推进长江大保护法治化建设的宜昌实践

●陈 垚

2020 年12 月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国长江保护法》，标志着长江流域进入依法治江、依法护江的新阶段。湖北省宜昌市对此高度重视，力争用最严格的制度、最严密的法治保护长江生态环境，目前成效颇显。

一、宜昌推进长江大保护法治化建设的做法及成效

（一）坚持科学立法，筑牢长江大保护法治根基

一是立法护绿，绘就生态优先的发展底色。宜昌市人大常委会颁布实施首部地方性法规《宜昌市城区重点绿地保护条例》，引领、推动全市绿地保护工作步入法制化、程序化轨道。二是立法治水，确保一江清水汇入长江。宜昌市施行湖北省首部流域保护地方性法规《宜昌市黄柏河流域保护条例》，通过分区保护的重要制度设计明确流域河道管理范围，推动形成“市、县、乡、村”四级河长治水行政责任链，探索出流域立法的宜昌样本和经验。三是立法护生物多样性，构筑区域生态安全屏障。宜昌市人大常委会与荆州市、荆门市、恩施土家族苗族自治州和神农架林区人大常委会紧密协作，围绕生物多样性保护开展协同立法，实现了省内多个市州协同立法的“破题开篇”。

（二）坚持严格执法，推动长江大保护向纵深发展

一是创新流域水生态保护综合执法改革。成立黄柏河流域水资源保护综合执法局，后更名为宜昌市河流水生态保护综合执法局，组建副县级的流域水生态保护综合执法支队，集中行使水利、环保、农业等138 项行政执法权，探索出法治护航流域保护的“宜昌样板”，此项改革被命名为“全国法治政府建设示范项目”。二是强化流域执法监管。创新包容审慎监管执法，实行“四张清单”制度，积极推行“服务式”“提醒式”“差异式”执法。深化“互联网+执法”改革，探索非现场执法监管。推进流域执法监管的智能化、数据化，建设覆盖宜昌长江干流232 公里的渔政监管平台，新建长江沿线视频监控，全市实现“一江两河”禁捕水域渔政“天网”全覆盖。三是建立健全流域执法协作机制。建立“区域联动+部门联合”的“1+N”执法机制和行政执法与刑事司法衔接配合联席会议制度，形成执法合力，有力整治水上顽疾。

（三）坚持公正司法，构建长江大保护安全屏障

一是审判机关主动作为，积极护航长江大保护。更新司法理念，坚持恢复性司法。审判机关探索生态环境修复履行判决执行方式，适用以劳代偿、增殖放流、第三方治理、支付治理费用、赔偿功能损失等责任承担方式，力求实现最佳环境修复效果。优化环境资源审判专门化工作机制，率先在全省实行涉环境资源民事、刑事、行政案件“三审合一”，成立6 个环境资源巡回法庭或生态环境保护巡回法庭。开展长江流域区域性司法协作，签署《长江三峡生态长廊司法保护框架协议》《“宜荆荆恩”法院司法协作协议》。二是检察机关深化机制创新，践行生态检察模式。凝聚内部合力，建立长江生态检察官制度，实行涉长江流域生态保护案件“刑事打击先导、公益诉讼主导、民事行政跟进”的系统办案模式。强化部门联动，建立健全生态保护协作机制和生态环境损害赔偿与公益诉讼衔接机制。加强区域协作，宜昌检察机关与襄阳、荆门等地检察机关签订环漳河水库跨区域公益诉讼协作意见。

（四）坚持全民守法，营造长江大保护法治氛围

一是做好普法宣传活动，助力长江大保护入脑入心。精准分类，靶向专题学习：针对国家工作人员，开展专题辅导；针对企事业单位污染排放经营管理人员，开展法律宣讲和产业链环保风险评估；针对青少年学生，开设生态小公民课堂；针对村（居）民，开设环保法治讲堂。媒体融合，助力推波造势：在三峡电视台、三峡日报等传统媒体开辟“法治宜昌”“普法第一线”等专栏和法治专题；利用门户网站、“三微一端”等新媒体，推进“互联网+长江大保护法治宣传”行动。以案释法，延伸宣传链条：在环保执法中对涉及的法律依据、法律风险、法律义务等开展释法说理。二是抓好法律专业服务，助力长江大保护走深走实。强化法律援助：以推进筑堡工程八大场景建设为抓手，推动市县乡村四级公共法律服务实体平台规范运行；将绿色化工纳入公益法律服务范围，精准对接重点企业、重大项目。强化人民调解：建立市级环境保护纠纷专业调解委员会，指导各县市区建立环境保护调解委员会；健全预防排查、调处考核等机制，建立台账，压实责任，限期予以调处。

二、宜昌推进长江大保护法治化建设的经验启示

（一）坚持党的全面领导

党的领导是社会主义法治最根本的保证，也是推进长江大保护法治化建设的最大优势。宜昌坚持加强党对长江大保护法治化建设的统一领导、统一部署、统一协调。实践证明，宜昌推进长江大保护法治化建设从薄弱到健全，再到成效显著，最根本的经验就在于始终坚持发挥党的领导核心作用。中共宜昌市委七届三次全体会议审议通过的《关于建设长江大保护典范城市的意见》提出，到2035 年，基本建成长江大保护典范城市。这就意味着只有更加坚定不移地始终坚持党的领导，宜昌推进长江大保护法治化建设才能行稳致远。

（二）坚持以人民为中心

宜昌始终坚持以人民为中心，充分反映人民的诉求和意愿，维护人民合法权益，着力推进绿色发展，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的美好生态环境需要，把人民群众作为长江大保护法治化建设水平和能力的最高裁决者和最终评判者。当前，长江大保护法治化建设面临的挑战和问题仍然十分严峻，因而更需要突出人民中心地位，发挥人民的主体作用，不断引导社会民众运用法治思维和法治方式来化解人与自然的矛盾冲突，使人民在绿色共享、生态共赢中有更多获得感和幸福感。

（三）坚持整体性治理理念

由于长江流域生态环境问题的复杂性和单一主体治理的局限性，需要对长江流域生态环境采取一体化保护和治理模式。宜昌坚持整体性治理理念，大力推进各部门系统联动、协同共治，立法上在国内率先探索生物多样性保护跨区域协同立法，执法上形成多元共治体系，司法上开展长江流域区域性司法协作，推动长江流域生态环境保护与治理的可持续发展。当前，长江大保护法治化协同治理面临一些利益格局调整的“硬骨头”，这就要求我们不断推进体制机制创新，突出整体利益，加强协同立法，形成协同规范体系，健全区域环境信息共享与发布制度，健全区域环境监管与应急联动机制，进一步推进环境公益诉讼。

（四）坚持发挥司法机制的预防修复功能

长江大保护案件审理绝不是一判了之，推进生态环境综合修复才是目的。宜昌市两级法院把保护和修复长江生态环境摆在压倒性位置，创新具有预防、修复功能的司法机制。明确细化以流域生态利益事前保障为核心的环境问题案件类型，并以此作为流域环境司法专门化发展的立足点；健全完善诉前听证、专家调查等流域环境损害案前磋商程序，为疑难案件提供最优环境修复方案；建立行政检察等流域生态类案件排查机制，将环境损害行为控制在萌芽状态；推进公民参与流域环境司法，充分保障公民提起预防性公益诉讼的权利。

（五）坚持厚植绿色法治文化

宜昌始终坚持打造一批与城乡环境相协调、与自然生态相融合的长江法治文化阵地，将法治意识培育融入群众日常生活，有效推动基层绿色法治文化建设。把绿色文化与法治意识、宪法精神融会贯通，喻“法”于网、喻“法”于乐，凸显绿色法治价值内涵和道德底蕴。大力推进阵地建设，精心打造融合法治元素与绿色文化元素为一体的法治文化广场。深入推进“民主法治示范村（社区）”创建、农村“学法用法示范户”评选和“法律明白人”培育等，倡导广大群众自觉践行绿色发展理念，共创德法文明宜昌。并在此过程中，不断总结提炼成功经验与典型做法，熔铸绿色法治文化宜昌新品牌。