基于财务视角下高校建设工程审计的风险识别与控制措施

虞晶燕 吴华萍

（无锡职业技术学院审计与法规处，无锡 214121）

引 言

高校为了增加财政资金收入、优化师资结构、提升教学质量、扩大办学规模，需要不断加强基础建设，涉及的建设资金也与日俱增。抓好工程建设质量的同时，能有效提高资金的使用效益，规避可能存在的风险，成为学校关注的重点。因此，基于财务视角，高校审计部门如何利用专业特长有效提高工程建设资金的使用效率和安全性，通过对风险的有效识别和合理防控，充分发挥高校建设工程审计的监督职能，有效提升高校工程建设的经济效益、文化效益和社会效益，成为目前亟待探索的方向。

关于高校建设工程审计风险问题的研究，不同学者分别从风险视角、财务视角和审计视角等方面进行了探索分析。万琼、钟希余以高校一栋实验楼的建设项目为例，对高校建设工程项目的决策期和实施期所面临的风险进行了分析，并提出了立足建设项目内部审计、建立审计结果运用机制等防范措施，以此为当前高校建设工程项目建设执行的管理风险提供了可行性参考建议[1]。史建华将高校建设工程审计过程中存在的普遍性问题作为切入点，以财务视角总结概括了高校的工程建设项目从立项到决算过程中存在的项目管理不严和政策落实不到位等风险，提出加强内控管理审计和推行大数据审计等意见，以此保障高校工程建设的质量和效益[2]。徐雪峰基于审计视角，提出高校建设工程管理需要多角度、全过程、重规范和防风险，着重分析了高校建设工程管理中存在的问题，并提出了相应的防范策略，为提升高校建设工程的管理水平提供了一定的建议与帮助[3]。

一、审计的风险识别

（一）财政资金风险

高校工程项目的建设资金主要来自国家或地方的财政拨款，以货币形式体现的财政资金流动性强，是最容易引发风险的部分，这不仅关系到高校自身的立足发展，还影响高校的绩效评估和审计监督管理工作的开展。一些高校虽然重视对建设资金的管理，但是配套的管理制度和专业人员不足，缺乏对资金使用的风险预判。例如，高校工程建设项目管理的职能部门通常由具备工程现场管理能力的专业技术人员组成，但往往不会专门配备具有工程造价资质的专业工程师对项目的成本进行控制和审核。一旦当地市场发生了较大波动，项目现场管理者缺乏对市场的了解和全盘的预判，导致项目的建设会产生较大的变更，立项预算资金不足以承担价格波动所带来的项目成本的增加，会给高校财政带来极大的资金风险和管理压力。

另外，高校的基础建设快速扩张需要广泛筹集建设资金，一旦对融资成本和偿还能力的考虑不充足，则容易造成高校的财务危机，甚至资金断链，直接影响项目的实施进度，导致待建工程中止或在建工程烂尾等风险，进而加大了建设资金的使用压力，甚至造成融资偿债危机。

（二）绩效考核风险

高校的建设工程项目，是指学校以国拨或自筹等资金配置投资的校内各类工程建设。建设资金一般都需严格按照国有资金投资项目的标准和规范来进行监督管理，不仅重视项目的功能需求、工程质量、安全、成本和效益，对项目的实施计划与工程进度也尤为重视。工程项目的按期完成关系到项目资金使用的计划目标能否如期完成，否则将会影响高校项目预算执行的最终绩效考核。但是在项目的实施过程中，部分高校对绩效目标的考核没有根据不同部门职能分工的不同而做到全员有效参与和点对点考核，缺乏对相关负责人员进行的单独培训和风险防控的预警提示，导致项目绩效考核不但无法促进项目效益的提升，反而会带来无法预判的管理风险。年底各部门只是为了完成绩效考核，倒逼审计部门缩短审核期限，影响工程审计的充分取证，加大了审计结果准确性的风险。

另外，项目资金往往会因前期使用不足或滞后于原本的用款计划，而影响学校工程建设的工作进度。为了推进项目的实施，部分发包方（学校）会采用增加预付款的比例来完成用款计划。这样的做法虽然完成了用款计划和绩效考核目标，但是势必会增加建设资金的使用风险。

（三）税务管理风险

随着高校业务的不断扩展，涉税事项也随之增加，税务风险的控制也成为内部控制不可或缺的重要部分。在高校工程项目的建设过程中，工程项目管理部门容易忽视税务管理，内部审计部门在对工程项目进行审计的过程中，常常会发现因工程项目管理部门对税收政策不了解、解读不全面和筹划不合理，而引发一系列涉及财务、法律或行政等方面的税务风险。

总体来说，高校所涉及的税务风险主要是未遵守当地或者国家的相关税收法律法规，导致高校的利益受损，甚至是高校工程项目管理部门对税务管理业务的认识不高、学习不透和研究不深等问题，导致外部社会单位对涉税事项有了“趁虚而入”的机会，应纳税而未纳税，或者偷税漏税，连带高校面临补税、处罚甚至刑事责任。

例如，高校建设工程项目所需的物资采购和工程竣工结算等都会涉及税务事项，承包单位在投标和结算时切换不同的企业身份，以高税率获取工程款，又以低税率缴纳增值税，通过这种方式增加工程结算款，抬高了高校工程建设项目的成本，使得高校陷入涉税风险，严重损害了高校的利益和形象。同时，这种行为一旦被上级税务部门查实，发包单位（学校）不可避免地也要承担连带处罚，加大了高校的税务风险，极大地影响了高校的声誉。

二、风险的控制措施

（一）建立财政风险指标体系

高校的财政资金风险指标，会根据不同类型的财务状况而有所不同，建立一系列能够反映高校建设工程项目的财务状况或债务风险等财政指标体系，以此从多角度来反映高校建设工程审计项目的财政资金运营情况，全方位评价高校建设工程审计项目在资金运行过程中可能会面临的风险。在结合高校财政现状合适定位的基础上，对提高高校建设工程财政资金的可持续发展具有重要的现实性意义。对于高校建设工程审计来说，借助财政风险测评系统进行有效的风险防控具有建设性意义。高校建立的财政风险指标体系应遵循以下原则。

一是科学性原则。要求指标体系是建立在多方统筹协调下的，指标的设计具有代表性和完整性，指标之间既独立又互补，最重要的是能够科学地反映出高校财政资金的各项风险指标。只有遵循了科学性，才能确保指标评估结果的准确性和权威性。

二是有效性原则。风险指标体系既要有科学性，又要兼具实际操作的可行性。因此，在建立财政风险指标体系时，要确保所有数据均由财务处从现有的财务资料和会计数据中真实提取，进一步增强数据的有效操作性。

三是整体性原则。由于高校的财政风险来自多个方面，因此风险指标体系应该是一个多变量的复杂系统，不能采用局限性的单一指标体系来进行风险评估，而要从多角度、多方位，全面建立多个任务点的评价指标，从而完整反映高校的财务状况。

四是可比性原则。建立高校财务风险指标体系的目的是防范高校建设工程审计中可以提前预判的财务风险，是对高校建设工程项目进行的综合评估，这种评估不仅可以通过单一自评，也可以通过校内指标互评和校际互比的方式，构建指标之间的互通性和可比性，将高校建设工程审计所面临的风险提前量化，合理规避，有效防范。

（二）推行绩效目标公开研判

高校的项目预算和绩效目标公开提供的信息非常有限，尤其是涉及资金量大的建设工程项目[4]，在审计前进行工程建设项目绩效目标的公开，意味着直接将高校工程建设项目拟定完成和需要达到的目标及指标告知全校师生和社会大众，加大公众对高校建设工程项目的提前公开审计监督。在监督是否按期完成工程建设项目绩效目标的同时，进一步与审计部门一起提前介入过程监督，研判工程是否存在违规、违建和腐败等问题，发挥公众和审计的监督“触角”，开展广泛全面的督查，规范项目建设的整体管理，提高项目绩效的考核质量。关于如何实施高校建设工程绩效目标的公开研判，建议从以下几个方面展开。

首先，列出备选的需公开绩效目标的工程项目清单，对完成项目绩效目标可能面临的风险点进行梳理和排查，列出风险清单，以供项目审计和大众监督。

其次，各项目分管部门对初步拟定公开的项目清单和各自对应的绩效目标进行一一核对检查，判断其一旦向大众进行公开是否会同步引发系列风险，并对风险程度进行研判和反馈，最终由校级层面会商具体公开清单。然后，对项目和风险清单进行排序，参考前期与各方的调研交流结果，综合学校的实际情况和项目的建设特点，提出风险防范的预判解决方案。

最后，高校负责建设工程项目的相关职能部门和建设工程审计部门对项目风险防控建议的方案进行初审后，移交分管领导层进行审定，按照高校信息公开的要求和流程，在规定的时间期限内在学校主页的工程建设项目信息公开栏对社会大众开展公开研判，从而强化对高校建设项目财政资金绩效目标考核的有效审计监督。

（三）完善税务监督长效机制

随着高校建设规模的不断扩大，高校在税务管理方面的强度和难度也会随之加大，因此会面临更多的问题和挑战[5]。尤其是涉及较多资金的高校工程建设项目，一旦管理不当，则会给高校带来相关税务风险[6]。因此，高校务必完善税务管理制度，建立税务监督长效机制，提出可行性的内部控制措施，提高税务管理者的能力与意识，进而提升高校税务管理的整体水平，有效减少因税务风险给高校带来的不利影响和危害。可以采用以下几种可行性长效措施和机制。

一是构建税务风险预警框架和控制机制，并及时进行更新。加大高校内部审计对税务监管的力度，将合理规避税务管理风险落实到日常的风险常态化管控之中。

二是加大对工程项目发票的监管，将发票和收据的管理制度纳入学校内部控制制度和手册之中，以此来优化对票据核查的风险管控。

三是设置专门的税务岗位，并且提高税务管理部门的岗位独立性，将其与财务工作分开。派专人进行税务管理与核查，其岗位职责主要是税收、统筹和监督等，加强审计对税务风险的双重监督管理，以便发挥出该岗位对税务风险管理的有效控制。

四是搭建信息交流平台。高校分管税务工作的管理人员可以将税务信息在公开的交流平台上通过跨部门和跨院校的方式进行实时共享和集思广益，从而加深高校建设工程项目的管理人员对国家税务相关政策和法律制度的认知与理解，进而自觉地约束自身与他人。此举加强了对建设工程项目的公开审计与监督，降低了审计时涉税风险发生的可能性，促进了高校的健康可持续发展。

结 语

随着高校建设工程审计在资金成本控制和工程质量监督等方面发挥的作用越来越大，工程审计的重要性也越发突出，内部审计部门的工作任务和要求也在不断加重。各地各高校内部审计部门必须立足审计的主要职责和目标，从财务视角切入，以增强资金管理使用的合法性和效益性为目标，紧扣财务经济监督的定位、财政收支业务的管理、建设资金的使用效率和项目绩效的目标考核，聚焦重大建设项目经济活动的决策执行和效益落实，对财务管理引发的系列经济风险进行提前预判和防范，扎实做好各项风险的防控措施，有效规避内部建设工程项目可能会产生的各类违规现象和资金管理不规范等问题，盘活存量资金，进一步推动高校建设工程审计制度和政策的落地，促进建设资金绩效考核目标的合法提升，开拓基于财务视角下高校建设工程审计的精准度和有效性，实现工程审计在高校发展治理中的意义和价值。