优化政府投资项目管理对策研究——以G 省为例

●苏 露

一、引言

投资是支撑我国经济发展的重要支柱。 中央经济工作会议提出，要积极扩大有效投资、适度超前开展基础设施投资。 在国家积极财政政策下，政府投资项目的数量与规模呈积极增长态势，但也暴露了一些管理问题， 影响了国家方针政策的落实，造成资源浪费、干部腐败等后果，已引起了各级领导的重视。2019 年7 月我国实施的《政府投资条例》将政府投资管理纳入了法治轨道，各省陆续出台了地方政府投资管理办法，不过仍有部分省份未出台。 从已有文献看，研究政府投资项目某一环节较多而全生命周期较少； 从县级层面研究较多而省级层面较少； 由于我国政府投资制度制定较晚， 针对政策有效性的研究相对不足， 尤其缺少对案例本身大数据的实践研究。 本文以G 省政府投资项目为调研对象，从省级层面，结合项目全过程各阶段工作实际，以问题为导向，有针对性地提出优化政府投资项目管理对策，供地方政府出台投资管理办法、 职能部门加强监管、企业提高管理水平提供参考。

二、 政府投资项目管理情况——以G 省为例

（一）政府投资项目情况

据统计，2016—2022 年期间G省累计获得中央预算内投资883.77亿元，累计项目8437 个，极大支持了G 省补短板、惠民生、调结构的需求。G 省坚持政策为大、项目为王，狠抓政府投资项目管理，在“十四五”规划及扩大有效投资相关行动方案中，谋划了一批传统和新型基础设施建设项目，2021 年以来省级层面统筹推进重大项目共7781 个， 涉及总投资140555.34 亿元， 其中：2021 年2281个项目总投资40365.2 亿元；2022 年2972 个项目总投资53703.72 亿元；2023 年2528 个项目总投资46486.42亿元。

从G 省政府投资项目运行管理现行情况看，政府投资项目建设程序复杂、周期长，从参与管理的政府职能部门看，涉及发改委、自然资源、环保、消防、气象、人防、住建等部门；从政府参与管理事项看， 涉及事务较多，主要包括：发展规划、产业政策、土地规划、城建规划；政府投资项目建议书审批； 用地预审选址意见书；正式用地手续；环境影响评价、节能审查意见、地震安全性评价、地质灾害危险性评价、洪水影响评价、水土保持方案、气候可行性认证、压覆矿产资源审批、文物勘探、政府投资项目可行性研究报告审批或企业投资项目核准；政府投资项目初步设计审批和概算核定各类工程设计方案审查、建设工程用地规划许可证、建设工程规划许可证； 超高层建设抗震设计审批；施工图审查消防设计文件审批、 防雷装置设计审批；施工许可证；工程建设质量备案；竣工验收等。从各环节看，需要考虑因素多，如市场预测资源条件、场址选择、经济评价、社会评价、风险分析、资金筹措；预期功能；建设标准；投资控制其他各类约束条件；项目单位的工程需求与国家强制性标准的协调；工期、质量、安全、预算控制等。

（二）调研策划与实施

本文选取“十三五”以来G 省政府投资项目为样本，采取线上问卷调查、实地督查和访谈、查阅资料等方式，调研项目实施管理情况及存在问题、原因和建议。 线上问卷调查主要针对2020 年度中央预算内投资项目， 共回收有效问卷1107份，涉及总投资4196.86 亿元，均为公共基础设施领域项目；点面结合督查项目400 多个，访谈了政府职能部门、施工单位、设计及监理机构等相关人员26 名。

（三）调研结果统计分析

1.从总体建设进度看。据问卷统计，未开工项目占20.33%，已开工在建项目占64.5%，已竣工在验收项目占10.02%， 已竣工完成验收项目占5.15%。从实地督查及在线监测看，建设进度总体偏慢，表现为未按时开工、建设进度慢、支付率低、逾期未建成。 如A 市2020 年共79 个重大项目， 截至当年11 月底未开工零支付项目仍有20个，占项目总数25.32%，占总投资35.21%；建设慢项目有18 个，占项目总数22.8%，投资完成率44.91%；支付进度较慢项目有13 个，支付率仅为47.7%。 据统计，2016—2022 年期间，G 省的中央预算内投资项目逾期未建成项目共581 个。 根据“已支付资金占完成投资比例低于50%的， 列为资金支付率低预警项目” 监管要求，2021—2022年共38 个在建项目已完成投资资金支付率低于50%。 说明《政府投资条例》等相关制度执行的有效性不足。

2.从未开工项目看。 据问卷统计主要有6 类问题，其中：未完成开工前手续的占43.69%；设计方案编制滞后占12.16%， 建设方案已报未批占6.31%，项目用地未交付使用占3.6%，项目选址未确定占1.81%，其他如天气不好、用地指标不足等原因占32.43%。67%以上的问题反映为手续申报滞后或审批效率低。 访谈情况反映，开工滞后原因是部分业主由非专业人员做前期工作，递交材料不合格，或选址变更、勘探不到位，设计图纸频繁变更。 说明对项目的跟踪指导、服务不到位、工作效率低。

3.从已开工项目看。 据问卷统计，主要有10类问题，其中：设计变更调整占16.78%，征地拆迁工作未完成占14.48%， 施工力量不足占14.25%，项目受到阻挠占9.2%，资金拨付不到位占8.74%，配套资金不到位占7.36%，中央资金拨付不到位占7.36%，施工配套设施不完善（水电路等未通）占4.83%，项目管理不规范占3.22%，天气等其他原因占13.78%。 实地督查发现的主要问题有：一是程序缺失、违规。部分在建项目尚未完成用地报批、环境影响评价、节能评估、施工许可等基本建设程序； 建设用地存在未批先供、批而未供现象；有些项目边设计、边施工，变更和返工次数较多，未经竣工验收就交付使用；违规招投标， 如施工合同日期早于招投标完成时间，部分项目以邀标或议标代替公开招投标，或擅自缩小招标范围，仅对主体工程招标，配套附属工程直接发包；工程变更时，业主、施工方与监理方未按规定现场签证；验收不规范，如隐蔽工程不验收， 竣工财务决算编报不及时， 据统计有899个已竣工项目超过3 个月未编报竣工财务决算；在建工程未及时转固定资产问题比较集中，据统计，2021 年G 省开展在建工程转固专项整治工作前，原有已使用未转固在建工程总量达211.31亿元，基础设施无产权或产权不明晰将对不动产投资信托基金（REITs）工作推进造成不利影响。二是支出把关不严、资金使用效率不高。 工程进度款支付依据要素不全，如工程量结算表无相关制表、审核人签字。 据统计，有257 个在建项目的工程进度款支付违反 “不低于已完工程价款的60%”规定；审计报告反映有7 个项目多计工程款1.45 亿元；据统计，2016—2019 年均中央预算内投资资金闲置沉淀资金共18724 万元， 各年分别为2169 万元、2917 万元、8184 万元、5454万元，其中2017 年度中央预算内投资预算执行进度虽达到83.5%， 但结转资金高达20.17 亿元，涉及项目910 个。 三是会计核算不规范。 未按项目单项工程或未分项目设置 “专项核算”，既不利于单项工程成本查询与控制， 也给后续各项目办理竣工决算、 确认固定资产造成不必要麻烦。 说明项目、财务管理人员资金管理意识差，不熟悉政策，执行制度不到位，为主观因素造成居多，政府部门应予以重视，需加强检查、指导、督办。

三、原因分析

（一）重大项目建设要素缺乏保障，项目储备不足

资金、 土地等要素的紧缺给政府项目管理工作开展造成一定局限性， 影响政府投资的可持续性。 资金不足仍是制约项目储备重要因素，前期工作往往花费较大而工作经费无稳定保障，部分项目长期未能竣工，症结就在于超出了财政资金承受能力。 地方财力有限，尤其市县一级依靠中央转移支付较多， 加上各级有交集的事权支出界限划分较为模糊， 导致履责所需资金难以保障。 部分项目存在用电难、排污难，用地指标少，拆迁难度大，一直是反映强烈的突出问题，直接导致前期工作滞后。 符合申报条件的项目储备不多，部分在建项目非储备项目，可行性研究不透，选址、设计方案等频繁变更，影响项目后续建设进度， 如2019 年全区448 个新开工项目中就有361 个项目为非预备项目， 与建设进度慢等问题密切相关。

（二）制度不够健全，缺乏制度指引和约束

一是制度缺失。 尚未形成一套完整的、行之有效的管理政府投资项目运行方式或实施细则，对政府投资项目管理缺乏制度指引和约束，容易造成决策失误、前期和审批流程不规范、监督不到位等一系列问题。 部分现行制度中标准不明确，如制度规定“简化部分政府投资项目审批手续”，但未明确可简化的标准、范围，自由裁量权大，导致职能部门为了“免责”，实际并未简化手续。 一些园区项目，实际建设是由多个业主分别负责，园区打包项目在前期工作申报、审批中对项目建成后实际产出内容、污染物排放、能耗需求等不明确，导致环境评价、节能评估结论失真， 形成监管空白。 二是责任约束制度不健全。 对投资决策失败的追责缺乏实践操作标准，常以诫勉谈话代替党纪、 政纪处分， 未达到惩戒、警示效果。 招投标环节违法违规及其造成后果的，在招投标制度中没有明确规定如何追责。制度刚性约束不足， 使政府投资项目管理趋于形式化。

（三）项目推进机制不够完善，协调联动合力不强

一是全局性协调指挥机制不够完善。 项目涉及的区直各行业主管部门、职能部门之间“并联”协同工作机制尚未完善，厅级部门对各市县的向下指导、 对国家各部委的向上协调责任未明确、压实，统筹协调项目审批和跨部门、跨区域推进项目建设缺少“发力点”，协调联动合力不强。 信息反馈分散、链条过长，如重大项目基本建设程序履行情况、建设进度、推进难点堵点等信息向上传递的渠道，仍主要通过县（市、区）行业主管部门—发展改革局—设区市发展改革委（重大办）、行业主管部门—省（自治区）重大办、行业主管部门，反馈渠道不集中，环节多、链条长， 造成项目实际情况及需求信息传递不够及时，削弱了统筹合力。

二是项目全生命周期跟踪管理、 服务不够。部分项目审批事项复杂，政府部门指导不到位，在施工条件、项目投产运营跟踪服务方面，未形成较好的机制， 对项目全生命周期关键节点和要素需求缺乏持续梳理、总结，“一项目一策”前瞻性不足。 在落实相关扶持优惠政策执行中，由于落实责任部门分散、各政策出台时间跨度大、政策出台背景及目的各不相同等情况， 对优惠扶持政策落实情况未形成追踪机制。 部分项目调度任务未能及时落实责任单位， 调度信息滞后，如某厅直管的市县实施项目，已累计支付工程款达30%，却仍未将调度任务转给项目业主。部分地市项目资金下达迟或拨付慢， 部分项目拨付时间超3 个月。

三是业财脱节，协作力不强。未建立健全完善的项目建设管理体系， 项目财务管理与建设管理脱节。一方面，财务人员对项目全过程相关工作尤其是项目前期工作参与度不够，财会监督不到位，未能及时发现超批复或超概算投资、 违规招标、合同订立不规范等问题，不了解项目进度情况，导致出具的财务报告信息与项目实际相差甚远。另一方面，项目人员不熟悉财务知识，缺乏与财务部门的沟通，未能按财务要求及时收集报账依据，事后又无法弥补，从而影响工程建设进度。

（四）政务审批环节多，耗时长

从时间维度看， 政府投资项目全生命周期包括论证立项、招投标、施工、竣工、验收阶段；从要素维度看，包括质量、投资、进度、范围、人力、采购、沟通、风险管理；从主体维度看，有政府职能部门、业主、设计、监理、施工方、供应商。从审批程序看，涉及部门多、审批环节多，据A 项目业主提供资料，项目开工前共需取得项目建议书批复等32项行政审批文件。 一个项目从立项到开工建设要经过省（自治区）、市、县三级（涉及基本农田项目要上报国务院），一般涉及发改委、住建、国土资源、财政、环保、水利、气象、人防、消防等9 个部门22 个审批环节。 特别是一些涉及省（自治区）、市及多个部门的交叉审批项目， 办妥全部审批手续耗时更长。

（五）专业力量不足，项目管理水平较低

一是财政评审人员不足。 调研反映对招投标工作耗时影响最为突出的是财政评审慢问题，评审工作量大、任务重、人员不足，导致评审过程历时漫长，如某市防洪堤项目，报送材料超5 个月仍未开展评审。二是项目管理人员缺乏。体制内项目专业技术人才少， 难以满足政府投资项目逐年增加的现实需求，尤其是基层单位，严重缺少项目管理经验和专业人员， 前期工作效率低且难以达到应有的深度， 实施过程疏于对工程的管理和质量把控，且档案意识淡薄，常因资料缺失无法办理支付、结算、决算手续。 部分施工方对报账要求不了解，甚至产生畏难情绪，直接放弃对尾款的申报，导致决算工作无法开展。 三是财务人员业务水平不高。尤其是基层的财务人员，因较少接触基建项目财务核算工作，日常也缺乏相关业务系统、专业的培训和学习，导致项目财务信息不真实、完整、准确，最终影响资产确认准确性。

四、优化政府投资项目管理对策建议

（一）四个强化，建立健全政府投资项目管理制度

一是强化政府投资决策管理。 按照财权来源和事权明确各级政府支出责任， 落实项目投资主体责任。 细化和规范审批、建设程序，完善政府投资制衡机制。二是强化预算约束。项目申报必须明确资金来源并提供证明， 避免为争取上级政府投资资金、 在未落实配套资金的情况下超出本级财政承受能力申报项目； 预算编制要结合项目库管理，编制、调整和调剂预算必须依托项目库，无项目，不预算，不得脱离项目库变动预算指标。 严格预算执行，严控建设成本。三是强化政府投资年度计划管理。及时更新项目库信息，政府投资年度计划要与本级年度预算、中期财政规划匹配。四是强化项目实施管理。 根据事权匹配、分岗设权、分级授权的要求，明确权责，制定实用性和可操作性强的项目内部流程。严格实行项目法人责任制、重大事项报告制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等；加强项目全生命周期跟踪管理；建立完善项目档案制度， 避免出现资料缺失无法办理决算手续现象；有效提高在建工程转固定资产效率，为顺利推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）工作夯实资产底座。

（二）提高认识，加强项目前期工作管理

一是提前谋划，加强项目储备管理。紧密围绕中央和省（自治区）重大发展战略布局谋划项目。关注国家宏观政策和投资投向、产业转型升级、提升服务功能、 深化开放格局等形势精准把握政府投资项目谋划方向；对适宜项目进行论证包装，加强摸底，有针对性地筛选竞争力强、能实施、社会效益高，且预算执行优秀的投资项目，纳入政府投资项目储备篮子； 各级发改部门切实增强项目申报审核工作的责任感和使命感， 合理编制三年滚动投资计划，实施项目动态管理，坚决反对盲目铺摊上项目。 二是规范申报，重视可行性研究和设计阶段工作。充分论证项目的必要性、科学性、可行性、社会效益等，考虑当前，立足长远，充分考虑各项要素指标能否落实，筹措资金是否有保障等因素。 重视可研和设计阶段工作，特别是项目主管部门，从项目设计之初就要深入项目全程参与，确保可研和设计成果质量，避免项目实施后频繁变更。

（三）深化放管服改革，提高行政效能

一是明确标准范围， 规范和指导联合审批。制定分类简化审批手续的具体办法，防止自由裁量权，增强审批权威性；持续梳理、总结关键节点和要素，推进政务服务标准化、规范化、便利化、可执行，减材料、减费用、减时限。强化服务意识，定期组织联合审批活动，集中答疑解惑，全程指导项目前期工作。 二是创新资金下达方式，提高效率。 对已明确的投资计划，建立投资资金预告示制度，保障地方加快推进前期工作，提高地方工作积极性；根据项目所属事权，减少项目下达层级，压缩资金下达时限，有效避免资金在各个环节的滞留。 三是完善项目推进机制，加大统筹力度。 完善项目涉及的区直各行业主管部门、职能部门之间“并联”协同工作机制，统筹协调项目审批和跨部门、跨区域推进项目建设。 统一规范信息统计口径、标准，减少环节、缩短反馈链条，及时传递项目实际情况及需求信息，实现信息交换与共享无阻碍，及时公开信息、运用信息，提升监管效率和能力。 四是推进财评制度改革，提高评审效率。 适度放开财政评审门槛，制定中介机构的准入条件和明细规定， 建立中介机构库，推行“委托中介初审+评审中心复审”评审模式，改变财政评审“大包大揽”的局面。

（四）加强要素调度，破瓶颈解难题

及时疏通堵点难点，协调解决困难问题。 一是保用地需求。 建立科学用地指标分配体系，优先保障重点战略性新兴产业和现代服务业的用地需求。 加大闲置土地清理力度，完善征拆补偿政策，破解征拆难题，确保重点项目的用地需求。二是促融资落地。 加快完善资金要素保障机制。积极争取中央各类资金支持，探索运用多种融资模式， 用好专项债、PPP、 不动产投资信托基金（REITs）等政策，鼓励金融机构针对重大项目创新金融产品和服务，创新市场化运作模式，探索“专项债+REITs”融资模式，积极吸收社会资本。三是强配套机制。 设立项目前期工作经费，尤其是列入项目库的项目，确保项目资金一到即可开工；不同财力地区的项目投资实行差异化配套资金政策，尤其是降低或取消贫困地区硬性配套要求。 四是科学整合资金。 调整项目资金管理部门的职能和改变纵横交织的管理机制，整合项目资金以减少资金交叉和重复，提高民生资金管理的行政效能。 加强部门预算编制工作，具有相同建设内容的项目资金进行有机整合，集中资金投入到具有明显优势的项目，使有限的资金形成“拳头”，提高资金使用效率。 整合碎片化资金，改变部分项目资金不足、部分项目却存在大额结余资金的现状。

（五）更新理念，创新项目管理模式

一是促进业财融合，建立协同意识。 树立大局意识，建立业财融合思维模式，加强沟通交流信息，财务要站在业务角度思考问题，通晓项目管理的规范流程，提前介入，并运用财务管理工具深度参与项目管理与决策，更好地服务于项目建设，保障项目顺利实施。 二是积极推行EPC 和专业代建制。 转变项目管理理念和思路，探索非政府部门为主的新型建设管理方式，建立公正的市场参与机制，借助外部智慧，从专业化的角度促进管理能力和水平的提高。而推行EPC 和代建制是有效改进政府投资项目管理的途径之一，借助委托代理的优势，选择专业的市场化管理主体对具体化事项进行管理，政府部门对项目进行总体控制。 三是构建全生命周期绩效管理机制。 科学设置绩效指标增强绩效可评性，明确各阶段的绩效评价重点， 发挥绩效管理目标导向作用，建立全过程绩效管理运行机制，有效进行约束和激励，进一步加强和规范政府投资项目管理。

（六）管控结合，强化监督管理

一是明确监督职责，分清责任。 明确相关部门在项目资金分配和使用管理中的日常监督和专项监督职责，确保不缺位、不越位。 各级各部门既是项目资金管理部门，也是监督部门，落实联合监管责任。 进一步厘清流程中各岗位和各环节的权责边界， 避免多头管理职责不清的低效现象。 二是建立切实可行的问责制度，加大违规成本。 健全责任追究制度，明确主体责任和监管责任，尤其是细化追责的具体操作标准，减少裁决自由度，加大问责力度，充分发挥惩戒作用。 通过强化刚性约束，确保项目建设廉洁、高效、顺利推进。三是建立联合监督机制，发挥监督合力。加强业务主管部门、财政、审计、纪检部门的沟通协作，完善协同信息沟通、措施落实、成果共享、反馈整改等工作机制，发挥监督合力，将监督成果转化为治理效能。

（七）强化人才培养，夯实人才保障

一是完善人才培养机制。 从方式上，以培育本土人才为主， 引进紧缺人才和高层次人才，发挥传帮带作用；从内容上，要有针对性地强化项目制度法规和基建财务知识培训，减少技术因素导致的违规现象。 二是建立项目管理储备人才库。 储备库吸纳人才应充分考虑年龄结构、学历程度、工作经验等因素，成员信息定期进行动态调整，优化管理人才队伍，激励干事的积极性和主动性，降低人才流失率。 三是设立专职项目管理机构。 整合各单位政府投资项目管理职能，将大同小异的项目都归集到一个机构统一负责实施管理，确保机构稳定性，建立项目管理标准，逐渐形成专业化的项目管理团队，让管理变得更加科学合理。

五、小结

政府投资项目管理是一个流程和组织的综合体，既要进行上层制度的优化，又要协同好管理部门、投资主体，理顺业财同步的流程。 在新发展理念和经济环境下， 政府投资项目管理中将不断出现新的问题，如解决不好，将会影响政府投资项目管理质效， 还可能导致国有资产损失。 为达到项目建设的目标，发挥财政资金使用效益，本课题在充分调研G 省“十三五”以来政府投资项目情况的基础上，注重查找制度机制、实施效率等方面问题及原因， 以问题为导向探寻优化政府投资项目管理策略，精准问诊、精准调度，靶向施策，在制度层面，提出从预算约束、投资决策、投资年度计划、项目实施、财务竣工、绩效评价、监督管理等方面建立健全制度，加强制度约束；在推进工作层面，从促进业财融合、加强项目前期工作、要素调度、创新项目管理新模式、强化人员培训等方面提出建议，研究成果可应用于建立健全政府投资项目管理制度、机制和实践。