高校专项建设预算绩效自评体系构建研究

孙睿轩

(南京铁道职业技术学院 财务处,江苏 南京 210031)

自党的十六届三中全会提出推行预算绩效管理改革以来,国家持续推进预算绩效管理。2018年,中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,对新时代预算绩效管理工作的开展提出新要求。2021年,财政部出台《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》(财预〔2021〕101号),针对预算绩效指标的设定提出了指导意见;政府收支分类改革为绩效目标的归类提供了框架,助推绩效公开的标准化;项目支出的定额标准改革为预算绩效管理一体化创造了条件。2019年,“双高计划”明确要求建设学校“任务不变、预算不变”,并对“双高”建设单位实施中期绩效评价,增强高校的预算绩效管理意识。

高校预算绩效管理作为国家预算绩效管理的重要组成部分,是国家治理现代化的必然要求,是提升学校现代治理能力的应有之义,是提升高校发展水平的重要载体。构建完善的预算绩效管理体系,需系统设计学校预算管理决策机制、机构设置、考评机制等,改进院校治理,形成良好发展环境,为高校高质量发展提供良好土壤。目前,高校预算绩效管理水平参差不齐,绩效指标与预算投入关系梳理不清晰,存在概念混淆、绩效评价指标不科学、评分规则不客观等问题,绩效自评流于表面,未真正发挥作用,其根本原因在于未建立一套科学、合理的预算绩效评价体系。

一、预算绩效自评体系的构建原则

(一)总体构建原则

学校应结合共性绩效指标框架,构建符合预算管理及学校特点的绩效指标和标准体系。关键在于应立足自身教学、科研活动的实际,以建设“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会监督、开放办学”的现代大学为目标,以强化与完善人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新为任务,符合学校事业发展的中长期规划,建立财务指标与非财务指标相结合、定量指标与定性指标相结合的预算绩效评价体系。从顶层设计、项目论证、预算编制、预算执行、 结果分析等阶段,突出结果导向,细化重点考核实绩。

(二)绩效自评指标的设计原则

从自评指标整体来看,绩效自评指标应是项目的全方位评价,包括自评指标结构设计、制度现状、论证流程、预算编制、预算执行、绩效产出;从自评指标之间的关系来看,各指标之间应当相互独立,避免含义上的重复;从自评指标个体来看,指标选择应注重关键性,结合学校战略发展规划,筛选出最具代表性的关键性指标,将关键性绩效指标纳入考核体系,通过对绩效指标的考评和监控,有效促进目标的达成。自评指标的设置最终为绩效评价结果应用服务,因此需尽量使用定量指标,以便清晰反映评价结果。各指标的评分办法应与指标设置同时进行,以确保评价阶段的客观性。

(三)绩效自评标准的设置原则

绩效自评标准的设置需要以预算绩效概念为核心,结合行业标准、计划标准、历史标准、预算支出标准等,从学校自身实际情况出发。一方面,制订标准时应注重相应资金投入可以达到的目标,尽可能在成本投入帕累托改进的基础上设置目标,并不断改进,最终形成标准;另一方面,考评指标要尽量准确、完整地反映被考核对象的绩效,能对业务管理进行科学引导。

(四)绩效自评指标权重的设置原则

绩效自评指标权重设置应遵循关键性原则,权重的设计不在于模型设计的复杂性,而应当更加关注关键指标的评价结果,应以学校战略发展为指挥棒、年度任务分解指标为基础,根据相关法规及文件,使用模型工具,设定各层级指标的基准指数,依次对各层级权重(一级指标权重、二级指标权重及三级指标权重)进行分解,完成预算绩效评价指标权重的设计。

二、专项绩效自评体系构建实证

(一)专项预算绩效自评指标设置

专项预算绩效自评指标的设置应在关注专项建设任务的同时注重项目建设的学校治理能力。《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》在执行结果的基础上,仅对预算执行指标、成本指标、产出指标、效益指标、满意度指标提出了设置建议。实际上,专项绩效指标不仅应反映专项建设的产出及效益指标,更应有效反映学校在专项建设治理中存在的问题。总之,指标设置应全面反映项目建设,与全面预算管理要求相对应,突出项目的全过程、全方位、全覆盖。一方面,设置阶段性指标时,以项目建设过程为主线,将专项建设流程划分为管理环境建设、项目可行性及必要性和经济性论证、预算编制、预算执行、结果分析等五部分,并重新整合为顶层设计、项目论证、预算管理、绩效分析等四个阶段性绩效指标。 另一方面,将各阶段性指标进行深入分解,如将顶层设计指标分解为组织结构建设、制度建设、队伍建设,将预算管理指标分解为预算编制质量、收入结构、执行率等,全面反映专项建设状况及治理情况。二级指标是根据一级指标提炼的具体指标值,如归口管理部门、筹资增长率、预算调整率、核算差异率、产出指标、效益指标等。三级指标设置应结合专项内容。以师资队伍建设为例,需结合学校师资队伍建设任务,考虑师资培训、高层次人才引进、普通职工招聘、人才项目建设等业务内容,设置正向指标,如:教师培训人次、引进高层次人才数等产出数量指标,师资建设项目验收通过率、高层次人才引进增长率、新建名师(技能大师)工作室等产出质量指标,各类经费发放标准执行符合率、领取安家费人员的服务时间等经济效益指标,自培正高及博士人数、核心论文发表数量、承担社会服务项目等社会效益及可持续发展指标。同时设置师德师风问题教师人数、副高(博士)及以上人员离职率等反向指标。建立正向指标与反向指标相结合、共性与个性相结合的三级绩效指标体系,从点到面全方位反映专项建设情况,完成与“三全”(全过程、全方位、全覆盖)预算管理要求相契合的“一个阶段、三级指标”预算绩效指标设置,为预算绩效自评指标的权重设计奠定基础。

(二)专项预算绩效自评指标的权重设计

高校预算绩效自评指标权重赋值通常使用客观方式和主观方式。客观方式主要包括各类数学模型,如均方差法等,虽然杜绝了主观的干预,但在实际计算后通常并不能真正反映主体。主观方式主要包括层次分析法和德尔菲法。层次分析法是通过构建层次结构模型、相关矩阵,建立一致性校验,从而得出赋值。该方法虽然可以使主观性有效降低,但是存在特征值和特征向量的精确求法过于复杂的问题,同时指标过多时,数据统计量较大,权重难以确定。采用德尔菲法时,需要根据多位专家的访谈结果逐步确认权重,其缺点是过分依赖专家的主观认识。由于权重设计直接影响自评结果,是绩效自评中的重要环节,应以学校战略发展规划为背景,以学校战略发展目标为基础,结合学校发展现状,对项目全流程进行绩效评价,设定各层级指标的基准指数,依次分解,得出最终指标权重,并结合行业标准、历史标准等设置指标标准。以下模型以“一个阶段三级指标”的框架为基础,以师资队伍建设专项为例,对各指标权重赋值。

师资队伍建设专项阶段共有四个阶段性指标,满分为100分,包括顶层设计、项目论证、预算管理、绩效分析,每个阶段权重为25%。阶段性指标分解为对应的一级指标,根据阶段性指标的对应情况确定权重,如表1所示。

表1 阶段性指标权重设计

二级指标权重设置以一级指标内的平均二级指标分值为基准值,结合三级指标的设置情况,采用德尔菲法,某些指标在基准值10%的范围内上下浮动。三级指标权重仍以二级指标内的平均分值为基准,并根据指标评价标准设置原则,最终完成预算绩效自评指标体系的构建。

预算绩效环境一级指标分解为3个二级指标(组织机构建设、制度建设、队伍建设)和5个三级指标,具体指标及其权重设计如表2所示。

表2 顶层设计阶段指标及其权重设计

论证可行性一级指标对应1个二级指标、2个三级指标,论证必要性一级指标对应1个二级指标、1个三级指标,论证经济性一级指标对应3个二级指标、4个三级指标,具体指标及其权重设计如表3所示。

表3 项目论证阶段指标及其权重设计

预算编制质量一级指标对应2个二级指标、3个三级指标,预算执行一级指标对应2个二级指标、5个三级指标,具体指标及其权重设计如表4所示。

表4 预算管理阶段指标及其权重设计

成本一级指标对应1个二级指标、2个三级指标,具体指标及其权重设计如表5所示。

表5 成本一级指标及其权重设计

产出一级指标对应3个二级指标、12个三级指标,具体指标及其权重设计如表6所示。

表6 产出一级指标及其权重设计

效益一级指标对应3个二级指标、12个三级指标,具体指标及其权重设计如表7所示。

表7 效益一级指标及其权重设计

满意度指标对应1个满意度二级指标、1个职工满意度三级指标,权重为2.5。

年度结束,根据各指标评价标准,通过得分与权重相乘,计算出各指标得分,并加权得出专项自评最终分数。

三、结 语

我国的预算绩效管理处于快速发展阶段,但现行的各项规章制度尚不完备,各类数据的共享性还不强,预算绩效管理的科学性、规范性仍然欠缺。高校预算绩效管理改革是一项复杂的系统工程,需要从制度、组织、管理、技术、操作、人员等方面进行变革。构建科学完善的预算绩效自评体系是预算绩效管理的关键,直接影响绩效成果应用效果。学校需要围绕人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等四大职能构建绩效评价指标,财务部门与各行政职能部门要协同配合,将部门预算作为前置性牵引和过程性纽带,真正将学校的战略目标、规划、项目、预算有机衔接,融合部门业务、财务、资源和资产管理活动,实现预算和绩效一体化,构建科学可行的预算绩效自评体系,发挥资源配置的最大效益。