土地征收政府信息公开的现实困境与治理进路

李延锁

（台北大学法律学院，台湾 新北 23741）

一、问题的提出

随着中国城市化和工业化进程的快速推进，政府需要大量的土地用于城市和工业建设。[1]在此背景下，集体土地征收的频次和范围均远超以往。与此相伴随的，除了城镇版图的扩张和被征收人身份的转变，还包括大量出现的征拆纠纷。地方政府和被征收人之间严重的信息不对称、个别行政机关在征地过程中的暗箱操作是导致上述矛盾频发的重要因素。[2]基于此，信息公开被某些学者认为是征地制度的第三维度，[3]其在土地征收程序中的重要性可见一斑。尤其是修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确要求行政机关在公开信息时，应坚持“以公开为常态，不公开为例外”，[4]更引发了学界对与土地征收相关的政府信息公开的高度关注和期许。不仅如此，修订后的条例将原条例第十三条所规定的作为公民、法人或其他组织申请政府信息之前置条件的“三需要”①予以废除，亦被学界认为是对整个政府信息公开范围和类型的重构，是对我国政府信息公开立法在规范体系和价值理念方面的再塑。[5]

但与学界乐观态度形成鲜明对照的是，土地征收领域的政府信息公开并没有因为《中华人民共和国政府信息公开条例》的修订而发生根本性的转变。根据目前的实务现状，申请人试图通过政府信息公开制度充分实现对土地征收信息的知情权，还远未达到理想的状态。那么，导致这种现状的原因究竟为何？面对并不令人满意的现状，土地征收领域的政府信息公开应走向何处？这些问题都值得学界进一步探索，以回应被征地农民获取征地信息的困境。

二、土地征收政府信息公开的现实困境——以A市为分析样本

A 市（地级市）位于Z 省东南部，系东部沿海经济发达的工贸城市，下辖四区、三市（县级市）、五县。本文之所以选择A市作为分析样本，原因有二：首先，A市为进一步推进城镇化，近年来进行了范围较为广泛、批次较为密集的土地征收，可以提供的案例较为丰富，亦有一定的代表性；其次，A市历来重视法制环境建设，民众法律意识较强，在法制框架内通过政府信息公开实现被征收人对征地信息的知情权已在一定程度上形成共识。比较明显的例证是，A市及下属区、县多个行政机关近年来处理的涉及土地征收的政府信息公开申请数量一直未有减少。

公共利益、正当法律程序、公正补偿被誉为土地征收领域的三大基本构成要件。[6]在A 市政府信息依申请公开中，被征地农民的申请事项也多集中于上述三个方面，其中又以核实征地手续合法性的申请以及关于补偿安置的申请为主。在A 市L 区人民政府办公室2020 年度处理的67 件政府信息公开申请中，涉及集体土地征收的申请为38 件。在38 件申请中，涉及征地手续的申请件为11件，涉及安置补偿的申请件为15 件。笔者从A 市自然资源和规划局2020 年度处理的747 件政府信息公开申请中随机选取100件进行统计，涉及征地手续和补偿安置的申请为52 件。上述数据表明，在涉及土地征收的政府信息公开申请中，申请人对征地手续合法性以及补偿安置事项的关注远超其他事项。

（一）被征收人因自身因素无法依照《中华人民共和国政府信息公开条例》充分实现知情权 政府信息公开实质上是行政机关与申请人之间的一系列交往行为。从该角度讲，被征收人知情权的实现不仅有赖于行政机关积极履行信息公开义务，还需要被征收人依法、合理行使政府信息公开申请权。但通过观察目前的实践可以发现，部分被征收人往往因自身原因无法充分实现知情权。一方面，虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》第29条②对申请人申请政府信息公开的要求进行了明确规定，但相当一部分申请人未能按照要求提出政府信息公开申请，无法正确行使知情权。另一方面，多数被征收人不了解征地程序，亦不清楚《中华人民共和国政府信息公开条例》规定了若干豁免公开的情形，在客观上导致其无法获得申请的信息。

1.部分被征收人囿于文化水平等因素，无法正确表达申请事项

在土地征收程序中，被征收人多系农民，文化水平不高，无法清楚描述申请事项。通过对A市自然资源和规划局处理的涉土地征收的政府信息公开申请进行考察，在一些申请书中，申请人对申请事项的描述语焉不详或词不达意，导致行政机关无法及时作出答复。比如，数名被征收人在申请某地块的征地批复时，经行政机关补正，仍无法讲清楚该地块的位置或其他可以判断地块位置的特征，另有大量申请人无法准确表述申请公开的文件名称。

2.部分被征收人对征地程序知之甚少，不清楚征地信息的制作和保存机关，导致其不知向何机关申请信息公开

集体土地征收涉及多个环节和多个行政部门，征地信息的制作和保存机关相对分散，这在客观上为申请人申请信息公开带来难度，并直接导致申请人在提起信息公开申请时无所适从。举例之，根据《A市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十条、第十三条，《征收补偿安置公告》由自然资源和规划部门拟定，报市人民政府批准。市人民政府与被征收人签订补偿安置协议，协议的具体落实情况则由乡镇人民政府（街道办事处）组织实施。根据上述规定，单就《征收补偿安置公告》、补偿安置协议等信息，公开主体便涉及A 市自然资源和规划局、A 市人民政府、乡镇人民政府（街道办事处）等，可谓繁杂。在此情形下，部分被征收人或将信息公开申请书寄送至无答复义务的行政机关，或将内容完全相同的政府信息公开申请书分别寄送至多个行政机关，无端浪费申请人精力和行政资源。比如，某被征收人在申请补偿安置批复时，同时将政府信息公开申请书寄送至A 市人民政府办公室、A 市自然资源和规划局、A 市C 县人民政府办公室、C 县自然资源和规划局，且该种情形并非个案。

3.部分被征收人不了解法律规定，不清楚申请公开的事项依法可免于公开

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，行政机关仅对已经制作和保存的政府信息有公开义务，若申请人申请公开的事项，需要行政机关对现有的政府信息进行加工、分析，便属于信息创制，行政机关对此类申请事项可免于公开；③行政机关的内部事务信息（如人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息）、过程性信息、行政执法案卷信息等亦非必须公开的信息。④但由于多数被征收人并不了解《中华人民共和国政府信息公开条例》，在申请信息公开时亦未委托律师，导致其不知晓申请公开的事项已落入行政机关豁免公开的范围，自然无法实现知情权。

（二）行政机关怠于履行征地信息公开义务 目前，随着政务公开的大力推进以及相关考评制度的完善，各级行政机关在土地征收信息公开质量方面已明显提升，但离被征收人全面实现知情权尚有较大差距，行政机关怠于充分履行征地信息公开义务是最为重要的因素。

1.主动公开方面，行政机关公开征地信息不够及时、全面

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定，属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20 个工作日内及时公开，法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。上述条文对行政机关主动公开政府信息的时间做出了限制，但由于缺乏强制性，其并未引起行政机关足够的重视。这种执法的松散性反映到实践中，表现为行政机关在公开诸多征地信息时较为滞后。通过对A 市政府网站近两年来主动公开的征地信息进行分析发现，该市在公开某些征地信息时不够及时，甚至可以说是较为滞后。譬如，《浙江省建设用地审批意见书》（批准文号：浙土字（330303）A【2019】—0012）早在2019 年12 月24 日即由省政府审批通过，但A 市直至2020 年12 月31 日才在政府网站公布，[7]该种迟延情形并非个例。

另一方面，行政机关在主动公开征地信息时往往会提前进行甄别、过滤，该种做法直接导致行政机关公开的征地信息不够全面。

2.依申请公开方面，行政机关通过各种途径规避履行信息公开义务

虽然修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确要求行政机关在公开信息时，应坚持“以公开为常态、不公开为例外”，但在实践中，行政机关在公开征地信息时并未完全践行该原则。对于公开可能带来诉讼、信访或维稳压力，行政机关负责人认为信息不适合公开的情形，其通常会找寻各种理由拒绝公开，最为常见的答复理由是“经检索，信息不存在”。该种答复看似履行了检索义务，在形式上无可指摘，亦符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的要求，⑤但实际上，行政机关的检索可能并不充分：在A 市L 区人民政府涉诉的多起信息公开案例中，行政机关只通过内部OA 系统检索了电子数据库，对于未录入数据库的资料并未进行检索。另外，在检索数据库时，行政机关亦可通过对关键词进行设置而限缩检索的范围。对于某些党政机关联合发文的文件，行政机关即便系参与制作者或保存者，亦通常以“党政机关联合制发的文件并非属政府信息”为由拒绝公开。上述做法虽然并未违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，但此种操作显然不利于保护被征收人的知情权。

三、征地信息公开困境的成因分析

如前所述，被征收人在获取征地信息方面陷入困境，虽有其自身的原因，比如文化水平不高、不了解征地程序和法律规定、未委托律师进行等。但根据对样本城市的观察，笔者认为，导致这一困境更主要的原因是来自于外部因素。

（一）《中华人民共和国政府信息公开条例》立法在征地信息公开方面成效不彰 行政机关公开征地信息的主要依据之一为《中华人民共和国政府信息公开条例》。原《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息。上述规定并未为行政机关设定免于公开征地信息的例外情形。修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条对上述规定进行了修改。该条规定，设区的市级、县级人民政府及其部门、乡镇人民政府应根据本地方的具体情况主动公开本地方的土地征收、房屋征收等方面的信息。这意味着，新规定为行政机关是否公开征地信息预留了极大的弹性空间，行政机关可以根据本地方的实际情况决定是否公开征地信息，而不必然承担败诉或败复的风险。

除此之外，与原条例相比，修订后的条例增加了行政机关豁免公开政府信息的情形，比如，新条例第十六条第二款明确规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息可以不予公开。而在征地程序中，被征收人对征地决策的形成过程颇为关注，该过程中的部分信息可能体现为内部会议讨论、会议纪要、下级行政机关提交给上级行政机关的请示报告和上级行政机关的内部批示等。但根据新条例，此类材料被定性为过程性信息免于公开。这种豁免公开制度无疑为被征收人申请信息公开设置了新的障碍。

除此，《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的信息公开义务主体仅为行政机关，并不包括村民委员会。而在征地过程中，包括征地补偿费用的实际发放等重要程序均离不开村委会的参与。虽然根据《村民委员会组织法》第二十四条、第三十条，⑥村民委员会应当及时公布关于征地补偿费使用、分配方案的村务信息，但由于村民委员会系自治组织，本就缺乏制约，并考虑到当前村务公开的实际运行状况欠佳，被征收人试图通过村务公开途径获得上述征地信息并非易事。

（二）维稳压力导致行政机关在公开征地信息时缺乏积极性 中国当下正在以极其罕见的力度快速推进城市化，此过程伴随着更高频次、更广范围的土地征收，这直接导致被征收人的数量迅速增加。加之土地资源背后巨大的经济利益，征地冲突比以往变得广泛而深刻，大量的征地拆迁案件涌入法院便是例证，这其中甚至包括了因暴力拆迁而引发的刑事案件，政府的维稳压力加大，而维稳又是政府绩效考核的重要内容。在此背景下，某些征地信息的公开变得异常敏感，行政机关在公开此类征地信息时态度更为谨慎。为了避免不必要的冲突和纠纷，亦为了快速推进土地征收，行政机关对繁琐的征地信息进行分门别类，更乐于公开不会引发社会矛盾的信息，而对于被征收人较为关心的征地补偿安置落实情况等信息鲜少主动公开，即便被征收人提出申请，行政机关也多根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项、第三十八条，以“经检索，信息不存在”或“需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析”为由而拒绝公开。

从短期来看，行政机关通过对上述敏感征地信息的严格管控，确实弱化了土地征收中可能产生的冲突和矛盾，这种看似利好的结果又反过来激励了行政机关对敏感征地信息的控制，对此类信息的公开势必会选择更为消极的态度。但长此以往，这种恶性循环除了会损害被征收人的知情权，亦会进一步削弱被征收人对行政机关以及征地程序的信任，从而导致潜在的征地冲突。

（三）行政主导型的土地征收模式导致被征收人难以通过申请政府信息公开充分实现知情权 政府信息公开制度的宪法基础在于《中华人民共和国宪法》第二条第三款确立的参与民主原则，《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”⑦其核心功能亦指向民主参政。[8]在一个理想的土地征收模式下，公民可通过政府信息公开制度获取丰富的征地信息，并通过其掌握的征地信息有效参与到征收决策和补偿安置程序中，从而在此过程中实现政府信息公开制度所追求的民主参政之功能。然而，我国当下的土地征收模式决定了被征收人无法通过政府信息公开制度充分实现知情权。在缺乏对征地信息充分了解的情况下，被征收人难以参与到复杂的征地决策过程当中，更无法实现对征地机关的有效约束和监督。

我国目前的土地征收模式仍具有典型的行政主导特征，被征收人在土地征收决策中的话语权依然相对缺失。诚然，土地管理新近修法反映出立法者在改变征地决策封闭性、增强土地征收程序民主性等方面已作出较大努力。根据2019 年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、2021 年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，县级人民政府拟征收土地的，应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查、社会稳定风险评估、签订补偿安置协议等前期工作，以提高被征地农民在整个征地过程中的知情权、参与权和监督权。但对照现实，其并未从根本上改变传统的土地征收决策模式。当下，在征地决策的关键环节，即农用地转用和征地审批，仍是通过“县级政府请示+省级政府批准”的方式进行，属于典型的行政内部程序，农村集体经济组织及其成员对上级批准机关作出决策的过程并不甚了解。不仅如此，根据目前的司法实践，法院普遍认为，省级人民政府作出的征地批复不具有可诉性，这直接导致被征地农民即便对征地批复不服，亦无法通过行政诉讼维护合法权益。除此之外，虽然被征收人在征地批复做出前可以提出“一书四方案”等信息公开申请，但行政机关多以“征地手续尚未完成，申请人所申请的事项系过程性信息”为由拒绝公开。在过程性信息豁免公开的盾牌下，被征收人对整个征地决策所依据的信息缺乏充分了解。决策程序不甚透明，导致被征收人无法全面、充分地接触征地过程中的重要信息，也难以通过申请政府信息公开完全实现知情权。对此，有学者指出，在此种决策机制下，系统化、法制化的公众参与和异议渠道缺失，必然导致社会矛盾激化，威胁社会稳定。[9]另一方面，因为缺乏被征收人的有效制约，加之“土地财政”的高度激励，违法征地在所难免。

（四）小结《中华人民共和国政府信息公开条例》立法效果不彰、行政机关在公开征地信息时态度消极、行政主导型的征地模式运行封闭，种种因素综合起来，使得被征收人获取征地信息面临困境，进而导致其在涉及征地拆迁的诉讼中缺乏维权的证据基础，在事关利益的征地决策过程中缺乏与行政机关对话的前提。长此以往，势必会加剧潜在的社会冲突。因此，有必要针对上述征地信息公开困境及形成因素寻找化解方案。

四、土地征收政府信息公开困境的治理进路—构建征地信息强制披露制度

信息强制披露制度本身并非新鲜事物。尤其是作为证券监管领域的核心制度，其在解决证券市场信息不对称、欺诈以及由此引发的市场失灵等方面发挥了关键作用。针对信息披露义务人未依法履行信息披露义务或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的行为，《中华人民共和国证券法》第一百七十九条规定了警告和大额罚款等制裁措施。除此之外，信息强制披露制度在环保领域也已付诸实施。2021 年12 月11 日，生态环境部公布了《企业环境信息依法披露管理办法》，该规章对不披露或者不正确披露环境信息的企业规定了不同类型的处罚方式，具有明显的强制性。与证券监管、环境保护等领域关乎公共利益类似，集体土地征收涉及的群体亦较为广泛，而且直接关系到被征收人的生存权，其似乎更有必要引入信息强制披露制度。但仅以是否涉及公共利益及公民基本权利作为引入该制度的判断标准，并不具有充分的说服力。

（一）构建征地信息强制披露制度的必要性 一项新制度的构建牵涉诸多因素，可能涉及立法、执法等环节，因此必须在构建之前论证其必要性。涉及征地信息强制披露制度，笔者认为论证因素应当主要包括：是否可以选择其他更好的治理路径促进征地信息公开；征地信息强制披露制度从应然角度是否可以有效改善被征收人获取征地信息的困境；该制度是否可以在保障被征收人知情权和行政效率之间实现平衡。

1.与其他治理进路相比，构建征地信息强制披露制度是一种更优的选择

在前文中，笔者认为当下的土地征收模式是导致被征收人难以通过政府信息公开实现知情权的因素之一。亦有学者指出，在分批次征地模式的纵向权力配置中，国务院或省级人民政府进行土地征收的“批发”，基层政府进行土地出让的“零售”，在整个权力运作过程中，被征收人缺乏充分参与征地过程的空间。[10]该学者还提出，分批次的征地模式背离了正当征地程序，且不合时宜，加之该征地模式的其他弊端，有必要将其废除，并以具体项目征地模式取而代之。[11]

但是，“一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在。就好像进入一种特定的路径，制度变迁只能按照这种路径走下去”。[12]（P432）由于分批次征地模式已运行多年，有其存在的制度土壤，且仍是当下主要的征地模式，加之有《中华人民共和国土地管理法》等高位阶的法律规范支撑，在短期内将其废除并不现实。另一方面，从学者主张废除的依据而言，征地权力封闭运作、因被征收人缺乏知情权和参与权导致征地背离正当程序等是重要的考量因素。在笔者看来，要克服上述弊端，未必需要通过废除分批次征地模式实现，否则改革成本过高，将导致政府和立法机关难以承受之重。

为了实现被征收人的知情权，与直接废除分批次征地模式相比，构建征地信息强制披露制度更具有现实有效性和可行性。在该制度框架下，通过修改行政法规、制定部门规章等方式扩大行政机关主动公开征地信息的范围，并通过对违反者予以制裁以保证该制度的强制性，不仅改革成本较低，还可以在一定程度上克服分批次征地模式的弊端，增强征地程序的透明性和开放度，从而防止行政机关滥征的可能性，可谓是一种更优的选择路径。

2.从应然角度看，征地信息强制披露制度能够有效改善被征收人获取征地信息的困境

如前文所言，被征收人之所以在获取征地信息时陷入困境，除了自身因素以及征地模式因素外，行政机关怠于或规避履行信息公开义务是重要的原因。对此，被征收人虽然可以通过行政诉讼或行政复议进行救济，但一方面，与强大的行政机关相比，被征收人处于弱势地位，加之地方政府与法院之间、上下级行政机关之间存在千丝万缕的联系，诉讼和复议结果存在高度不确定性；另一方面，诉讼和复议过程漫长，律师费用不菲，被征收人通过该些途径获取征地信息的代价过于高昂。换言之，诉讼与复议作为事后救济途径均无法改善被征收人获取征地信息的窘境。与此对比，征地信息强制披露制度强令行政机关在征地信息（包括过程性信息、可以对外发布的决策信息等）形成的第一时间导入征地信息披露系统，主动对公众发布，并在行政机关怠于公开征地信息时予以制裁，不仅可以使被征收人免于因文化水平不高、法律知识不足向行政机关提出无效的信息公开申请，还可以避免被征收人入陷入诉讼和复议之累。

3.征地信息强制披露制度可以在保障被征收人的知情权和行政效率之间取得平衡

征地信息强制披露制度本就是为了保障被征收人的知情权而构建，问题在于该制度是否可以兼顾行政效率。笔者认为，征地信息强制披露制度的主要功能在于通过建立征地信息披露系统，促进行政机关主动公开、扩大公开征地信息。该制度一旦顺利运行，被征收人向行政机关提出征地信息公开申请的几率将会大幅度下降，其可以直接登入行政机关设立的征地信息披露系统查询征地信息。当然，达到此种成效的前提应是征地信息披露系统已经涵盖了全流程的征地信息，而不应有任何遗漏，征地信息一旦形成，便立即由信息制作机关导入系统。

（二）如何构建一个行之有效的征地信息强制披露制度 对于征地信息强制披露制度，学界尚无系统性的论述可供参考。笔者认为，征地信息强制披露制度的构建是一项综合性、系统性的工作，其不仅涉及立法层面和执法层面，亦需要征地机关在理念层面上恪守“阳光征地”原则。

1.立法层面：通过修改《中华人民共和国政府信息公开条例》或制定规章扩大主动公开征地信息的范围，规范征地信息披露流程，并明确制裁措施

首先，扩大主动公开征地信息的范围是构建征地信息强制披露制度的根基。如果仅以目前立法所确定的征地信息为基础构建征地信息强制披露制度，那么该制度的运行效果势必会大打折扣，即便有制裁措施的保障，被征收人也不能完全获取其关心的征地信息。目前，行政机关公开征地信息的主要依据为国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》、自然资源部制定的《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》等法规和规章，但相关规定过于笼统，且涉及的征地信息范围过于狭窄。比如，《中华人民共和国政府信息公开条例》仅规定设区的市级、县级人民政府及其部门、乡镇人民政府应当跟据本地方的具体情况主动公开土地征收方面的政府信息，至于土地征收方面的信息到底包括哪些内容，并未详列，且对于是否公开问题，赋予了行政机关较大的主观判断空间。《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》虽然相对细化了征地信息的范围，但仍未触及被征收人关注的征地决策过程信息和内部信息，且该指引并不具有强制性，仅为行政机关在公开征地信息时提供参照。

为此，有必要通过修改《中华人民共和国政府信息公开条例》、制定部门规章《征地信息依法披露管理办法》等途径扩大行政机关主动公开征地信息的范围，如：将涉及征地决策的会议纪要、请示报告、党政联合文件等从豁免公开的过程性信息中剔除，并明确行政机关主动公开的征地信息应是涵盖征地全流程的信息，不应存在遗漏和甄选，唯有如此，才能真正实现阳光征地。

除此，在制定《征地信息依法披露管理办法》时应明晰征地信息的披露主体、程序和违反披露制度时的制裁措施，以强化该制度的规范性、可操作性以及强制性。

具体至制裁措施方面，这是征地信息强制披露制度最核心的内涵之一。目前施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十二条、五十三条，虽然规定了行政机关违反条例时应予以处罚，但未明确具体制裁措施，事实上已沦为“休眠条款”。为了防止此类情况再次出现，将来在制定《征地信息依法披露管理办法》时，应将制裁措施具体化。譬如，如果发现行政机关未能在第一时间将征地信息导入信息披露系统，可对部门负责人和直接责任人进行约谈、警告，在政绩考核等方面予以限制。如因怠于履行公布征地信息而引发纠纷或群体矛盾，则可以采取降低职级、限制晋升等惩戒方式。除此，可考虑将程序性制裁引入强制披露制度。即，在征地信息公开严重不符合法律规定时，可以暂停征地程序。例如，在征地公告中未描述“公共利益”具体指向、因征地信息不透明引发群体性诉讼等特殊情形下，监督机关或上级政府可强令暂停征地程序，以此来倒逼征地程序透明化。

2.执法层面：设立征地信息依法披露系统，集中公布征地信息，供公众免费查阅

征地信息强制披露制度的实施必然要依托于一个集成的、完备的信息披露系统。对此，应充分利用现有的资源，并加以完善。根据原国土资源部2016年12 月施行的《国土资源部办公厅关于加强省级征地信息公开平台建设的通知》，各省级国土资源主管部门应逐步建立统一的省级征地信息公开平台，由省、市、县国土资源主管部门分别填报，实现省域范围征地信息统一对外发布以及征地信息在省、市、县的国土资源门户网站统一公开和互通共享。根据《Z省国土资源厅关于省级征地信息公开平台全面运行的通知》,Z 省的省级国土资源征地信息公开平台自2017 年6 月1 日起开始运行，主动公开的征地信息包括：征地相关法律法规、政策文件、农用地转用征收批复文件及转发文件、征地告知书、征地草签协议、村民（代表）会议纪要及其它履行征地报批前程序相关证明材料、“一书四方案”（或“一书三方案”）、征地公告、征地补偿安置方案公告、批准与申报情况变化情况等。除此，Z 省的通知还对上、下级国土资源主管部门之间的责任分配以及信息公开时限予以了明确。通知规定，2017 年5 月18 日以后批准的土地征收，建设用地批准文件和“一书四方案”（或“一书三方案”）由省国土资源厅收到批复文件后10个工作日内在省征地信息公开平台公开（征地审批权限下放的，由市、县（市、区）国土资源局在完成审批或收到批复文件后10个工作日内在省征地信息公开平台公开）；征地告知书、征地草签协议、村民（代表）会议纪要及其它履行征地报批前程序相关证明材料等信息，市、县（市、区）国土资源局应当在省国土资源厅公开征地批复文件后，10 个工作日内在省征地信息公开平台公开；征地公告、征地补偿安置方案公告、批准与申报情况变化等征地信息，市、县（市、区）国土资源局应当在用地批准或有关信息形成后10个工作日内在省征地信息公开平台公开。[13]事实上，Z 省的征地信息公开平台也的确已依照上述通知运行数年。

对此，在构建征地信息强制披露系统时，可以现有的省级征地信息平台为基础，并将全流程征地信息及时导入信息平台，供公众免费查阅。对此，负责导入征地信息的行政机关不应限于国土资源主管部门，街道、社会保障部门、发改部门等也应将各自权限范围内形成的征地信息及时导入信息披露系统。除此，在人员配备方面，负责征地信息披露的人员应谙熟征地流程。根据考察，目前在行政机关从事征地信息公开的人员多无征地经验，甚至对征地流程并不熟悉，不了解某一征地环节对应的征地文件，对征地文件应包含的具体内容更是知之甚少。此种人员安排显然不利于征地信息公开。在构建征地信息强制披露系统时，负责信息公开的人员应具有相对丰富的征地经验，谙熟征地流程，并以具有行政法、土地法背景的工作人员辅助之。

另外，考虑到一次征地涉及到的村（组）集体组织数量有限，且被征地农民因其文化水平等因素，未必能做到时刻关注政府网站，因此，在构建征地信息强制披露系统的同时，政府部门在拟征收土地所在的乡（镇）、村、村民小组范围内及时发布征收土地公告、补偿安置方案等，可以让被征地农民更为直接、方便地了解到各种征地信息，此种做法亦符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定和现实情况。

3.理念层面：行政机关应坚持将“阳光征地”作为构建征地信息强制披露制度的指导准则

一方面，在国人的意识中，土地与房屋历来被认为是最重要的财产，其关涉民众的基本生存权利，亦是国人安身立命的根基，理应受到除人身权之外规格最高的保护。与此相映照，征地权作为国家特有的权力，且由于其伴随着强制性，[14]亦应受到被征收人最严格的制约。而另一方面，在土地征收中，政府既是其中的受益者，又是政策的制定者和执行者，这种“双重角色”决定了政府难以在征收过程中保持完全中立，[15]且征地权与地方财政关联紧密，因其巨大的经济利益，加之各相关方的博弈，更容易引发暗箱操作，偏离公共目标。这种公共目标的偏离，不仅损坏被征收人的利益，亦会影响被征收人之外的广大民众的利益。为了防止上述偏离和权力的肆意，征地流程应置于阳光之下，确保包括被征收人在内的广大民众知晓全流程的征地信息。为此，在构建征地信息强制披露制度时，行政机关应始终以“阳光征地”作为理念基础，将征地权运行在民众的监督之下。

注释：

①修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“......公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”根据该规定，若申请人的申请并非基于自身生产、生活、科研等需要，行政机关可不予公开政府信息。”

②该条规定：“......政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。”

③《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”

④《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。”

⑤《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：......（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；......”

⑥《村民委员会组织法》第三十条规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；.....”；该法第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：......（七）征地补偿费的使用、分配方案；......”

⑦《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”