要素市场化导向下国企存量用地盘活研究

谭梓怿 李卓骏 肖翊 李哲

【基金项目】广州市城市规划勘测设计研究院科技基金项目“新一轮旧改背景下的广州土地储备：现状、趋势及展望研究”（RDI2210202016）、“广州市土地储备全周期管理优化研究”（RDI2220202098）成果。

摘要：要素市场化作为“后疫情时代”的强大动能，是城市活力持续迸发的基本保证，更是社会资源高效流转和配置的坚实路径。文章从要素市场化的深层内涵入手，以广州国有企业为主要焦点，探索要素市场化导向下国企存量用地的盘活模式，并以广州K集团统筹利用实施方案为例，充分论证了要素市场化盘活模式对提升土地资源配置效率、保证政府与企业双方获利、改善城市产业与功能的重要作用。该研究对全国其他城市的存量用地盘活方案具有一定的推广和借鉴意义。

关键词：要素市场化；存量用地盘活；土地统筹利用

【中图分类号】 TU984    doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.06.008

自2020年4月中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》以来[1]，“要素市场化”的思维在社会各界引起了极高的关注。作为国家在“后疫情时代”提出的一项重要举措，“要素市场化”旨在通过推动要素资源在市场主体间的自由流动[2]，为经济社会注入强大动能。其中，土地要素作为要素市场的组成部分之一，其“要素市场化”本质上是推进土地产权的市场化改革，促进土地资源的高效流转和利用[3]。

广东一直以来都是城市更新政策创新的试验场[4]。在“老城市新活力”“增量扩张转存量挖潜”等城市发展方针和路径的指导下，广州亟须进行一场城市内部空间的精细化改造，加强土地资源的集约利用，促进存量用地盘活便成为其中最重要的抓手之一。此外，随着广州“退二进三”等政策的深度推进和城市产业的加速转型①，以往城市中心存在的大量国有企业加速搬迁腾挪，留下了大批区位条件好、潜在价值高的存量用地[5]。加快国企存量用地的盘活，不仅是国企发展转型的基本策略，更是积极响应“深化国有企业改革”“坚持社会主义基本经济制度”的重要途径[6]。

本文基于“要素市场化”的内涵，探索其导向下的国企存量用地盘活模式，并选取广州某国企统筹利用实施方案作为研究案例，以期为盘活城市各类存量用地、促进土地资源高效流转提供模式借鉴。

一、国有企业存量用地的要素市场化解读

（一）要素市场化的内涵与存量用地盘活

1. 要素市场化的内涵

从广义上而言，“要素市场化”是指将用于生产产品或服务的土地、劳动力、资本和技术等投入品的生产要素进行持续的市场化配置[7]。自1984年十二届三中全会经济体制改革启动至今，我国社会主义市场经济体制不断完善，市场化程度不断加深。然而客观上来说，我国当前的要素市场化进程长期处于相对滞后状态[8]，社会要素市场中存在着较多的要素资源错配、配置效率较低和供需结构不匹配等共性问题[9]。党的十九大报告中明确提出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点[10]。此外，国务院办公厅正式印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（以下简称《方案》）强调了全面提高要素配置效率的紧迫性，旨在进一步激发全社会创造力和市场活力[11]，从更深层次阐明了要素市场化改革的重要性。

在众多生产要素中，土地要素作为经济社会发展的物质基础和空间载体，其市场化配置模式和利用效率直接关系着国家的经济发展质量[12]。《方案》将“进一步提高土地要素市场化配置”摆在前列，赋予了土地要素市场化改革特殊地位与重要意义[13]。当前，土地公开招拍挂制度虽在一定程度上标志着土地资源市场化配置机制的形成[14]，然而，土地市场依然面临着城乡统一市场尚未构建、产业用地效率低下、存量用地难以盘活、配套机制不健全等诸多难题[15]。解决这些土地问题，重在提升土地要素市场化的深度，通过理顺并协调政府与市场之间的关系，创新模式路径，充分发挥“宏观调控+市场经济”模式的潜力，从而使市场在土地资源配置中发挥其根本性作用[16]。

2. 国企存量用地的产生与盘活要求

过去，为了保障和鼓励产业发展，政府往往以协议低价出让的方式为國有企业提供了大量的廉价用地，该行为实际上导致了我国城市较高的产业供地比例和较低的土地要素经济增长贡献率，也一定程度上造成了城镇化过程中“产城分离”的现象[17]。随着城市产业升级迭代和城市发展定位的不断提升[18]，以往占地量大的国企工业、仓储等用地在“退二进三”等政策的推进下逐步疏解腾退[19]，一大批低效、闲置的存量用地逐渐转化为城市发展的新机遇。将国企存量用地进行重新整理、盘活，也成为当前城市缓解用地紧缺、提高土地要素生产效率的一条可行路径。

《方案》第七点明确指出“推动以市场化方式盘活存量用地”，主要包含了两方面深层次内涵：一是以政府主导的方式确立标准，“在试点地区应探索土地集约利用的评价方法，细化完善城镇低效用地认定标准”，以应对相关退出机制不明确、土地流转不够灵活的问题；二是以市场化的方式创新路径，鼓励通过“依法协商收回、协议置换、费用奖惩”等措施推动低效用地清退和国企事业单位存量用地盘活利用[20]。此外，国家相关部门还出台政策鼓励以创新、灵活的金融方式拓宽政府与社会资本的合作渠道，从而盘活国企存量资产②。这些举措都为新形势下的国企存量用地盘活提供了一条明晰的思路，即充分运用要素市场化的思维，加强政府与市场主体间的合作协调，力求更高效地解决当前城市中的土地资源问题。

（二）国企存量用地的盘活政策与广州现状

1. 各大城市存量用地盘活政策梳理

从全国性的政策来看，国家对存量用地的指导性条例多在支持提高土地利用效率，减少低效、闲置用地产生，并要求有关部门建立城镇低效用地再开发的激励机制，鼓励国有企业带头试点[21]。同时，我国主要城市相继发布相关政策文件，鼓励促进城市存量用地盘活（表1）。其中，上海与北京作为较早提出“减量双控、存量更新”原则的城市，首先以产业类用地为试点，探索低效用地盘活办法。在此基础上，上海逐步归纳出五条存量用地盘活路径，而北京则聚焦充分运用市场机制进行用地盘活，并研究制定配套措施。广州与深圳较为类似，以城市更新工作为基础，重在探索土地资源整合新路径，强调土地统筹利用，在成片连片收储、腾挪置换等模式上下足功夫。此外，两城市还将存量用地与养老设施、保障性租赁住房等相结合，推动构建更为灵活的盘活模式。而杭州早在2005年便颁布存量用地盘活的相关政策，多年来形成了“亩均论英雄”的土地评价机制，偏重运用“退出机制”确保土地高效利用。综上，各大城市对存量用地的盘活方案各有特色，重在从宏观上提高资源利用效率，但缺乏在存量用地特别是国企存量用地盘活上的具体操作指引。

2. 广州国企存量用地的现实困局

近年来，广州市虽提出多项国企存量用地的盘活措施，但由于各种现实原因，大批用地依旧处于未收储、未利用的状态。经研究，主要存在以下四个方面的困局。

（1）资源分布零散，地块难以盘活。广州市国企存量用地普遍零碎，小面积地块占比高达总量的38.7%，总面积却不足总量的2%[22]，因此难以形成完整的更新单元。尽管国企有一定的用地盘活指标要求，但因大量零碎资源地块无法按常规方案进行收储，企业难以完成任务。

（2）双方利益制衡，改造缺乏动力。政府与企业的利益诉求不一，前者希望将存量用地盘活，用以重新出让或建设城市基础设施；后者则更加关注存量地块获得的远期收益，普遍希望土地开发权得以保留，因此在缺乏激励措施的前提下，企业的交储意愿并不强烈。

（3）更新规划脱节，自改权衡较难。城市更新与总体规划的编制实际上是两线运作，缺乏协同机制。企业在自主改造时进行相关指标测算，若算得平衡方案的容积率大于政府设定容积率，则企业利益必然受损；而政府为鼓励企业自改，往往通过容积率调整来达到企业平衡量，然而，过高的容积率容易导致土地超负荷承载，市政、公服等设施压力骤增，城市风貌等规划秩序也会受到负面影响。

（4）政策体系缺失，盘活模式滞后。过去，特殊的国企用地出让方式使得企业拥有长达50年的土地使用权，但是缺乏前置规划和合理的用地退出机制，也就导致了国企存量用地的盘活利用和二次开发难度较大[23]。此外，广州对愿意交储的国企存量用地也缺乏明确的指导性方案，政府曾推动在国企存量用地上布置保障性住房、新型产业用地（M0）等③，但由于經济利益、配套政策等原因，落地仍然困难。

综上，若要充分盘活国企存量用地，广州亟须探索更为系统化、创新化、激励化的模式路径，以改变现有困局。

二、国企存量用地的要素

市场化盘活模式构建

（一）要素市场化盘活模式的核心机制

以“要素市场化”的思维进行国企存量用地盘活，其重点是发挥“政府+企业”的双重优势，建立一个合力共赢的土地流转市场，简化相关流程，加快资源配置，将存量土地高效用于城市开发和产业培育。基于此，本文构建了以“权益价值转移”为核心机制的存量用地要素市场化盘活模式。该思路早在20世纪70年代便被美国用于土地交易，其本质上是设立一个土地开发权自由转化的市场，允许土地从因开发限制而利益受损的“转出区”等价值转换至适宜开发的“承接区”，并将承接地块额外增加的容积率作为“转移”的奖励[24-25]。“权益价值转移”的思路首先要求政府对城市进行可开发用地识别，之后对用地现状进行经济价值预估，并在“等价值原则”的基础上确定置换土地的补偿效力[26]。

在广州市城市更新及土地整备的相关政策支持下④，建立以“权益价值转移”为核心的存量用地盘活机制将有利于激发政府与企业双方的合作积极性，加速提升城市整体用地效率。此前，已有部分学者对权益价值转移机制在城市更新、土地整备中的作用做过初步探索[27]，但并未深究其在实际操作阶段的运作方式。因此，本文将着重分析该思路在具体项目中的实施细节，以期构建完整、可用的存量用地要素市场化盘活模式。

（二）要素市场化盘活模式的实施路径

为保障“权益价值转移”思路在广州国企存量用地盘活中发挥最佳效果，本文构建了“要素市场化盘活模式”的具体实施框架（图1）。在要素市场化思维的推动下，政府与企业化解了相互的“制衡”状态，在要素开放市场中进行自由的开发权转换，并在容积率、用地性质等城市规划管制下，开展建筑面积等价值转换。该模型重点强调可操作性，主要分三步实施，使得要素市场化和权益价值转移的核心优势得以发挥。此外，模式为同步推进打包收储和自主改造创造了条件，充分发挥“政府+企业”的优势，满足双方的利益诉求，保障盘活顺利实施。

1. 地块梳理，机制判断

首先，地块梳理由“基本情况摸查”与“规划性核查”两部分组成。其中，“基本情况摸查”主要评价地块的区位、场地现状及周边环境等，“规划性核查”则主要核查地块是否符合国土空间规划、城市总体规划、土地利用总体规划、现行控制性详细规划（以下简称“控规”），并确定地块是否涉及产业区块范围、“三旧”图斑范围等⑤。综合两部分因素，对于较为规整、区位条件较好、现有建筑量较小、各项规划满足要求且现行控规不涉及居住用地的，可采取自主改造的形式进行用地盘活。而对于形态不规则、小而散、开发难度较大、涉及公益性用地较多的地块，可交由政府收储后进行统筹利用。此外，邓堪强等[28]还认为，同一国有集团的不同地块间开发权转移，应优先将适合公益性开发（如控规为绿地、公园）等地块作为“转出地”进行政府收储，并将适合经营性开发的地块作为“承接地”进行自主改造。该机制的执行使政府得以将条件较差的地块一次性收储、统筹管理，从而有效改善城市基本面貌，且有利于将更加优质的地块提供给企业进行自主改造，并充分保证其未来的开发利益。

2. 价值转移，权益补偿

与以往美国式“权益价值转移”思路不同的是，本模式所采取的价值转移是建立在“建筑面积”而非“土地面积”之上。参照广州现有城市更新政策，“转出地”的基准权益拟按《广州市深入推进城市更新工作实施细则》第十三条的“一口价收储原则”确定，即为“按同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价的60%计”，因此，“转出地”可按照以下公式计算权益价值：权益补偿价值＝用地面积×毛容积率2.5×商业市场评估价×地价比例60%⑥。

根据“等价值转移”的原理，理应将“转出地”全部权益补偿价值转换为“承接地”中的折算建筑面积。然而，按照广州市相关政策要求，土地权属人自主改造应按改造总用地面积毛容积率1.0计算非住宅规划权益建筑面积，并进行土地出让金补缴⑦，补缴部分参照《广州市深入推进城市更新工作实施细则》第九条确定，即“按办理土地有偿使用手续时新规划用途市场评估价的70％缴交土地出让金”⑧，具体计算公式为：用地面积×毛容积率1.0×商业市场评估价×地价比例70%。因此，已进行出让金补缴部分不再进行权益价值转化，实际补偿权益面积按以下公式计算：实际补偿权益面积＝规划最大承载力-用地面积×毛容积率1.0。

实际可转移的补偿权益可按等价值原则进行折算，相关公式为：可转移的补偿权益＝实际补偿权益面积×新规划用途市场评估价。剩余无法转移的补偿权益（权益补偿价值-可转移的补偿权益）将以货币形式进行补偿。另据相关政策，应无偿移交15%的公益性用地，不足的部分应缴纳一定的资金⑨。

至此，权益价值转移的经济测算方案全部完成，在总体上保证了“转出地”和“承接地”的权益价值平衡。“权益价值转移”的思路有效地简化了传统上“政府先储、企业再拍”的工作模式，降低了政府收储的经济压力，确保土地要素高效流转（图2）。

3. 双线统筹，多方获利

在实际工作当中，要素市场化盘活模式涉及“打包收储”和“自主改造”两项工作内容，因此，“双线统筹”的工作模式能为方案的实施提供有效保障。此外，由于地块遍布城市各区，市有关单位需牵头指导各区职能部门完成城市更新、调规、供地等一系列工作，并委托宗地所在属地政府作为征收储备实施主体，按市区分配有关政策执行细则。通过“打包收储+自主改造”的双线盘活策略，力求加快用地盘活速率，城市用地效率不断优化，土地价值不断提升，充分保证政府、企业、公众等多方获利。

三、广州K集团多宗存量用地的

要素市场化盘活实践

（一）项目概况

广州K集团有限公司（以下简称“广州K集团”）为广州市市属国有企业在工程装备、楼宇装备、材料制造等诸多领域具有深厚的产业基础和技术积累。近年来，广州K集团积极开展公司重组和产业升级，逐渐将传统重工业升级为新兴材料、高端装备、产业金融等产业板块，在广州市城区也产生了较多的低效存量用地。为加快盘活国企存量用地，有关部门先是对广州K集团的存量地块开展了初步摸查。经梳理，K集团在广州共有93宗存量用地，总面积达466公顷。相关职能部门与广州K集团最终确定将共计7宗地块（总计约14.51公顷）纳入此次试点的存量用地盘活研究范围，并形成土地统筹利用实施方案。

（二）统筹利用实施方案

1. 要素化盘整：地块摸查形成统筹利用方案

本项目涉及的7宗地块全部位于广州市中心六区。经摸查，7宗地块均已不作为生产用途，且现有建筑大多为临时厂棚、车场、物流园等（表2、图3）。其中，C、F地块用地面积小于1公顷，为典型小、散地块⑩，而B、D地块形状极不规整，难以进行单独开发[29]。根据现行控规，A地块规划为商业设施用地、防护绿地、水系及道路用地，B地块规划为待定用地及道路用地，C地塊规划为商业商务混合用地、二类居住用地及道路用地， D、E、F地块完全为非经营性用地，G地块规划为商务用地、防护绿地及道路用地。此外，B地块还存在土地利用规划不符合等问题。综上，仅有G地块较为适合自主改造，因该地块坐落在城市西部新城，形状规整且无现状建筑物，相关规划符合自改要求。因此，根据“打包收储+自主改造”的双线盘活策略，意向将A、B、C、D、E、F共6宗地块采取政府打包收储，而G地块留予企业进行自主改造，从而形成7宗地块的统筹利用方案。

2. 市场化流转：权益价值转移确保双方利益

在完成地块摸查、分类施策的基础上，项目以“权益价值转移”为核心，“转出地”按照相关测算公式计算权益价值，并以土地储备实物补偿的形式，将交储地块所含全部权益补偿价值转至承接地块。例如，拟收储的A地块用地面积为1.84公顷，经专业评估机构评定，该区域收储时点商业市场评估价为1.32万元/平方米，参照城市更新一口价收储政策，按毛容积率2.5乘以商业用途市场评估价的60%进行权益补偿，故A地块权益价值为3.65亿元。根据上述盘活实施路径的经济测算方式，算得剩余5宗拟收储用地的权益价值分别为5.36亿元、0.96亿元、9.37亿元、2.68亿元、0.46亿元，合计为22.48亿元。6宗地块在收储后若进行重新盘活，并按照现行控规完成出让，在考虑一定的地价上浮后，预估未来地块出让金总收益为28.03亿元，因此政府在该方案中收益5.55亿元（表3）。

对于自主改造的G地块，其用地面积为3.48公顷，经专业评估机构评定的该区域新规划用途市场评估价为1.01万元/平方米，按毛容积率1.0算得其规划权益面积为3.48万平方米，再按新规划用途市场评估价的70％缴交土地出让金，算得需补缴出让金为2.46亿元。

根据现状控规，G地块净容积率为6.8，因此地块总建筑面积为22.85万平方米。在扣减已补缴出让金的规划权益面积3.48万平方米后，得出剩余可补偿权益面积为19.37万平方米，按转入地商务用地性质的市场评估价进行折算，算得实际可转移的补偿权益为19.56亿元。而6宗拟收储地块的补偿权益总价值为22.48亿元，因此扣减可转移的补偿权益19.56亿元后，剩余2.92亿元无法转移，则需通过货币的形式进行权益补偿。此外，项目需无偿移交0.52公顷公益性用地，按现行控规有0.12公顷防护绿地，其余0.4公顷的不足部分按照市场评估价1万元计算缴纳资金，即应缴纳部分为2.60亿元（表4）。

该经济方案充分保障了政府和企业双方的权益。原来政府需要投入22.48亿元进行收储补偿，通过统筹利用方案实际投入仅为2.92亿元；在政府收益方面，除表3中测算的6宗打包收储用地预计出让金收益28.03亿元外，另获得企业在自主改造项目中补缴资金5.06亿元。而对于K集团而言，既保留了新城商业地块的开发权，又充分平衡了企业的可开发量与控规要求，企业也仅需要补缴自改地块毛容积率1.0部分的土地出让金。

在城市资产效益增值方面，企业通过存量用地盘活获得22.85万平方米的总建筑规模，比现行控规提升约11.22万平方米，土地价值从现状2.32亿元提升为预估土地价值51.09亿元。考虑自主改造G地块的区位发展前景，待物业增值后，该地块的土地价值可由现有的23.06亿元升至90亿～100亿元，土地价值大幅提升。

3. 行政化主导：多方联动加强工作实施保障

为充分保障工作的落地实施，本项目中政府与企业双方配合密切，相关流程得以优化。首先，《存量用地统筹利用方案》在经市政府审批通过后，便视同完成土地储备项目立项批复和自主改造城市更新方案批复，极大节省了相关流程手续。其次，构建了收储与自改“双线推进、同步完成”的协同化流程工作模式（图4）。在签订6块“转出地”的收储补偿协议后，由政府负责统筹推进转入地块的控规调整工作，并办理有关供地手续。K集团需同步完成转出地块除土壤修复外的其他工作，包括拆迁、平整等。由于自主改造地块涉及“权益规划面积”和“权益转移面积”，因此毛容积率1.0部分可直接申请报建手续，“权益转移面积”的报建和后续建设工作需要等待转出地块土壤修复完成，并由政府办理土地移交手续完成后，方可继续进行。待所有程序结束后，收储和自改工作得以顺利实施，同步完成。此外，项目征求了16个相关部门和地块所在区政府意见，经沟通协调已全部采纳。因此，该项目充分保证了政府主导下的多方联动，为后续工作的实施打下了坚实基础。

四、要素市场化盘活模式的亮点与展望

（一）亮点

（1）市场激活，流程高效。要素市场化盘活模式创新了“政府+企业”的合作方式，“权益价值转移”的机制核心和“打包收储+自主改造”的双线盘活策略充分带动了土地资源的高速流转。模式使得城市更新与城市总体规划充分衔接，力求满足规划最大承载力，保证了城市的整体空间风貌。

（2）合作共赢，多方获益。企业通过交储及自主改造，不仅完成了国家对于低效用地“腾退出清”的指标要求，同时保留了优质地块的开发权，极大调动了积极性，有助于加快产业转型和培育。此外，该模式有效降低了政府拿地的财政压力，增加客观财政收入，保证了土地增值收益的合理分配。K集团所带来的试点效应也为未来广州市更多的存量用地盘活提供参考。

（3）改善品质，提升价值。模式降低了低效存量用地对城市空间品质的影响，促进了土地集约利用，通过收储用地再利用的形式，配建更多的公服设施、公园绿地，城市功能得以改善，人居环境得以提升，土地价值也持续升高。

（4）预留空间，降低成本。已收储的国企存量用地可与周边城中村、老旧小区等统筹考虑，为城市更新项目提供预留的改造、腾挪空间，从而有效降低城市更新成本，提高更新效率。

（二）展望

本文所提出的要素市场化盘活模式具有一定的创新性，但仍存在一些不足。由于項目地块情况复杂，在模式实操层面可能存在一定的执行难度，相应的配套措施、政策、标准、规范等缺乏系统性，可考虑在后期逐步完善。

此外，模式对于国企存量用地的盘活仅限于土地收储阶段，未来可参考国内外先进城市做法，以“土地全生命周期”为落脚点，推动存量用地统筹利用，重点包括土地二级市场的研究、土地监管考核机制等，从而构建一套涉及“收、储、让、退”全周期的土地盘活机制，充分带动土地资源市场化配置。

结语

广州作为最早建立以统一公共资源交易平台为主体进行要素市场化配置的城市之一，通过充分促进自然资源、国有资产、技术产权等要素流动，提升了城市的发展动能，推动了城市存量资源活力的持续迸发。而近期上海交易集团的成立，也预示着我国要素资源配置改革进程的进一步加深。

作为全要素市场先行先试、改革创新的引领者，广州充分发挥“政府+企业”的优势，创新国企存量用地的盘活模式，构建土地要素高度流转的机制路径，创新国企存量用地的盘活模式，此举对于提高政府管理效率、促进国企功能转型、提升城市品质都具有积极意义。未来可在本模式的基础上对全国其他城市的存量用地盘活路径进行深化研究，以期不断提升城市土地价值。

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[13] 同[3]。

[14] 同[2]。

[15] 同[8]。

[16] 同[2][3][9]。

[17] 曹飞：《城市存量建設用地低效利用问题的解决途径——以工业用地为例》[J]，《城市问题》2017年第11期，第72-77页。

[18] 李庆、黄晓冰：《“利益共享”模式下存量产业用地盘活策略研究——以深圳市为例》[J]，《中国土地》2019年第3期，第41-42页。

[19] 同[5]。

[20] 同[11]。

[21] 国家发展改革委办公厅：《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》[EB/OL]，2022年6月19日，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-07/02/content_5698939.htm，访问日期：2023年10月23日。

[22] 邓堪强、胡珊、刘晓妮：《广州市属国有企业旧厂更新中的开发权转移机制研究》[J]，《规划师》2020年第15期，第73-78页。

[23] 同[17]。

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[27] 彭迎春：《关于大型国有建筑企业盘活自有城市存量土地的思考》[J]，《建筑经济》2021年第7期，第93-95页。

[28] 同[22]。

[29] 同[22]。

注释：

①“退二进三”指鼓励城市将中心城区的第二产业用地腾出，用以发展第三产业的做法。根据2008年广州市人民政府发布的《关于推进市区产业“退二进三”工作的意见》，要求按照政府引导与市场调节相结合、企业搬迁与产业集聚相结合、经济发展与环境保护相结合的原则，优化广州市产业结构和空间布局，促进经济发展与资源环境相协调。

②国家发改委于2022年7月印发《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》，要求建立盘活资产台账，灵活采取基础设施领域不动产投资信托基金（即基础设施REITs）、政府和社会资本合作（PPP）等方式盘活，通过产权规范交易、并购重组、不良资产收购处置、混合所有制改革、市场化债转股等方式盘活存量资产。

③根据2019年《广州市深入推进城市更新工作实施细则》第二十三条：推动国有企业利用自有存量用地建设租赁住房。根据2022年《广州市人民政府办公厅关于印发广州市提高工业用地利用效率实施办法的通知》第五条：支持新型产业用地（M0）优先在存量工业用地选址。

④根据《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》的“面积相等、价值相当、权属清晰、双方自愿”指示精神和《广州市规划和自然资源局关于市属国企用地土地整备工作报告》中提出的“支持地块权益转移，鼓励将公益性地块（转出地块）交由政府收储收回，其权益可参照城市更新政策补偿，优先根据等价值原则进行容积率转移补偿，转移至联动开发的经营性地块（承接地块）进行建设落实，转出地块与承接地块联合报批、同步实施”开展工作。

⑤本文实际操作中，不在“三旧”图斑标图建库范围内的地块按 “三旧”改造同等补偿标准执行。

⑥根据《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号） 第十二条：旧厂改造交由政府收回，改为居住或商业服务业设施等经营性用地的，居住用地毛容积率2.0以下（含2.0）、商业服务业设施用地毛容积率2.5以下（含2.5）部分，可按不高于公开出让成交价或新规划用途市场评估价的60％计算补偿款。

⑦根据《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》第十六条要求：土地权属人涉及自主改造的，应按改造总用地面积毛容积率1.0计算非住宅规划权益建筑面积，并进行土地出让金补缴。

⑧根据《广州市深入推进城市更新工作实施细则》第九条：原土地权利人申请自行改造的“三旧”用地，以协议出让方式供地的，按办理土地有偿使用手续时新规划用途市场评估价的70％缴交土地出让金。“工改工”项目无须缴交土地出让金，但新型产业用地（M0）除外。

⑨根据《广州市人民政府办公厅关于加强土地管理的实施意见》第十五条：自主改造的地块应无偿移交政府15%以上的公益性用地，不足的部分应按照市场评估价进行土地价款折算。

⑩邓堪强等认为，地块面积小于1公顷的用地限制了地块的开发，难以合理、高效利用土地。

作者简介：谭梓怿（通讯作者），广州市城市规划勘测设计研究院助理工程师。李卓骏，广州市城市规划勘测设计研究院工程师。肖翊，广州市城市规划勘测设计研究院高级工程师、规划设计四所副所长。李哲，广州市城市规划勘测设计研究院高级工程师。

责任编辑：陈丁力