政策过程视角下的县域治理——一个文献综述

赵 茜

习近平总书记指出，县一级在党的组织结构和国家政权结构中“处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”。〔1〕在地方政府范畴内，与偏重于决策的省市和偏重于执行的乡镇相比，县在官僚体系中处于决策层级和执行层级的结合处，能凸显整个行政体制运作的特点。〔2〕因此，在县域中我们可以观察到政策制定、执行、反馈等完整流程，同时政策过程在县域的展开并不是封闭的，作为一级完备政权的县也是多层级政府的一环。从政策过程的角度切入，将有助于我们从一个更加完整的视角梳理既有的县域治理研究，厘清该领域的研究脉络、进展与进一步的研究方向。

一、政策过程的主体：组织还是个体

从组织的角度研究政策过程主体主要是将县域政府视为一个能够进行理性化行动的整体，并以分税制改革为界限形成了对县域政府角色行为的两阶段研究。分税制改革之前地方的发展动力与要素主要来自乡镇企业，在这一工业化的背景下，丘海雄等人从财政激励、产权约束、体制断裂、社会结构等角度概括了地方政府在经济发展中所扮演的角色，包括“地方法团主义”“地方政府即厂商”“地方性市场社会主义”以及“市场行动者”等。〔3〕张静在《基层政权：乡村制度诸问题》中提出了“政权经营者”的概念来界定基层政府角色，认为在市场化的过程中基层政府实现了从“管理者”向“经营者”的转型。〔4〕杨善华等则更细致地指出在市场化进程中乡镇政权的角色开始分化，从国家利益代理人逐渐发展为兼具谋利型政权经营者角色。〔5〕

分税制改革后地方政府的发展动力开始转向土地财政，同时随着项目制在地方政府治理各领域的扩展，县域政府借助项目平台通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担经济发展主体的角色形塑了“行政—政治—公司”三位一体的统合治理模式。在此基础上，折晓叶的研究进一步回答了县域政府是如何行动的。〔6〕周鲁耀则分析了该模式形成的原因一方面是压力型体制下地方政府需要通过整合辖区内所有资源来完成发展目标；另一方面是，随着经济权力下放以及中央对地方政府在经济领域“自我扩权”的容忍与默许，地方政府拥有或变相拥有了对政治、行政机制与市场机制予以统筹的权限。〔7〕

早期对基层政府行为的研究多集中于其在经济发展中的作用，虽然迅速拓展到对基层政府内部治理结构和机制的讨论，但主要是从组织社会学的角度分析了其中存在的共谋、变通等问题，更多的是将基层政府置于多层级政府的委托—代理关系中而非党政体制之中去考察，但广义的地方政府是党政体制在地方上的体现。〔8〕对县域统合治理模式的分析已经注意到县域城市化建设中行政力量对政治力量的依赖以及党政体制的组织动员能力在其中发挥的作用，但是相对更侧重土地等资源要素在县域政府城市化建设中的作用，并没有解释政治机制的运作过程，因此，未能厘清党在县域治理中的作用。

从个体/群体这种中微观角度对政策过程进行的分析则是围绕县域干部群体或个体行为展开的。一类研究将县乡干部视为一个整体，如托马斯·海贝勒等以战略性群体作为分析框架解释中国县乡两级领导干部的战略能动性与不同地方政策执行的差异。〔9〕李永刚通过对经验事实的分析指出地方官员的行动权衡表现为权威—规则、利益—风险、关系—能力等多重比大小的特点，实质是“局限下取利”的“约束性选择”。〔10〕

另一类研究多从地方官员所处的激励结构入手分析其行为逻辑以及地方政府内部的运作机制，其中最有代表性的就是周黎安提出的“晋升锦标赛”与“行政发包制”理论。该理论指出地方政府在面临多重任务的情况下，会将有限的资源和注意力分配到纵向发包和横向竞争程度都比较高的行政事务上。〔11〕但有研究也发现，当关注到大的背景和政策执行过程特别是长时段过程时，晋升锦标赛体制所关注的激励机制并没有发挥如理论预期的那种普遍且重要的作用。周雪光通过“官吏分途”和“层级分流”概念对“帝国逻辑”下中国官僚人事制度的分析指出晋升锦标赛更多的只能作用于“流动的官”，而对“固守的吏”作用不大。〔12〕同时在多重官僚制逻辑相互矛盾的压力下，地方官员往往采用“拼凑应对”的策略，只有在完成任务和确保战略联盟的逻辑已经实现时，地方政府才会真正重视激励问题，采取措施给予下级部门以实质性激励，力图将努力程度和奖励紧密联系起来。〔13〕

考虑到县域官员内部职级及与权力中心距离的不同，有学者更多地考察了作为县域“一把手”的县委书记在治理实践中的作用。樊红敏指出县域的政策执行是围绕着县委书记展开的，从而呈现出合法性源自政党、权力运作的中心—边缘结构、实质合理性和结构分化基础上的功能不分的政党“卡里斯马支配”的政治运作形态。〔14〕〔15〕杨雪冬认为县级政权的运作由县级党政机构决定，比如宪法赋予县级人民代表大会与政治协商会议相应的职能，但由于县级人民代表大会常务委员会主任和政治协商会议委员会主席并非县委常委，其法定职能缺乏现实权力的支持，相应的政治权力结构必然全面倒向党委。对县级党委常务委员会体制的分析则进一步指出在常委会内部缺乏充分的民主和有效制衡、外部缺乏对常委会决策后果的制度化监督的情况下，党的一元化领导就可能蜕变为书记个人领导。〔16〕〔17〕

与将县委书记所拥有的制度性权力视为既定前提不同，新近研究关注了县委书记权力的来源构成。徐彬等借助多元赋能和分工协同的分析逻辑与框架，提出党的全面领导与组织路线、国家治理体系、马克思主义执政党建设目标等维度多元赋能形成了县委书记的集合权力，并认为该集合权力正在成为一种真正匹配中国县域实然政治运行的多元复合权力结构。〔18〕黄其松等指出县域党政一把手权力授权机制和方式是多元的，授权方式分为法律、法规、文件三种，授权机制分为法理性和事务性两种。通过上述两种机制，一把手被授予该区域全局性和全面性的权力，使得党政一把手权力边界模糊并可能对治理带来消极影响。〔19〕

上述对基层政府角色的分析虽然侧重角度有所不同，但都是把地方政府视为一个同质化、理性化的整体，忽视了不同层级政府、不同行动主体利益诉求的分化。围绕干部群体/个体开展的分析侧重能动者视角，却使权力实践过程的分析略显碎片化，难以呈现权力运作的全景并且一定程度上存在还原论的危险，即将官员个体之间的私人关系化约为完全负面的利益关系。但是在实际的政策执行过程中，将私人关系所内含的伦理要求引入到正式组织结构所赋予的治理任务中进而达成治理目标，〔20〕恰恰构成了一种我们需要去分析和理解的社会事实。

二、政策过程所处的权力结构

荣敬本等人在《从压力型体制向民主合作体制的转变》一书中提出了“压力型体制”的分析框架，即一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。〔21〕周黎安的“行政发包制”认为政府在行政权分配、经济激励和内部控制三个维度上呈现相互配合和内在一致的特征：发包方掌握正式权威与剩余控制权，承包方则拥有剩余索取权与自由裁量权；预算包干和财政分成制使得承包方的薪酬和福利与创造的收入或服务高度挂钩，形成了收入分成的强激励形式；内部控制呈现出一种结果导向的、人格化的、属地管理的责任分担特点。〔22〕但又因信息不对称的存在，导致发包方只能根据最终的结果来衡量承包方的工作质量，使得地方政府在治理实践中存在“共谋”等偏离了规范形态的情况。〔23〕

在“行政发包制”的基础上，周雪光基于经济学不完全契约理论，提出了一个控制权的理论模型，该模型涉及从中央到地方三个层级的政府：拥有政策制定和组织设计最终权威的中央政府（委托方）、拥有部分权威承担监管职责的省、市政府或上级职能部门等中间政府（管理方）、负责执行和落实指令的基层政府（代理方）。通过讨论控制权的不同维度及其排列组合分析实际治理模式的差异，这种差异形塑了各级政府在治理实践中因时而变的角色与行为，从更为细致和动态的角度考察了不同层级政府间的关系与互动，打通了从宏观的央—地关系到微观的治理实践之间的解释路径。〔24〕

上述对政府间关系的分析更多的是从“官僚制”意义上出发沿着行政逻辑展开的，难免给人以行政—政治二分之感。此类研究往往认为用以“纠偏”或集中力量办大事的运动式治理的合法性来自党和中央政府所具有的卡里斯马型权威以及对人事权的掌控则只考虑了自上而下的行政有效性，隐去了中国共产党作为政党本身所需要的政治逻辑即需要增强对社会的代表性、回应性。然而，中央与地方关系本质上是党的中央与党的地方各级组织的关系，由于民主集中制的党的组织原则，党内权力关系一经确定，则地方政府与中央政府因经济、地域利益形成的矛盾，都可以通过党内权力关系的运用获得解决。〔25〕在最新的研究中，姚东旻等在控制权模型基础上引入任务属性，指出政策执行过程中的任务难度、验收难度与任务风险三类属性及对应的权衡机制决定了该任务在不同治理模式下的组织成本，从而影响最优治理模式的选择，进而对中国政府治理模式的选择机制和转换条件进行分析。〔26〕但这一分析视角依旧是自上而下的，更适合解释中央或省一级政府在任务属性的约束下如何选择具体的治理模式，但是对县来说更多的是如何在治理模式选定的情况下开展政策过程，不过上述分析可以视为县域政策过程分析的一个前置性条件。

三、政策执行的考核

控制权理论对目标设定权的分配回答的是谁来考核的问题，目标管理责任制回答的则是如何考核的问题。对政策执行考核的分析在“压力型体制”中已有所涉及，王汉生等提出的目标管理责任制则更详细地阐释了政策执行过程中官员行为、政府整体运作与具体行政事务之间的关系。所谓目标管理责任制就是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行“管理（如考评、奖惩等）”的依据，并以书面形式的“责任状/书”在上下级党政部门之间进行层层签订，从而为基层政权中政治与行政的混合运作提供了制度保障。在目标管理责任制下，地方政府官员们并不只是按照“打分表”中规定的各项任务逐一地去做，也不完全是按照某一种激励或惩罚的规则做事，实际上他们是在包含了指标体系、考评办法、奖惩方式和实施办法等一系列能够诱导官员“选择性关注”的制度性安排下，有选择地行动。〔27〕

同时王汉生、王一鸽认为目标管理责任制在上下级政府之间形塑了“责任—利益连带”关系，使得下级政府虽处于被动地位仍然因与上级同处于“责任链条”中而获得了一定的主动性。但考虑到大多数政府工作人员尤其是领导干部同属于党的组织系统，在民主集中制等党的组织原则及党管干部的人事制度的约束下，便可以发现目标管理责任制也是更多地考虑了行政逻辑而忽视了党的政治逻辑在政策考核中的作用。而中国行政绩效考核在功能设定上兼具监督领导干部、促进政府政治沟通、管理干部行政行为、塑造地方干部价值观和产生激励机制等多维目的。〔28〕

四、县域政策过程的制度环境

1.干部的晋升空间

晋升锦标赛理论认为在以GDP 及其增长为主要考核指标的前提下，上级政府可通过晋升这一核心激励引导下级官员行为从而促进经济的发展，但是目前学界对经济绩效与官员晋升之间的因果关系存在经验数据上证实或证伪的分歧。〔29〕〔30〕〔31〕〔32〕对官员晋升的原因分析是一个复杂的研究问题，需要另文详述，但是学界关于晋升在中国官员激励中的重要意义基本上取得了共识，〔33〕不过我们仍需注意到晋升对县域内不同职级官员所起到的激励作用的差异性以及由此可能对公务员行为逻辑造成的影响。〔34〕

2.问责强化与从结果管理到过程管理的考核转向

农村税费改革以及项目制的广泛应用推动基层政府逐渐从“汲取型政府”向“服务型政府”转变，与之相伴的还有大量资源的下沉，因此，基层能否规范使用输入的资源就成为中央政府必须关注的问题。同时随着改革的推进，无论是在物质奖励上还是人事晋升激励上，中央对地方的奖励力度和奖励总量都是在下降的，激励的弱化会导致基层干部更可能出现偏离中央领导的倾向，从而使得党的十八大前后表现出中央逐渐强化了对地方干部的监督与规训的态势。〔35〕而对基层干部与基层政府行为进行规范能够得以实现，不仅得益于技术进步，更重要的是制度建设的完善，其中纪检监察体系的健全构成了非常重要的制度保障。

2016 年1 月，习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会上的讲话指出：“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。10 月27 日，党的十八届六中全会公报进一步明确“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家及公职人员依法进行监督”。2018 年3 月，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了宪法修正案设立国家监察委员会，原监察部、国家预防腐败局并入国家监察委员会。行政监察体系的变迁始终围绕着党政组织关系的变动、监察工作与党政中心任务的不断调整而展开，从20 世纪90 年代合署办公体现出行政监察工作被党的纪律检查体系吸纳的趋势，〔36〕到党的十九大后转变为国家监察制度，背后隐含的是对加强党的领导与对依法治国的进一步强调，而纪检监察制度的改革作为国家政治体制改革的一部分，其自身独立性的提高又形塑了基层政权所处的制度环境。无论是压力型体制还是晋升锦标赛、控制权等理论均是在行政权范畴内讨论目标设定权、激励分配权、检查验收权在不同层级政府间的分配，认为目标设定权是科层权威关系的核心，强调自上而下的权力逻辑，是检查验收的前提与标准，因此，检查验收权被默认为基于并附属于目标设定权。〔37〕在目标责任制的框架中行动的基层政府，更多地体现了高度的目标导向性，或者说，他们的行为主要受到目标的强约束力，而相对缺乏来自过程或手段的约束。〔38〕目前纪检监察体系使得国家监督体系职能从政治责任监督拓展到兼顾任务完成，从而提升了检查验收权的独立性与总领性，使其得以主导任务完成的全环节、全流程。同时，监督机关及其派出机构可以基于检查验收结果依法启动问责程序，检查验收与问责紧密联动而获得政治属性，由此确定了任务完成中党委系统对于行政系统的领导。检查验收权进而上升为总领政府行政和任务完成全过程的政治权力，而这一总领性权力的生成是党的领导在组织控制权框架中的显现。〔39〕

五、政策过程中的党政体制

目前对党治理作用的分析主要集中于对“中心工作”中党政统合的研究：面对繁重的治理任务，县域政府往往以“中心工作”的形式去落实重要、紧急的工作。落实的具体形式主要包括运动式治理、行政包干制等，虽然使用的具体形式可能有所不同，但其中都体现出跨越部门壁垒、对条块资源进行整合的特点。而做到这一点仅依靠行政力量是不行的，因为科层制的特点就是分职设能、权责对应，具有很强的程序化、理性化、事本主义的特点。因此，需要党在其中发挥统合作用来完成治理任务，将行政工作上升为政治任务，借助党组织在政治、思想方面的领导作用，然后再以设定目标、分配任务、验收考核的一系列流程完成工作内容。〔40〕〔41〕〔42〕同时有学者指出地方党委通过设置重点工作推动政策落实并不一定以运动式治理去实现，而是以组织人事权为基础，在不破坏职能部门专业性的前提下实现跨部门议事协调、资源整合，〔43〕以经验知识初探了政治动员与科层制之间的互动。

结语

通过对文献的简要梳理可以发现，政策过程视角下县域治理的研究侧重行政因素，相对忽视了政党的作用。虽然已有部分研究关注到了县域治理中党政统合在动员、整合资源方面发挥的作用，但也主要集中于党委在阶段性中心工作中发挥的作用，并未能够完整呈现出县域内部党政体制运作的全貌，也很少从政治动员与行政规范化的互动视角进行分析。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局”要求把坚持党的全面领导与推动国家各机关和社会各团体独立履行职能有机统一起来。县域中党组织不仅发挥着政治、思想、组织上的领导作用，也发挥着治理作用，在实践中表现为政治动员与科层制的互动。党政体制超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑，〔44〕它在地方上的体现构成了广义的地方政府。〔45〕要理解当前中国现代国家的建构必须关注到党政体制的实际运作，既不能将党政视为二元分立，也不能将其混为一谈而忽视中国共产党作为政党所蕴含的政治属性，比如党的符号性权力。

党的十八大以来，在组织、制度、意识形态、个人权威等方面一系列改革呈现出“再集权”的特点。〔46〕党的十八大以来纪检监察制度的完善形塑了更高强度的问责体制，以国家监督体系改革为基石建构的问责权是“党委集中统一领导”在权力结构中的集中体现，使中央在不同治理权分配下的权威始终得到保障。〔47〕中央对地方政府的要求从侧重结果转向结果与过程并重，在提高了县域治理规范性的同时却也降低了县域治理的自主空间，〔48〕同时行政权的集中强化了行政体系对政治动员机制的依赖，使得中心工作的使用呈现泛化趋势，“多中心工作”模式使基层治理体系逐渐走向刚性化，〔49〕形塑了行政规范化水平不断提升与政治动员并存的制度环境。现代国家建构的一个维度就是官僚组织自身的建设，这是国家为社会构建公共规则的基础，中央不断尝试解决与地方政府之间存在的信息不对称问题，加强对基层政府行为的规范，最终所希求的并不仅是体制内部权力、意志的贯彻，更重要的是以此为基点增强对社会的回应性与治理的有效性，毕竟作为一个先锋队性质的政党，与人民群众的联系才是中国共产党的合法性与生命力之所在。在相当长一个时期，由于中国改革开放的复杂性、艰巨性及其对集权逻辑的内在需求，党治仍是国家平稳发展的保障和推动现代法治国家建设的重要杠杆，〔50〕需要我们借助经验研究理解其演变以及对基层治理的影响。■