村规民约在乡村治理中的价值功能研究

高 凤

西藏民族大学法学院，陕西 咸阳 712082

一、村规民约概述

（一）村规民约的概念

我国很多学者认为“村规民约”和“乡规民约”是一个意思，甚至在官方文件中，也有把两个词语混同使用的现象。因为我国有些学者认为在古代“乡”与“村”的意思是一样的，所以“村规民约”和“乡规民约”的意思应该是相同的。但也有学者持不同观点，他们认为“村规民约”是法律用语，而“乡规民约”是社会文化用语。无论对“村规民约”作何种解释，都表明了对其概念界定的复杂性。

目前对于“村规民约”的解释主要有以下三种观点：一是“规则说”。持这一观点的学者认为村规民约是“在某一特定乡村地域范围内，由一定组织、人群共同商议制定的某一共同地域组织或人群一定时期内共同遵守的自我管理、自我服务、自我约束的共同规则”。［1］

二是“习惯法说”。有学者认为村规民约源于习惯，它的权威来自于人们的自觉遵守。但这一定义把“习惯”与“习惯法”混为一谈。

三是“民间法说”。把村规民约理解为民间法的学者认为与国家法相比，村规民约的形成源于民间，它的作用也是解决民间纠纷。

总之，现代村规民约是村民自治的形式之一，是基层自治规范，是村民间形成的一种契约，因此它不仅具有自治性，更具有法治性。村规民约是由本村村民委员会制定的，在村民间形成的一种合同，约束本村村民。村规民约的制定主体、制定程序以及规范内容都要符合《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）的规定。国家治理能力的现代化需要法治保障，村规民约只有合法才更容易被村民所接受，才能长期有效地施行，否则将成为一张张废纸，制度形同虚设。因此，村规民约应当在法治的框架下定义。简言之，村规民约是指在某一特定的农村地区，由当地的全体村民或者村民代表以召开村民会议的方式，制定的具有一定强制性与约束性，对全体村民都适用的行为规范。

（二）村规民约的滥觞与发展

村规民约是我国传统文化十分重要的组成部分，在我国有着长远的历史渊源。对于村规民约的起源应追溯到具有地缘关系的异性混合村落的形成之时。当时因为不同姓氏的家族集居在同一村落，导致社会关系非常复杂，这在客观上就需要出现一种超越家族规范的公共规范来协调家族之间甚至各村村民间的生产生活关系，以弥补家族法在调整家庭成员间或各个家族间社会关系方面的不足。

最早的村规民约源自何时？这可以追溯到中国古代社会。有学者认为最早的村规民约是由北宋的范仲淹制定的。［2］也有学者认为是由陕西蓝田吕氏兄弟所写的《吕氏乡约》。后者是通说观点，不可否认《吕氏乡约》是目前已知的最早的成文村规民约。其内容包括：婚丧嫁娶、礼仪礼节、奖惩机制等，在形式上已经具备了法律规范的构成要件，超越了简单的道德教化的作用。虽然它存在的时间很短，但对后世影响深远，对巩固社会稳定起到了举足轻重的作用。这种自治模式后盛行于明清时期，至清朝中期渐趋成熟，它在我国的乡村治理中发挥了巨大作用。明末清初，民间兴起乡约运动，目的在于“宣讲圣谕，劝诱人心向善，遵纪守法，广教化而厚风俗”，［3］这对于维护社会秩序的稳定起到了非常重要的作用。至乾隆年间，村规民约得到广泛普及，而且包含的内容更广泛、更具体。

改革开放以后，随着社会经济的发展，人们的法律意识普遍提升，村民自治需要规则来约束，基层自治组织成为基层的重要制度，村规民约再次受到重视。1983年1月2日，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》，首次正式提出制定村规民约。1987年制定了《村民委员会组织法（试行）》，其后，1998年施行的《村民委员会组织法》对村规民约的制定和备案进行了详细的规定，明确了其在规范体系中的地位。2018年，民政部、中组部、全国妇联等七个部门联合出台了《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》提出：到2020年全国所有村都应普遍制定或修订形成务实管用的村规民约。

（三）制定村规民约的必要性

村规民约作为村民实现自治的重要途径，在调解民间纠纷、维护社会秩序、保障村民权益等方面发挥着重要作用。在国家提出乡村振兴战略的背景下，更要充分发挥村规民约的功能。具体而言，村规民约大概有以下几种作用：

1.有利于实现社会秩序治理。村规民约可以有效地解决本村村民在生产生活中产生的纠纷，营造“移旧俗、除陋习、尚科学、倡新风”的良好氛围。现代村规民约涉及的内容非常广泛：治安维稳、土地承包与征收、婚姻家庭、村风村俗、生态环境卫生等。村规民约的施行可以有效化解村民间的矛盾，维护本村秩序的稳定。

2.有利于形成良好的行为规范。哈耶克说：“不是我们选择规范，而是规范指引着我们的生活。”村规民约不仅需要被制定，还需要被遵守，即赋予村规民约强制力。这样才能发挥村规民约的作用，引导人们的行为，促使人们形成良好的行为规范。这个强制力不仅体现在制定村规民约的主体、程序及实施人员符合法律规定，还体现在设定了一定的惩罚机制来监督村民的行为。从第一个方面来看，村规民约的制定必须要符合《村民委员会组织法》的规定。从第二个方面来看，是在村规民约中设定处罚条款，给予村规民约的实施主体一定的处罚权。这种处罚权可以是物理上的，例如如果某一村民违反村规民约，则按照条款让其打扫公共场所或者其他；也可以是罚款，依照违反事项和程度的不同，对其罚款，罚款用于本村的建设。

3.有利于弥补立法不足。虽然现行的法律规范有很多，但在实施过程和规范的普及方面还是有一些不足，正好村规民约可以弥补它们的缺陷。在偏远的农村地区，村民不一定知晓法律规范，但他们一定知道村规民约的内容，因为村规民约最贴近他们的生活，也是根据他们的实际情况而制定的。在这个意义上来说，村规民约的作用比法律规范更具有现实性和及时性。此外，村规民约的制定与实施还有利于提升村民的民主、法律意识，提高村民自治的参与能力，改善农村法治环境。

二、村规民约在实践中存在的问题

从村规民约规范的效力来说，村规民约规范效力应在法律的规范功能之下，而在道德规范效力之上。简言之，村规民约的制定主体和程序必须合法，内容不能与国家法律相违背，执行和监督机制必须合理。

（一）制定主体和程序不合法

《村民委员会组织法》明确规定制定村规民约的主体只能是村民会议，同时规定了制定的村规民约要报乡（镇）人民政府备案。但是在实践中大部分都是由村委员制定的，也未经备案就私自施行，这明显与法不合。虽然村委会也了解本村的情况，但与村民会议相比，不能充分表达民意，而且也缺少制定主体的法律依据。违法的制定主体和程序会导致村规民约丧失其应有的价值。而且村规民约的制定、修改等程序涉及民意征集、起草、征求意见等多个环节，这就要求了解国家政策且具备一定的专业知识，具有较高的组织动员能力的村民。但当前我国大部分的农村地区都是一些老人和小孩在居住，不具备前述的条件，导致村规民约照搬照抄的现象严重。

（二）范围与国家法律相违背

村规民约是村民自治的结果，但村民自治是在法律范围内的自治，而不是绝对自治，村民自治要符合法治精神。这就要求村规民约的内容必须合法，不能与宪法、法律相抵触。但在调研中发现，很多村制定的村规民约内容不符合法律的规定。例如有的村规定“坚持每天一保洁、每周一清理、每月一大扫，做到院内环境干净整洁、物品摆放整齐，要注重个人卫生，做到勤洗头、勤洗澡、勤换衣裳，个人及家庭环境卫生差且经多次批评教育仍不改正的，每发现一次处50元以上100元以下罚款”。爱清洁讲卫生是新农村建设的重中之重，理应引导村民讲卫生。但个人卫生如洗头、洗澡、勤换衣是个体的自由，如未做到，是否可以对其处罚，这个还有待商榷。就笔者自己的看法而言，这样的村规民约调整的范围过宽，与公民的自由相抵触。

（三）执行和监督机制不合理

虽然很多村规民约都不同程度设定了多种执行措施，但执行措施中金钱处罚占了绝大部分，缺乏对村民的教育引导，而且执行措施必须体现自治、平等、公平的原则。在实践中，村规民约的实施过度依赖村民委员会主要领导人的能力水平，主要领导的能力好，则村规民约的制定与实施就比较好，反之则不好，村领导的“自由裁量权”过大。

监督机制不合理，必然导致“执行权”的无效或滥用，不利于村规民约的真正落实。主要表现在：没有全面的监督制度。虽然村规民约中有政务公开制度、民主评议会等民主监督制度对村民委员会及其成员执行村规民约的情况发挥着一定监督作用，但多数村规民约的实施监督仍缺乏全面的制度保障。

三、更好实现村规民约的治理路径

村规民约作为基层多元规范体系中的特殊规范，不仅在我国历史悠久，是中华优秀传统文化的重要组成部分，还是我国法治化进程中不可或缺的一部分，更是实现我国治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。因此，必须要实现村规民约的合法化、合理化，更好完善村规民约的治理路径。

（一）推进对村规民约的合法性审查

应当按照《村民委员会组织法》的规定或者制定专门的法律，对村规民约的制定主体、制定程序、实施情况和监督等方面进行形式审查和实质审查，消除村规民约不合法的地方，促进村规民约的合法化。同时还要注意村干部的素质问题，要提高农村干部的综合素质，特别是民主、法治思想，提高他们的工作能力。

村规民约只有在法治轨道上运行，才能有效将政府的管理和村民自治有机结合起来，才能真正实现制定村规民约的目的。村规民约也只有合法化才能保持它的生命力。

（二）适当缩小村规民约的规范范围

当前，在法治国家建设背景下，村规民约作为一种特殊的“法律”，首先应当符合宪法和其他法律的规定。但村规民约的内容不仅要符合法律规范的基本规定，还要符合本村生产生活实际，具有较强的可操作性，易于村民理解和接受。［4］简言之，村规民约不仅要合法，还要合理。只有合理的规定，才能具有可实施性，才能让村民认同和遵守。村规民约来源于农村生活实践，不能超过法律政策的界限。

制定村规民约的目的不是限制村民的自由，相反是为了保护他们的自由，对他们应获得权益进行保护、巩固和规范，同时对公权力进行约束。合理的规范范围才能够有效解决村民遇到的各种实际问题，使其真正成为现代化新农村基层社会治理的重要方式。

（三）完善村规民约的执行和监督机制

执行措施是村规民约得以实现的手段保障，监督机制是村规民约得以真正执行的有力保证。村规民约的执行和监督不能仅依靠村民与村民委员会的自觉，要形成多元的执行和监督机制。由于村规民约唯一合法的制定主体是村民会议，这样很容易造成“一言堂”，因此必须完善村规民约的执行和监督机制。所以村民会议可以根据实际需要增加特别委员会，以解决具体的问题，尤其是监督村规民约的实施与执行是否到位，以及村落的公共安全、经济和社会福利等方面的事务。

在完善监督机制方面，应建立健全完善的监督机制，以加强对村规民约执行过程的监督。一方面，建立村规民约监督评议机构。监督评议机构必须定期将村规民约的实施情况进行公示，不仅方便村民对村规民约实施情况的监督，还对村民具有教育警示的作用。让村民知道哪种行为会违反村规民约，把他们的行为纳入到村规民约制定时所希望的范围之内，从而维护当地的稳定，形成良好社会氛围。同时，监督评议机构对村民会议负责，并接受村民会议的监督。如果监督评议机构的成员里有人滥用职权、徇私舞弊，村民会议有权罢免该成员。另一方面，加强乡政府对村民会议和监督评议机构的监督，确保村规民约的制定主体由村民会议选举产生。

法律既是一种制度，也是一种文化，村规民约在规范村民生产生活秩序时构造自己的社会秩序价值。本文对村规民约的历史脉络进行了梳理，分析出了存在的问题以及对存在的问题提出了合理化建议。促进村规民约的合法化、合理化，使村规民约在法治轨道上运行，充分发挥村规民约的作用，确保村民的合法权益得到维护，切实解决村民的实际问题。在乡村振兴的背景下，具有现实性的意义。