习近平关于“环境保护优先”的十个重要观点

徐祥民 赵 冉

(浙江工商大学 法学院,浙江 杭州310018)

“环境保护优先”是我国生态文明建设进程中的一个重要原则。党的十九大、二十大报告相继提出生态文明建设要“保护优先”“生态优先”等要求①,“环境保护优先”已成为习近平生态文明思想的重要命题。长期以来,“环境保护”与“经济发展”之间存在“两难”的困境,习近平总书记倡导的“环境保护优先”成为破解困境、化“两难”为“双赢”的一个重要思想法宝。本文从十个方面对习近平生态文明思想中“环境保护优先”这一原则的重要观点进行梳理、总结和阐释,借以排除一些理论工作者和处在生态文明第一线的建设者在回答环境保护如何优先这个问题时的疑虑。

一、绝不能以牺牲生态环境为代价发展经济

“以经济建设为中心”是党的十一届三中全会确定的、毫不动摇的指导方针。习近平是这一方针的践行者和推行者。在福建、浙江、上海等地工作期间,他是践行这个方针的带头人②。在担任中共中央总书记后,他是这一方针的积极推行者:2012年11月17日,他在主持十八届中央政治局第一次集体学习时,号召全党“牢牢抓好党执政兴国的第一要务”,“坚持以经济建设为中心”③;在党的十九大报告中他向全党提出“以经济建设为中心”,“全面建设社会主义现代化强国”的要求④;在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中,他说,“我们始终坚持以经济建设为中心,不断解放和发展社会生产力”,“中国人民在富起来、强起来的征程上迈出了决定性的步伐”⑤。

习近平也是“环境保护优先”这一原则的大力提倡者和积极推行者。党的十八大首先提出了生态文明建设“节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”⑥,在十九大报告中习近平沿用了这一方针。“以经济建设为中心”与生态环境“保护优先”是一个辩证统一的关系,一方面,“以经济建设为中心”这个方针必须坚持,不容动摇;另一方面,“环境保护优先”这个原则必须坚持,不可改变。两者间看似冲突的关系可以通过相互协调避让转化为并行不悖的关系。这个转化的“分水岭”就是重大环境利益⑦,也就是习近平所说的“用之不觉,失之难存”、“没有替代品”的“生态环境”⑧。

2015年,习近平在西藏考察谈到三江源保护时强调:“绝不能以牺牲生态环境为代价发展经济。”⑨发展经济应以不伤害“没有替代品”的生态环境为前提,以维护可能会因经济社会发展而“失”的生态环境为主要任务,经济发展给环境保护留出了广阔的空间。在不造成生态环境损失的前提下谋求经济社会发展,给重大环境利益的保有和恢复留了出路。重视环境保护,并不是消极地将自然“封存”起来不许“触摸”,反对一切对大自然进行有效利用和积极改造的行为,而是要让环境保护和经济发展协调并行,实现二者的双赢。

2016年8月24日,习近平在青海考察时谈到,“青海最大的价值在生态”。青海作为“国家生态安全屏障”⑩,其生态安全关乎中华民族的根本性环境利益,青海应担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任,确保“一江清水向东流”。在这次讲话中,习近平提出,要“坚持以经济建设为中心,保持经济持续健康发展”,而“生态环境保护和生态文明建设,是我国持续发展最为重要的基础”,要“实现经济效益、社会效益、生态效益相统一”,否则,“如果把青藏高原生态破坏了,生产总值再多也没有什么意义”。这进一步印证了我国坚持的发展理念:不以牺牲生态环境为代价换取“生产总值”的增加、不以牺牲生态环境为代价换取一时一地的经济增长,重大环境利益是经济建设或经济社会发展不能触碰的红线。

在过去粗放式经济发展模式下,经济建设处于主要地位,掌握主动权,环境保护退居其次。“经过三十多年快速发展积累下来的环境问题进入了高强度频发的阶段”,习近平的这一论述,指出了经济建设和环境保护两者之间的矛盾,并将矛头指向了此前粗放式经济发展模式。因此,在重大环境利益面前,经济建设或经济社会发展必须避让。以“环境保护优先”这一原则维护重大环境利益没有讨价还价的余地。

二、对国土空间实行分区管理,是从源头上保护生态环境的根本举措

一般来说,经济社会发展是在一国国土空间上实现的发展,环境保护是在一国国土空间范围内开展的自然环境保护。重大环境利益能不能得到“优先”保护,“环境保护优先”和“以经济建设为中心”两者之间能否实现合理避让,与如何使用国土空间有直接关系。从我国的国土资源禀赋来看,存在两种特征:第一,我国的环境状态,从东到西,从南到北,差别很大,正如习近平所说“自然条件各不相同”。第二,纵观全国,在特定环境单元中,一些地方或局部具有特别的环境价值。比如,习近平多次提到的祁连山,是我国西部的重要“生态安全屏障”,是我国“生态功能重要的地区”。在全国各地,如果不加区别地开展同样规模的经济建设,那将给环境带来严重损伤;如果不加区别地实施同样严格的环境保护,那将给经济社会发展平添难以逾越的障碍。因此,要因地制宜,根据不同地区的环境状况开展不同规模、不同类型的建设,给经济建设设定许可范围、限定开发程度,在保证环境优先的条件下,让经济社会建设有序进行。

我国在经济社会发展和环境保护实践中已经形成了相应的办法,即建立“主体功能区”。“主体功能区”制度是我国创造的用于处理环境保护和经济社会发展之间关系的制度。虽然其完善程度尚待提高,但却是符合生态文明建设需要、适合我国国土国情的重要制度。在十八届五中全会第二次全体会议上,习近平把“主体功能区”制度界定为“国土空间开发保护的基础制度”、“从源头上保护生态环境的根本举措”。这项制度从源头上保护生态环境的基本原理在于:用划定的主体功能区约束开发建设活动。用时间顺序来表达,该制度要求先制划主体功能区,在主体功能区划定之后,再来实施经济社会发展,包括制定发展规划、实施具体建设项目等。当主体功能区的制划反映了环境保护的要求时,主体功能区约束开发建设活动的工作原理起效,环境得到保护。在特定功能区只开展该功能区允许开展的经济建设,就不会对环境造成破坏,因为允许的范围、许可的限度都以特定区域的环境不被破坏为依据。从环境保护和经济建设两者之间的服从与被服从关系上,保护环境的要求处于被服从地位,而经济建设处在服从地位。也就是说,保护环境的要求是根本,经济建设的许可范围是在“保护环境的要求”这个根本的基础上作出的选择。在这个意义上,环境保护对于经济社会发展处于优先地位,经济社会发展是按体现保护环境要求的主体功能区的定位而设计和实施的。

习近平指出,各地区要依据主体功能定位发展,如果定位错了,之后的一切都不可能正确,主体功能区制度对实现“环境保护优先”原则具有重要价值。在主体功能区定位正确的情况下,环境便可以得到保护,环境保护和经济建设就可以并行不悖。如果定位出现错误,背离相关区域的环境条件要求或者许可其承担不适当的功能,这样的功能区设计方案的实施必然给环境带来破坏。比如,要求或者许可在西北干旱地区实施大规模农业开垦,那么该主体功能区设计方案就出现了定位错位,按这样的定位开展的建设必然造成水土流失之类的环境损害;要求或者许可在北方缺水地区发展高耗水产业,也是定位错误,会带来水资源匮乏加剧之类的环境损害。正是因为主体功能区规划和特定主体功能区内的环境保护存在以“定位”为一方、以环境损害或保护为另一方的因果关系或条件结果关系,主体功能区制度被赋予了预防环境损害的功能。主体功能区制度是从源头上保护环境的举措,是用科学的主体功能区定位之“因”,收获环境得到保护之“果”;是避免以错误的主体功能区定位之“因”,引发环境遭受损害之“果”。

主体功能区制度起初并非为环境保护而创设,但它的实施却有利于环境保护。2006年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《“十一五”规划纲要》)在第五篇“促进区域协调发展”的第二十章提出,“推进形成主体功能区”。此时的“促进区域协调发展”主要是指经济社会发展,而非服务于“五位一体总体布局”的、包含“绿色发展”在内的发展。此前,中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(以下简称《“十一五”规划建议》)对“促进区域协调发展”的要求之一是:各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求,明确不同区域的功能定位,并制定相应的政策和评价指标,逐步形成各具特色的区域发展格局。这说明,主体功能区建设是为了形成某种“区域发展格局”,但在建设的过程中需要考量环境因素。这种考量使以促进经济社会发展为目的的主体功能区制度蕴含了保护环境的功能。因此,《“十一五”规划纲要》对不同主体功能区,尤其是禁止开发区和限制开发区,提出了保护环境的明确要求。比如,对禁止开发区要“依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动”。又如,对限制开发区,坚持保护优先、适度开发、点状发展,因地制宜发展资源环境可承载的特色产业,引导超载人口逐步有序转移。实施《“十一五”规划纲要》,在环境保护和经济社会发展二者关系上,会出现这样的情况:优先保护环境,可在遵守保护环境相关规定的前提下开展经济建设和其它能够实现经济社会发展的工作。具体可从两个方面来说:(1)在禁止开发区,对环境实行强制性保护。一些能够实现经济社会发展的活动,在干扰自然生态时会被禁止,不符合主体功能定位时也会被禁止。(2)在限制开发区,“适度开发、点状发展”,服从“保护优先”原则。发展特色产业的前提是资源环境可承载,就是对“保护优先”原则的遵守;“引导超载人口逐步有序转移”,就是以保护环境的需要为依据决定社会发展规模。

“十二五”及以后,国民经济和社会发展规划不断强化主体功能区制度,规范经济建设和各项经济社会发展活动,以实现对环境的优先保护。这充分说明,主体功能区制度是具有强大环境保护功能的制度,是贯彻“环境保护优先”这一原则的有效制度,是从源头上保护环境的重要举措。

在明确国土空间是生态文明建设载体的前提下,在要求加强主体功能区建设的基础上,习近平还主张对国土空间意义上的各个空间都按环境保护需要和经济社会发展需要加以区分,并实行分区管理。在中共中央政治局第六次集体学习时的讲话中,习近平提出将国土空间分为生产空间、生活空间、生态空间,要求“按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则”,对国土空间使用从整体上谋划,做出科学布局。2015年5月27日,在浙江召开的华东七省市党委主要负责同志座谈会上,习近平再次提出“科学布局生产空间、生活空间、生态空间”的要求。2016年1月26日,在中央财经领导小组第十二次会议上,习近平又谈到“生态空间”,要求搞好城市群绿化,扩大城市之间的生态空间,这是对生态空间这个分类更细化、更具体的要求。总之,习近平对于国土空间分区管理的要求越来越明确、越来越具体,“将环境保护作为规范经济社会发展活动前提”的思想被应用于国土空间分区管理的各个方面。

不管是主体功能区,还是“生产空间、生活空间、生态空间”布局,都不会自然形成。如果市场主体可以自由选择、不加限制地进行经济社会活动,不但无法形成这样的功能区和空间布局,而且可能对科学制划的“主体功能区”和不同类型空间布局造成破坏。习近平曾经评价主体功能区制度“提出了多年,但落实不力”,这与定位不准、执行不力有很大关系。为了给“主体功能区”制度增添制度“刚性”,在生态文明建设中落实“生产空间、生活空间、生态空间”的合理布局,习近平还曾向有关部门提出“研究制定国土空间开发保护的总体性法律,更有针对性地制定或修订有关法律法规”的要求。

对国土空间分区管理,有利于化解环境保护和经济社会发展的矛盾。制定相关管理制度,是从源头上保护生态环境。

三、加强国土空间用途管制,维护稳定的生态空间

除了通过对经济社会发展设置相应的允许范围、强度等,规定经济发展与环境保护相“避让”的选择范围,我国还通过用国土空间用途管制实现对环境保护的“优先”安排。推行国土空间用途管制制度,是习近平对生态文明建设中“环境保护优先”这一原则的贯彻。

2014年10月20日,在十八届四中全会第一次全体会议上,习近平在中央政治局工作报告中提出稳步推进用途管制制度。这个用途管制制度最初是指土地用途管制制度,也就是中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中要求的“土地用途转用许可管理”。

1998年8月29日,第九届全国人大常委会第四次会议修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)最先创立了土地用途管制制度,它是一项用于防止农用地减少的一项土地管理制度。在作为环境保护法的资源法制度框架内,它属于土地资源损害防治制度。

土地用途管制制度的制度要素之一是对土地利用进行总体规划——一种在接受将全部土地资源划分为农用地、建设用地和未利用地三类的基础上编制的土地利用规划。土地利用总体规划的核心内容是用土地类别来表达“土地用途”,并规定不同类别土地的利用规模,其中主要是对农用地、建设用地利用规模的规定。所谓用途管制,首先是对土地实行农用地和建设用地的分类管理。

土地用途管制制度的另一个制度要素是对土地用途改变的单向限制。具体来说,就是对农用地转为建设用地的限制。《土地管理法》第四条第二款规定:“严格限制农用地转为建设用地。”土地用途改变单向限制的显性立法目的表达是防止农用地减少。《土地管理法》设立这样的目标是合时宜的,因为客观上发生的情况是许多原本的农用地被各种建设以“建设用地”的名义所吞噬。习近平提到的“摊大饼”式的城市扩张的另一面就是大量农用地从地图上消失。土地用途改变单向限制的目的,或者说其在资源损害防治中的实际意义在于,保持不改变资源形态、不丧失资源价值的农用地的数量不减少。由《土地管理法》第四条第二款的规定可知,建设用地是用于“建造建筑物、构筑物的土地”,其被利用意味着土地形态的改变和自然资源意义上的土地资源价值的丧失,就像渔业资源变成摆在货架上的虾仁、海带等渔产品之后,其资源价值就被产品的使用价值所吸收一样。对农用地的利用就大不相同了,按“耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面”的原本用途,对农用地的利用既不会造成其数量的减少,也不会引起它作为空间资源的量的减少。

土地用途管制制度本质上是用来防止土地资源受到损害的制度,也就是把环境保护放在优先位置来安排的土地利用制度。因为防治资源损害是环境保护的重要事务领域,“严格限制农用地转为建设用地”是在资源损害防治这个环境保护事务领域内实行的环境保护优先。如果说对建设用地的使用反映的是经济建设或经济社会发展的需要,那么,对农用地数量、质量的维护则具有保护作为平面空间资源特性的土地资源的意义。在土地资源保护和经济建设两者之间关系上,土地用途管制制度清楚地把保护土地资源放在“优先”地位。习近平对加强土地用途管制制度建设的重视,充分表达了他对珍贵的土地资源实行优先保护的主张。在对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进行说明时,习近平要求,“完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责”。在党的第十九次全国代表大会上,习近平强调,要加强生态环境监管体制改革,设立国有自然资源资产管理机构,统一行使所有国土空间用途管制职责。

国土空间用途管制制度在《土地管理法》最初创立时,仅适用于农用地保护。随着时代的发展,这项制度的适用范围逐步扩大到对所有“生态空间”的保护。2014年3月14日,在中央财经领导小组第五次会议上,习近平明确提出,要在“继续严格实行耕地用途管制”的基础上,“把这一制度扩大到林地、草地、河流、湖泊、湿地等所有生态空间”。“扩大到林地、草地、河流、湖泊、湿地等所有生态空间”已经突破了“土地用途管制制度”这个名称的包容范围,扩大后的用途管制被赋予了新的名称——“生态空间用途管制”。如果说土地用途管制制度优先保护的是土地资源,那么,生态空间用途管制制度则要求将土地资源和林地、草地、河流、湖泊、湿地等所有生态空间都给予优先对待。

总之,以土地用途管制为基础发展起来的国土空间用途管制制度,对维护生态空间稳定具有重要作用。

四、坚守生态红线,不能越雷池一步

生态红线是在我国环境保护实践中通过逐步摸索而划定的,是环境保护事业中必须坚守、不可逾越的“底线”。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了构建“生态文明制度体系”的改革任务。此后,在中共中央2013年12月12日召开的城镇化工作会议、2013年12月23日召开的农村工作会议上,习近平均谈到坚守“耕地红线”问题。在城镇化工作会议上,他提出推进城镇化的思路以坚守耕地红线为前提,强调“耕地红线一定要守住,千万不能突破,也不能变通突破”。他说:“要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,切实提高城镇建设用地集约化程度。”在农村工作会议上,他强调:“耕地红线要严防死守。……保护耕地要像保护文物那样来做,甚至要像保护大熊猫那样来做。坚守十八亿亩耕地红线……必须做到,没有一点讨价还价的余地!”在十八届中央政治局第六次集体学习时,习近平进一步提出,要“划定并严守生态红线”,“保障国家和区域生态安全,提高生态服务功能。要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步”。

生态红线制度本质上是对具体的生产生活进行限制的“底线”,它在环境保护上的作用集中表现为用红线将需要加以特别保护的环境与人们可以自由进行生产生活的区域分开,对在红线以内实施的活动设定严格的标准,确保发生在红线以内区域的活动都符合对该区域实施特别保护的要求。既然是“底线”,那么让它发挥作用的基本要求就是“不越线”。习近平谈生态红线建设时说的“严守”,强调的就是“不越线”。

建设生态红线充分反映了环境保护优先的要求。所谓“严防死守”,“防”的就是经济建设活动给环境带来不利影响;“守”的就是环境不受伤害。经济建设只有在对受到优先的保护环境不构成威胁时,才能进行。

在推动生态文明建设的实践中,习近平不仅强调在环境保护实践中要划定“生态红线”,还将“底线”观念广泛运用到环境保护事业中。2015年12月20日,在中央城市工作会议上的讲话中,习近平就城市建设提出了划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、永久基本农田和生态保护红线等要求。这几条“线”都以客观的环境“底线”为依据,通过控制城市开发强度保护环境,包括防止基本农田之类的空间资源减少,防止重要生态系统遭破坏等。城市建设是被限制、被约束的,而限制、约束城市建设的依据是环境的需要或环境保护的需要。2017年2月23日至24日,习近平在北京考察时,对北京未来的发展提出了四条环保底线的要求,分别是“人口总量上限”“生态红线”“城市开发边界”和“大气环境承载能力红线”。这些都是“底线”,提出这些“线”,要求制划这些“线”,都是要给经济社会发展活动圈画“决不能逾越”的界限。在党的十九大报告中,习近平再次提出要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。这三条控制线都是在圈定特定国土空间的外部边界线,通过对城镇建设、农业种植以外的经济社会发展活动或各种类型的生产生活活动的禁止,实现对环境的保护。三条控制线的制划依据是环境利益,它们都是将环境保护置于优先地位的不可逾越的“底线”。

五、加强自然保护区建设,建立以国家公园为主体的自然保护地体系,维护自然生态系统的原真性和完整性

习近平一直主张使用保护区制度。在福建工作时,他主张通过扩大“自然保护区和自然保护小区”加快福建“生态省”建设;在浙江工作时,他要求做好自然保护区管理工作,促进人与自然和谐相处,提出加大自然保护区管理和建设力度等要求;在担任中共中央总书记之后,他把自然保护区制度作为重要制度工具应用于环境保护事业。2013年7月30日,在第十八届中央政治局第八次集体学习时,习近平提出了推进海洋自然保护区建设的要求。2016年前后,习近平高度重视甘肃祁连山国家级自然保护区环境破坏事件,多次作出批示,并要求“抓紧整改”。2016年8月,习近平在青海考察时,要求加强自然保护区建设,搞好三江源国家公园体制试点。在开展了包括“三江源国家公园”试点之后,习近平又把国家公园作为自然保护区的同类环境保护措施对待,作出建立以国家公园为主体的自然保护地体系的战略部署,并在党的二十大报告中要求继续“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”。

自然保护区最初的设计目标是保护“有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种”和“有特殊意义的自然遗迹”。这项制度的基本要求是,以作为拟保护对象的“有代表性的自然生态系统”“珍稀濒危野生动植物物种”等的存续或繁衍所依托的自然空间为中心,按实施有效保护的需要由中心到周边划分“核心区、缓冲区和实验区”,对实验区、缓冲区、核心区采取逐步严格的禁止或限制措施,通过对人类活动的禁止和限制,如“禁止任何单位和个人进入”“只准进入从事科学研究观测活动”等,实现对拟保护对象的保护。这项制度是通过“禁止人类活动进入,避免人类活动影响传入”保护对象存续或繁衍所依托的自然空间,避免人类活动对保护对象造成直接或间接的损害;禁止和限制的对象是人类活动,即《中华人民共和国自然保护区条例》中要求自然保护区建设和管理必须妥善关照的“经济建设和居民生产、生活”。要“确保绿水青山常在、各类自然生态系统安全稳定”,必须让人类行为止步于保护区之外。

在起初设计自然保护区制度时,遵循的基本原则是“完整性”,即按维护保护对象完整性的原则确定保护区范围的大小、具体界限划到哪里。这一原则是对保护有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种等提出的最低限度的要求。习近平在这一原则基础上还提出了更高的要求。2016年1月26日,在中央财经领导小组第十二次会议上,在谈及森林在国家生态安全中的地位等问题时,习近平提出,“要着力建设国家公园,保护自然生态系统的原真性和完整性,给子孙后代留下一些自然遗产”。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》《关于加快推进生态文明建设的意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等,都将保护要求提升到“原真性和完整性”的高度。如果说按“完整性”标准保护“有代表性的自然生态系统”,需要采取“禁止人类活动进入,避免人类活动影响传入”的保护措施,那么,在将保护要求提升到“原真性和完整性”后,就需要采取更严格的“禁止”措施、更严密的“避免”手段,环境保护的优先地位更加凸显。

六、实行退耕(退牧)还林还草还湖还湿,保护环境健康

在提倡“绿色发展”以前,经济社会发展以“营建”为突出特征,时常对环境带来不利影响。环境利益往往是正在丧失或已经丧失时才被重视;环境保护往往是环境正在或已经遭受损害时才着手开展的工作。所以,环境保护优先其实是在环境损害已经发生且还在不断扩大的前提下,用以处理环境保护和经济社会发展关系的原则。执行这一原则的重要实践形式是“退赔”。

“退赔”包括两个层面的意思:第一,一些“营建”活动造成了环境破坏,通过“退赔”来修复被破坏的环境,阻止环境破坏程度加剧。退耕还林等政策就是为修复环境、阻止破坏加剧而强制实施的“退赔”政策。第二,经济建设需要不是拒绝“退赔”的充足理由。只要实施这种“退赔”,就是在环境保护和经济建设之间做了“环境保护优先”的选择,因为任何一次“退赔”,都是环境保护的“前进”和经济建设活动的“限缩”。

我国为保护环境强制开展的“退赔”,按退还对象的不同有“退耕还林”“退耕还草”“退牧还草”“退耕还湖”“退耕还湿”“退耕还滩”等多种形式。习近平对实行环境“退赔”给予了强有力的推动。2014年3月14日,在中央财经领导小组第五次会议上,习近平要求实施湖泊湿地保护修复工程,他说:“湖泊湿地是‘地球之肾’,针对我国湖泊湿地大量减少的状况,我们是不是到了必须‘补肾’的阶段呢?再不‘补肾’,我们还能撑多少年呢?”这表明,我国湖泊湿地大量减少这一问题极端严重。习近平要求,“制止继续围垦占用湖泊湿地的行为,对有条件恢复的湖泊湿地要退耕还湖还湿”。这一指示,一方面是要求停止湖泊湿地新的人为减少,另一方面就是对被围垦占用且还有恢复条件的湖泊湿地实行“退赔”。2016年1月26日,在中央财经领导小组第十二次会议上,习近平将“实施新一轮退耕还林”提升到“国家生态安全”的高度,把退耕还林、封山育林等看作是提高森林质量、加强国家生态安全的重要举措。2016年8月24日,在青海考察时,习近平要求当地干部必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任,“加强退牧还草、退耕还林还草”。2017年10月18日,在党的第十九次全国代表大会上,习近平代表党中央提出“完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草”的“美丽中国”建设方案。2018年3月5日,在参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时,习近平要求加强生态环境保护建设,通过实施包括“退耕还林、退牧还草”在内的治理措施,“在祖国北疆构筑起万里绿色长城”。

不管是“补肾”,还是保护“中华水塔”、构筑“北疆万里绿色长城”,表达的都是保护环境的需要和对环境健康的希望。为了维护环境健康,必须坚决实行退耕(退牧)还林还草还湖还湿的“退赔”政策。

七、根据环境承载力设定建设发展的禁限,维护环境利益

“野火烧不尽,春风吹又生”,这句诗词揭示出环境具有生命力,并在一定程度上具有承受人类活动影响的自我修复能力。但是,环境的自我修复能力是有限的,正如各种生态系统的抗干扰能力也是有限的一样。各种各样的环境损害都是由于人类活动产生的影响超出环境承受的极限(也就是环境承载力极限)而产生的。人类保护环境的使命归根结底就是避免人类活动给环境带来超出其承载力的压力。在人类活动的影响超出环境承载力极限、环境已经遭受损害时,通过阻止人类活动或大幅度减少人类活动寻求环境生产力的恢复;在人类活动的影响逼近环境承载力极限时,减少人类活动或阻止人类活动的增加,使人类活动对环境的影响不至于突破环境承载力的极限。

环境的承载力可测算、可验证,具有科学性,是环境保护事业的科学依据,也是落实“环境保护优先”这一原则的科学依据。习近平关于“环境保护优先”的一个重要观点就是在环境承载力极限面前,环境保护优先于经济建设和其它社会事业。

习近平在浙江工作的时候就提出过“经济社会发展与资源、环境承载力相适应”的建设目标。“相适应”的重要指标就是不突破环境承载力极限,为后来的发展“提供良好的基础和可以永续利用的资源与环境”。也就是说,既实现了经济社会发展,又能为以后的发展提供良好的环境基础,才是做到了经济社会发展与环境承载力“相适应”。2017年2月24日,习近平在北京考察,要求制划各种“红线”时提出的制划依据就是“以资源环境承载力为硬约束”,也就是使人口发展、城市发展等适应环境承载力。这个要求的核心思想也可以概括为经济社会发展与环境承载力相适应。这一要求中的“硬约束”表达了适应的方向性:是人口发展(包括“总量”提高)、城市发展(包括空间扩展)适应环境,而不是环境适应经济社会发展。“硬约束”的说法也表达了适应的严肃性——不得突破,只能在环境承载力极限范围内谋求人口总量提高、城市空间规模扩大等方面的发展。2019年9月18日,在黄河流域生态保护与高质量发展座谈会上,习近平借用“有多少汤泡多少馍”这句西北民间俗语对“硬约束”之“硬”做了更加形象的说明,同时也指出了接受“硬约束”的合理性。硬约束就是“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,把水资源作为最大的刚性约束,合理规划人口、城市和产业发展”,其合理性在于黄河水资源总量是可测的(不到长江的7%),它不是无限供给的资源。不管是以环境承载力为依据确定人口总量和城市开发边界,还是“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”,都是习近平针对环境保护优先原则提出的具体要求。

习近平将环境承载力原理运用于定规划、定边界,并将环境承载力当作环境保护事业中的常用科学工具。2014年3月14日,在中央财经领导小组第五次会议上的讲话中,习近平提出,要抓紧对全国各县进行资源环境承载能力评价,抓紧建立资源环境承载能力监测预警机制。对水资源、水生态、水环境超载区域要实行限制性措施,调整发展规划,控制发展速度和人口规模。2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》(以下简称《意见》)。在《意见》的具体指导下,评估资源环境承载力、在不同地区根据环境承载力预警等级采取不同的环境保护措施成为我国环境保护的实际做法。“实施环境承载力评价”和“建立资源环境承载能力监测预警机制”不仅仅是接受环境承载力这个科学认知,而是将这一认知运用到环境保护实践中的科学方法。

运用“环境承载力测算”这一科学方法,不仅意味着对环境状况的科学认知,还意味着在已知人类活动影响已经超越或逼近环境承载力极限(也就是《意见》所说的“超载”和“临界超载”)时,必须对人类活动采取阻止或使之减少的措施。习近平在讲话中提到的“限制性措施”就是具有阻止或使之减少功能的措施。例如,按照《意见》中的环境承载能力预警等级(红色、橙色、黄色、蓝色、绿色五个等级)调整发展规划,控制发展速度和人口规模,阻止环境的进一步恶化,就是根据环境承载力限制建设发展行为,以维护环境利益;在推动长江经济带发展战略中,要求“促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应”,对企业、地方形成倒逼机制,也是根据环境承载力限制、引导经济行为,以达到修复长江生态环境、挽回已遭受的环境损失的目的。

环境承载力是践行环境保护优先原则的科学依据,通过环境承载力测算,设定建设发展禁限,有利于维护环境利益。

八、环境质量只能提高,不能降低

我国的环境问题是十分严重的,换句话说,我国环境遭受的损害是十分严重的。在谈及水安全问题时,习近平使用了“水危机”一词,他说,“河川之危、水源之危,是生存环境之危、民族存续之危”。在谈及长江流域的环境状况时,习近平指出,长江“双肾”洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底,接近30%的重要湖库仍处于富营养化状态,长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级。在谈及黄河流域的环境状况时,习近平指出,黄河上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能降低;中游水土流失严重,汾河等支流污染问题突出;下游生态流量偏低、一些地方河口湿地萎缩;水资源开发利用率高达80%,远超一般流域40%生态警戒线。这些情况是我国整体环境状况的一个缩影,其核心就是我国已经遭遇严重的环境危机。面对环境危机,习近平借用恩格斯的名言“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复”予以警示。要摆脱危机,避免大自然的“报复”,只有一条路可走,即习近平所说的“扭转环境恶化,提高环境质量”。

因为我国的环境问题已十分严重,所以,不能容许新的破坏,也不能容许破坏加剧。习近平给“扭转环境恶化,提高环境质量”这条出路提出了最低要求:只能改善,不能恶化。在谈及长江保护时,习近平提出“长江生态环境只能优化、不能恶化”;在谈及农业发展与环境保护的关系时,习近平提出“不仅要杜绝生态环境欠新账,而且要逐步还旧账”,“不欠新账”就是不能“恶化”,就是环境质量不能降低,“还旧账”就是“改善”,就是环境质量提高。2018年5月18日,习近平在全国生态环境保护大会上提出了生态环境质量只能更好、不能变坏的底线,并要在此基础上不断改善。

环境质量只能提高,不能降低,显然是把环境保护放在优先的位置上的。只有把环境保护放在优先于经济建设的位置,环境质量才会止步于已经发生的损害,才有可能有所提高;如果把经济建设放在优先于环境保护的位置,环境质量必然继续恶化,只能朝“变坏”的方向发展。中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出,要“将大气、水、土壤等环境质量‘只能变好、不能变坏’作为地方各级政府环保责任红线”。地方各级政府要想不触碰这条“红线”,就只能坚持环境保护优先。

环境质量只能提高,不能降低,是习近平对环境保护优先这一原则的坚定要求,已经成为我国开展环境保护事业的重要原则。

九、不以国内生产总值论英雄,把生态文明建设指标放在政绩考核的突出位置

只有在生态文明建设进入“五位一体总体布局”、环境保护成为布局的对象时,环境保护才会真正被重视。同样,只有在生态文明建设和环境保护成为政府、部门、机关政绩考核内容的时候,环境保护才能真正进入日常政治生活,引起国家有关部门、地方政府的真正重视。要想使各级政府将环境保护优先贯彻到日常工作之中,必须在政绩考核中规定反映环境保护优先要求的考核指标。在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话中,习近平提出,“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”,其中“最重要的是完善经济社会发展考核评价体系”,“把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系”。以往我国的经济社会发展评价体系没有将体现生态文明建设状况的指标纳入,或者相关指标在体系中反映得不充分,习近平主张以我国发展建设总体布局为标尺,调整“经济社会发展评价体系”的核心,“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”。习近平肯定了“目标体系、考核办法、奖惩机制”的“导向和约束作用”,他说:“在我们这种体制下,政绩考核还是必需的有效的。”因为政绩考核的导向和约束作用被实践证明是有效的,所以不能放弃政绩考核制度。在过去的社会发展评价体系中,政绩考核缺少体现生态文明建设状况的指标,所以才要进行评价体系调整,建立体现生态文明要求的新体系,进而建立体现生态文明要求的考核办法和奖惩机制。习近平明确指出,“我们一定要彻底转变观念,再也不能以国内生产总值增长率来论英雄了,一定要把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置”。那么,这个生态环境占突出位置的评价体系是怎样的呢?习近平指出了生态环境在其中的分量——“如果生态环境指标很差,……表面成绩再好看也不行”,生态环境“这一票一定要占很大的权重”。

习近平对生态环境的权重设计充分体现了环境保护的优先地位。他提出要让“生态环境”指标在整个评价指标体系中“占很大的权重”,赋予其近似于“一票否定”的地位,是对环境保护优先主张的重要体现。在具体的政绩考核指标设计中,习近平对环境保护优先这一原则的贯彻,集中体现在对生态环境指标的“扬”和对非生态环境指标的“抑”。

“扬”主要表现为充分体现生态环境指标的地位。“如果把青藏高原生态破坏了,生产总值再多也没有什么意义”,“生态保护第一”,这些说法都体现了生态环境指标在政绩考核中“第一”的位序。既然生态保护处于“第一”的位置,那么当出现生态被破坏的情况时,可以对相关政府及其领导的政绩说“不”。党中央可以将环境保护作为评价地方工作业绩的重要指标,上级党组织和政府可以用环境保护这个指标对下级工作业绩进行考核。

“抑”主要表现为“松绑”,即对经济增长指标的“松绑”。2013年9月23日至25日,习近平在参加河北省委常委班子专题民主生活会时表示,要给河北省党政领导“去掉紧箍咒”,“生产总值即便滑到第七、第八位了,但在绿色发展方面搞上去了,在治理大气污染、解决雾霾方面作出贡献了,就可以挂红花、当英雄”。国内生产总值不再是评价政绩好坏的决定性指标,没有了GDP这顶“紧箍咒”,各省的党政领导自然愿意选择通过搞“绿色发展”,争取“挂红花、当英雄”。

十、建立领导干部生态环境损害责任追究制度,终身追责

习近平关于生态文明建设的要求——“最严格的制度、最严密的法治”,被学界、政界称为“最严法治观”。这其中一项重要的制度元素是生态环境损害责任追究制度。2013年5月24日,在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话中,习近平明确提出要建立对领导干部的责任追究制度。2015年7月1日,习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议,会议审议通过了《环境保护督察方案(试行)》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等,并形成了重要结论:“建立环保督察工作机制是建设生态文明的重要抓手”,建立环保督察制度对“严格落实环境保护主体责任”,“追究领导责任和监管责任”“具有重要意义”。2017年5月24日,在十八届中央政治局第四十一次集体学习时的讲话中,习近平要求“落实领导干部任期生态文明建设责任制”,并提出了“依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则”。

近几年,习近平对领导干部生态环境损害责任追究制度建设格外重视。例如,在全国生态环境保护大会上,习近平要求“实施最严格的考核问责”。为什么党中央会如此重视“问责”?原因之一在于,“有些地方生态环境问题多发频发,被约谈、被曝光,当地党政负责人不但没受处罚,反倒升迁了、重用了”。面对这种状况,一方面,习近平要求对那些在生态文明建设上履职不力的相关责任人“严肃查处”,产生“以正视听,以儆效尤”的效果。另一方面,从根本上来说,领导干部造成生态环境损害却不承担责任,是党和人民不可容忍的。习近平在十八届中央政治局第六次集体学习时就说过:“不能把一个地方环境搞得一塌糊涂,然后拍拍屁股走人,官还照当,不负任何责任。”“对造成生态环境损害负有责任的领导干部,不论是否已调离、提拔或者退休,都必须严肃追责”;“对那些损害生态环境的领导干部”,要“真追责、敢追责、严追责,做到终身追责”。

生态环境损害责任追究制度督促领导干部履行对保护环境的责任,是一项重要的环境保护制度。对这项制度的重视,来源于对环境保护事业的重视。习近平对领导干部生态环境损害责任追究制度的规格要求,是“环境保护优先”原则的体现。按《中国共产党问责条例》的规定,“在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中,或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力,出现重大失误,给党的事业和人民利益造成严重损失,产生恶劣影响的”,“应当予以问责”。生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设五位一体、同样重要。但是在实践中,“推进生态文明建设领导不力”以致于“给党的事业和人民的利益造成严重损失”的行为,可能正是推进经济建设的行为,或以推进经济建设为目的的行为。也就是说,推进经济建设或以推进经济建设为目的的行为可能会对“生态环境”等党和人民的根本利益造成严重损失,使相关领导犯下推进生态文明建设不力的错误。而推进生态文明建设的行为虽可能在一定程度上影响经济发展速度,但不会给党和人民的根本利益或经济社会发展“造成严重损失”,更不会因此而“产生恶劣影响”。这些“应当予以问责”的情形中包含了环境保护优先于经济建设的安排:不可以因推进经济建设给党和人民的环境利益造成严重损失。

因此,领导干部生态环境损害责任追究制度是“环境保护优先”原则的具体体现,对领导干部造成生态环境损害终身追责是落实生态文明建设进程中各项制度的重要手段。

十一、结 语

在我国生态文明建设过程中,“环境保护优先”是一项重要原则,习近平关于“环境保护优先”主要包含十个重要观点,其中,“绝不能以牺牲生态环境为代价发展经济”起纲领性作用,其他指向制度建设:落实包括建立国土空间分区管理、国土空间用途管制、生态红线等制度,通过加强建设自然保护区建设、建立自然保护地体系、实行“退赔”等措施,以环境承载力测算为科学方法,设置“只能提高,不能降低”的标准,并通过考核和追责对相关制度及政策予以落实。

“环境保护优先”这一原则对在实践中如何贯彻落实习近平生态文明思想具有重要指导意义。在贯彻落实“环境保护优先”的实践中,应特别注意加强主体功能区制度、国土空间用途管制制度、生态红线制度、自然保护区制度、退耕(退牧)还林还草还湖还湿地制度、领导干部环境损害责任追究制度的建设和完善。这一原则的十个要点说明,习近平总书记关于环境保护要靠制度、靠法治的思想具有一贯性。根据这些要点,需要建设或加强的制度是习近平生态文明思想中“最严法治观”的组成部分。

注释：

①习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中,提出生态文明建设“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”的要求;在中国共产党第二十次全国代表大会的报告中,他将这方面的要求表述为“推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。

②以下文章是习近平带头践行“以经济建设为中心”方针的代表性作品:《因地制宜发挥优势,走自己发展的路子》,《领导科学》1992年3期;《对发展社会主义市场经济的再认识》,《东南学术》2001年第4期;《牢牢把握第一要务,努力实践“三个代表”》,《今日浙江》2003年18期。

③习近平:《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义,学习宣传贯彻党的十八大精神》,《前线》2012年第12期。

④习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社,2017,第19页。

⑤习近平:《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》,《人民日报》2018年12月19日,第2版。

⑥胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,《胡锦涛文选》第三卷,人民出版社,2016,第644页。

⑦环境利益不是通过利用环境获得的环境消费利益,而是指环境保持良好状态这种利益。参见徐祥民、朱雯:《环境利益的本质特征》,《法学论坛》2014年第6期。同2,第12页。

⑧《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》,《人民日报》2016年5月10日,第2版。

⑨中共中央文献研究室编《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》,中央文献出版社,2017,第62页。

⑩《习近平在青海考察时强调:尊重自然顺应自然保护自然坚决筑牢国家生态安全屏障》,《人民日报》2016年8月25日,第1版。