村规民约的研究综述及其治理重构

周铁涛

有社会即有规约，规约得以实施，秩序方能稳定。习近平总书记强调，“很多风俗习惯、村规民约等具有深厚的优秀传统文化基因”[1]，要“创新用好村规民约等手段，倡导性和约束性措施并举，绵绵用力，成风化俗”[2]，“发挥好村规民约、村民民主协商、村民自我约束自我管理在乡村治理中的积极作用”[3]。从传统乡规民约到现代村规民约，变化的不仅仅是规约的内容和形式，更有人治型管理理念向民主法治型治理理念的演绎。全面推进乡村振兴背景下，村规民约的约束性、惩罚性治理功能弱化，但其倡导性、规范性治理功能日渐显现。通过价值重构，充分发挥村规民约作为优秀传统文化的载体功能，将现代民主治理理念融入乡村社会，实现村规民约的创造性转化、创新性发展，是激发乡村治理内生动力，提升“三治结合”乡村治理效能，推进乡村善治的重要课题。

一、乡村振兴背景下的村规民约研究综述

通过梳理2018年1月至2023年9月核心类期刊关于村规民约研究的54篇文献发现，国内学者近年来关于村规民约的研究大多侧重于从历史文化传统和乡村发展实际的结合出发，探寻规约文本落地落实的有效路径，研究重点主要侧重于重新界定当代村规民约的价值定位、树立村规民约治理权威、提升村规民约的治理效能三个方面。

（一）从“历史传承——现实价值”的维度对传统村规民约的现代转型进行梳理，重新界定当代村规民约的价值定位

部分学者从历史的维度得出村规民约价值再现的结论。郎友兴、陈文文、薛晓婧认为，村规民约的治理议题已从工具论走向工具与权利、价值融合的治理轨道[4]；高其才认为，村规民约变化的是表面性内容，实质性内容和保障工具职能没有变化[5]；陈秋云、姚俊智认为，尽管传统村规民约已发生全方位裂变现，现代村规民約与之有诸多传承与暗合，衍变和发展并未离开基本价值要求[6]；任新民、刘园园、施静春通过探寻乡村治理主体、方略、实践的“共构谐变”逻辑阐明了村规民约的价值再现[7]。

部分学者从现实的维度对村规民约治理的当代价值进行了阐述。印子认为，村规民约是社会生活规范化的制度载体[8]；刘思思认为，村规民约内嵌于“三治融合”具有独特的功能价值[9]；唐家斌、熊梅、何瓦特认为，村规民约是乡村文化价值重塑、秩序稳定的重要突破点[10]；王小章、吴达宇认为，村规民约的伦理作用日渐式微，但其形式却可以用来“接引”现代公民道德；高其才认为，村规民约具有“改变不良习惯”[11]和推动“村民自治与政府治理、社会调节的良性互动”[12]的作用；李敏认为，村规民约在基层情境治理中发挥着行为规制、法律补漏、民主参与和文化传承等多重功能[13]。

（二）从“国家法律——自治规约”的维度对村规民约内容的性质、效力进行探讨，理顺树立村规民约治理权威的思路

部分学者从国家制定法与村规民约的关系探讨村规民约治理权威的树立。陈寒非认为，通过村规民约整合国家法律与民间规约是村级治理法治化的重要路径[14]；李竹认为，村规民约与制定法之间应保持“回应与互动”的状态[15]；赵凌认为，重塑村规民约的法治作用要推动村规民约与国家制定法的融合互动[16]；舒松认为，要协调村规民约与国家法律政策的关系[17]；牟军、徐超认为，协调国家法与村规民约的关系，要改进国家法的实施方式[18]。

部分学者从村规民约中惩罚性规条的性质和村规民约的司法适用探讨村规民约治理权威的树立。罗鹏、王明成认为，村规民约中属于国家授权村民自治范围的事项，本质上是法，反之属于契约[19]；曹伊清、翁静雨认为，应根据村规民约中责任条款的内容区分其性质为民事契约或者自治规范，进而判断其效力[20]；唐鸣、朱军认为，村规民约规定的内部罚则惩罚措施属村民自治共同体的自治范畴，适用法无禁止即可为[21]。袁方成、刘桓宁认为，村规民约中惩罚性规条的落地有赖于村庄共同体内部的有序参与和外部的指导监督[22]；张华认为，村规民约在司法审查中绝大多数未能获得肯定与支持，应当以司法保障村民自治[23]；郭剑平认为，村规民约的民事司法适用要建构双轨审查机制，加强对村民的引导[24]；罗鹏、王明成认为，行政监管和法院司法适用应区分村规民约内容的性质，采取不同的处理步骤和规则[25]。

（三）从“外部环境——内生动力”的维度对村规民约的制度重构进行探讨，探索提升村规民约治理效能的有效路径

在完善宏观政策层面，苏曦凌、梁舒萍认为，政治势能与社会动能有机结合方能让村规民约转化为实质秩序[26]；乔淑贞认为，应进一步明确村规民约的法律地位和功能[27]；李敏认为，村规民约的改造和吸纳，应以“硬法”为基础，“软法”为补充，推动有效治理[28]；印子认为，应为村规民约促进“三治”结合提供更具包容性的法治空间[29]；姚俊智认为，应重视党规与村规民约的协同互动，以达成“最适宜的善治”[30]；郭利京、林云志、周正圆认为，发挥村规民约对农户亲环境行为的规范作用离不开政府部门的保障和支持[31]。

在创新运行机制方面，王世强认为，从整体规划、功能拓展和机制调试方面完善顶层设计，构建“发展型”村规民约体系，才能更好推动村规民约的复兴、重塑和优化[32]；苏运勋认为，村规民约的村庄治理和社会教化作用的发挥有赖于利益重合下的价值引导机制、组织配套下的监督保障机制和福利关联下的惩罚机制的有效运行[33]；池建华认为，村规民约要注重制定机制的自治性、内容安排的针对性、保障机制的强制性[34]；唐家斌、熊梅、何瓦特认为，应从发挥政府主导、法治平衡作用，强化耦合协同作用、构建多方互动机制等方面发挥村规民约的作用[35]；刘思思认为，应在改进形式、提升内容、完善程序、强化执行、组织保障等方面综合施策[36]；陈荣卓、李梦兰、马豪豪认为，村规民约的现代转型应进一步提升规范性、增强协同性、注重参与性、加强引导性[37]；杨守涛、蒋良竹认为，南广阳城村的契约治村是村规民约地方性方案，其党领群治、民主协商、问题导向、刚性约束、扎实推进的做法值得借鉴[38]；曾勤、刘名瑞、池飞帆、关洁茹、王阳提出了将村庄规划纳入村规民约的衔接思路[39]；夏佳奇、何可、张俊飚认为，政府应当推动环境规制“合礼”化、村规民约“合理”化[40]；高艳芳、黄永林认为，发挥村规民约的德治功能必须创造性转化和创新性发展村规民约中的道德文化资源[41]；卢瑶玥、覃诚、方向明将村规民约的作用机制划分为理想型、松散型、悬浮型、脆弱型四种类型。[42]

在激活内生力量方面，向颖认为，村规民约遵循乡土社会内生逻辑而形成，只有“嵌入”乡村社会治理体系才能更好提升治理绩效[43]；李媛媛、贺树月认为，村规民约只有与乡村社会网络相嵌合，才能获得乡村内生性力量的支持[44]；唐丽霞、丁悦认为，激励、引导和规制是发挥农民主体作用的三种不同内生机制，以尊重农民地位为基石转变互动模式可以作为政策设计的突破口[45]；陈学金认为，村规民约的有效性取决于民主协商治理，而非物质上的福利激励[46]；陈秋云、姚俊智认为，通过村规民约的农村生态环境治理应当注重规范协同与主体共振，通过规范的融合共生、主体的多元互动实现“良法善治”[47]；祝丽生认为，需要加强双向互动，构建农民内在认同与政府外在引导机制[48]。

二、全面推进乡村振兴视域下村规民约的治理功能重构

综上所述，乡村振兴战略实施以来关于村规民约的既有研究中，已经形成的共识有三个：一是现代乡村治理中，村规民约的文本呈现形式多样化、内容复杂化的特征，但传承的治理功能没有改变，村规民约短时间内不会自然消失，正在努力完成“价值再现”的蜕变过程；二是在村规民约与国家法律的冲突和互动中，规约内容日渐向法律靠拢，但由于制定主体的特殊性，尚未完成两者间司法适用的接轨，村规民约治理权威的树立任重道远；三是规民约治理效能的有效提升是一个多元主体良性互动的过程，面临着如何更好契合基层实际、如何更好适应农民需求等一系列问题。全面推进乡村振兴视域下村规民约的价值重构，既要挖掘规约文本承载的治理理念和文化传承，也要把握其彰显的全过程人民民主价值，还要其指向的构建乡村治理共同体目标。

（一）以文本化鄉村自治规范承载法理和乡俗

传统村规民约的现代转型要契合基层治理实际就不能不考虑乡村治理生态的变化。现代乡村治理是基层党委、政府主导下，农民通过各种渠道和途径表达利益诉求的过程，其基本理念是让农民作为政治主体参与乡村振兴和村级公共事务治理。健全“三治结合”乡村治理体系，不仅需要国家自上而下的顶层设计，更需要有基层社会自下而上的积极参与。随着中国特色社会主义进入新时代，新型城镇化建设的成效和问题同时显化，农民的思想由封闭走向开放，民主热情日趋高涨，利益诉求日趋多元，行为方式日趋理性，乡村民主生活呈现新特点，以“三治结合”为基础构建有效的治理机制，以村规民约为载体推动乡村善治，必须正视这一变化。就村规民约治理功能的现代转型而言，需要形成的共识有两个：一是治理机制的民主化；二是治理规则的制度化。随着全过程人民民主以协商治理形式融入乡村社会，承载乡村振兴“治理有效”的制度需求逐渐显化。近年来，一些地方的乡村在市域社会治理现代化的整体布局下，民主法治示范村镇的建设步入快车道，治理机制的民主化、法治化得以显现，村级治理的民主共识已基本形成。然而，在共识形成的同时，基层社会的“乡土性”不可能在短时间消除，农民对国家法律、村规民约、乡村习俗等各种治理规则始终存在模糊认识，依据何种规则表达诉求、调处纠纷，容易仁者见仁智者见智，需要有制度化的文本为参照。对乡村社会的居民而言，国家法律似乎过于专业而相距遥远，只能用来解决重大纠纷；乡风民俗又似乎过于“传统”，不足以拿上“台面”调处村域外部的矛盾纠纷。村规民约若能以文本化的地方性制度承载法理和习俗，则不失为理想的地方治理规则，重现地方“小宪法”的功能。

（二）以协商型治理形式实现全过程人民民主

“乡规民约的政治基础是建立在协商基础之上的一种村民自治制度。”[49]乡村振兴战略实施以来，各级党委政府始终将“三农”问题作为关乎发展与安全的头等大事来抓，始终关注农村的民主法治进程，积极推进群众工作站、村民服务中心、新时代文明实践中心等建设，自上而下的改革部署凝聚了民心，也使乡村民主治理转型达成了共识。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村规民约必须由村民会议制定，在制度设计上，它必须是通过民主化的程序、基于村民同意才能合法产生的村民契约。随着农村改革不断深入，农村经济日趋发展，农民生活日趋富裕，加上近年来民主协商的理念和机制进入乡村，农民参与村级治理的愿望不断增强。在诸多政治参与方式中，参加民主选举解决了农民基本的平等权保护问题，而参与村级事务协商则让农民的政治参与更具实效。在封闭农村走向开放的过程中，农村熟人社会开始向半熟人社会转型，农民参与村、组治理增多，民主协商、民主管理、民主决策程序的制度化要求被提出。村民真真切切参与村规民约制定的过程，尽管在表面上看绝大多数都是围绕自身利益进行的诉求表达，带有明显的功利意识，实际也是完完整整的民主协商的过程，是实现全过程人民民主的重要形式。

（三）以内生性治理机制构建乡村治理共同体

乡村治理共同体的构建以全体村民共同参与为前提，以共建共治共享为基本特征，主要依托乡村治理内生机制得以维系。村规民约是农村基层群众以加强村民自治、规范村民行为、化解基层矛盾为目的，根据法律法规和国家政策等，结合乡村实际，就农村治理中的一些或某一问题提出并制定的由当地村民共同遵守的行为规范。其内容源于乡土社会，是村民开展群众自治活动应遵循的基本规范。作为一种契约性规范，其与村民自治章程的定位不同，村民自治章程是宪法、法律、政策的地方化版本，就乡村治理作出原则性的规定，而村规民约则是用于直接指导乡村治理实践的实用性规则，是农村社会关系的调节器，是预防调处化解矛盾纠纷的直接依据。在社会的急剧转型中，农村社会急需加强利益整合，应根据村落的实际情况，因地制宜，按照充分体现自治、法治精神的原则，以构建和谐农村为目标，进一步规范村规民约，使之发挥应有作用。由此，现代村规民约的价值需定位于健全乡村治理内生机制，以弘扬社会主义核心价值观为基本内核，以国家法律政策为圭臬，致力于构建共建共治共享的乡村社会治理共同体。

基金项目：湖南省社会科学成果评审委员会项目“乡村振兴视域下村规民约的重构”（项目编号：XSP19YBZ130）的阶段性研究成果。

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作 者：中共湖南省益阳市委党校副校长、教授

责任编辑：刘小侨