基于“当下改”和“长久立”的常态化预算执行监控机制研究

●唐步龙 田开友

一、引言

财政资金使用一直深受社会各界的广泛关注，政府职能的发挥依赖于财政资金的使用。财政资金及其运用是现代国家治理的基础，任何一个治理完善的国家，必然是一个财政规范运行的国家。 “治理即预算”（Wildavsky，2001），预算是财政活动的集中反映（肖鹏，2019），也是控制政府权力扩张的有效载体。 财政资金通过预算进行使用， 而预算执行是现代国家治理的关键， 预算执行良好的国家必然是治理良好的国家，预算执行所显示的公共收支状况，较为直观地反映了政府提供公共服务的水平。 由于财政资金的特殊性，预算执行必须得到有效的监督， 才能使财政资金的功能得到充分发挥，现代财政预算制度必然需要有效的监督体系进行保障。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强财会监督工作的意见》精神，着眼于“当下改”和“长久立”，建立常态化的预算执行监控机制将是一个必然的选择。通过建立常态化的预算执行监控机制， 可以提高财政预算绩效，增强国家治理能力，推动各级政府依法理财、科学理财、民主理财，促进经济社会高质量发展，促进中国式现代化目标尽早实现。

二、“当下改”和“长久立”的辩证关系

预算监督必须坚持系统观念，统筹“当下改”和“长久立”，确保问题整改到位，为建设常态化预算执行监控机制提供基础。“当下改”和“长久立”具有较强的辩证关系，只有把握其辩证关系，才能更好地对预算执行工作进行监督。

（一）“当下改”和“长久立”体现了破与立的辩证关系

国务院关于2021 年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告显示，一些阻碍改革发展和长期未解决的顽瘴痼疾逐渐得以纠治，形成有效震慑，这是破的一面，不把积累的问题解决掉，很难形成长效监控机制。在从严整改动真格的同时，还需要进一步加强源头治理，破立并举，增强预算监督实效。整改报告显示，截至2022 年9 月底，有关地方、部门和单位已整改问题金额6632.74 亿元， 制定完善相关规章制度2800 多项，追责问责1.4 万人。 总体上来看，审计发现的问题可以分为这样几类： 一类是制度设计问题，制度规定本身不健全不完善；一类是对现有规定没有严格遵照执行，存在偏差；还有的是明知故犯和违法（李万祥，2023）。

对于长期存在的顽疾问题，必须毫不手软，坚决予以纠正，并对背后隐藏的不合时宜的制度体系进行改革，打破旧的规则。 “当下改”其实就是对已有问题整改，对其制度原因进行改革，不打破旧制度，将难以真正解决预算监督中长期存在的制度障碍，也就不可能建立常态化的监控机制。 “当下改”是基础，是一种破；“长久立”是未来发展方向，是一种立。 破是为了立，在对问题整改的基础上，着眼常态化监控需要，建立新的规则体系，为“长久立”提供坚实的制度保障。 “当下改”和“长久立”体现了破与立的辩证关系，没有破就难以立，没有立作为发展方向，破所达到的成效将是短暂的，缺乏长期的有效性。

（二）“当下改”和“长久立”体现了短期与长期的辩证关系

预算执行监督是一项长期的工作，必须进行长效机制建设，但是，长效机制建设又离不开对当前问题的解决，长效监控机制只有在当前问题逐步解决的基础上才能建立起来。 “当下改”正是立足于对已经发现的问题进行整改，不把发现的问题长期化，才能为“长久立”提供较好的基础。 已经发现的问题是预算监督机制不够完善造成的，发现问题必须分析其产生的原因，只有把背后的原因分析清楚，才能为“长久立”的机制建设提供方向。

“当下改”是针对目前存在的预算监督问题的短期应对策略，必须在短期内进行整改，才能取得立竿见影的效果；不进行整改的话， 当下的财政预算监督就难以为继，面对已经存在的问题不解决，很难谋划长期的监督制度建设。 “当下改”是短期内不得不做的事情，是为“长久立”争取时间，奠定良好的基础。 “长久立”则是从长期发展的角度进行谋划， 运用发展的眼光进行制度设计，适应现代财政预算监督制度建设和国家监督体系构建的需要，建立常态化的预算监控机制及进行相应的制度设计。

（三）“当下改”和“长久立”体现了过去与未来的辩证关系

财政资金的使用和监督是一项非常复杂的工作，必须以历史的视角看待，从历史的逻辑中寻找治理方案。 预算执行是国家治理的货币表达， 长期的治理实践为现代治理体系建设提供了经验借鉴，并为未来的制度设计提供了基础。常态化预算监控机制必然是在历史的继承中发展完善的，离开历史的继承是不可能形成符合中国式现代化要求的预算监控机制。“当下改”和“长久立”反映了过去与未来的辩证关系， 从历史的逻辑中为常态化监控机制提供了建设思路。

任何制度建设其实都是在继承的基础上发展起来的，没有继承就没有发展。 继承不是一成不变，而是选择性继承，对于好的经验和做法进行继承，对于存在的问题进行整改。 “当下改”就是把不合时宜的东西整改和抛弃掉， 把好的经验和做法保留继承下来，没有“当下改”，也就缺乏有效继承。 “当下改”是对过去预算监督的总结，也是为了解决过去积累的问题，在对过去经验总结和问题解决基础上，为“长久立”提供坚实的基础。 “长久立”则是立足未来发展的需要，在有效继承的基础上进行制度设计。 “长久立”是为了与过去存在的问题进行彻底的切割，同时也为过去存在的问题提供解决方案。

（四）“当下改”和“长久立”体现了治标与治本的辩证关系

预算执行监督之所以还存在一些问题，必然与监督体系本身存在的问题有关联，也就是过去的监督体系没有从根本上解决问题。 “当下改”和“长久立”则兼顾治标和治本，既对过去积累的问题进行整改，不让问题继续存在，也着眼于从根本上解决可能存在的问题，从制度上进行完善，让监督不善的情况在常态化的监控中得到控制。 “当下改”和“长久立”反映了治标和治本的辩证关系，治标是为了解决当下存在的问题，通过立即整改到位，为治本提供时间；而治本则必须在治标的基础上开展， 从根本上建立常态化的预算执行监控机制， 让财政预算得到有效监督。 在现有问题没有得到彻底整改之前， 常态化预算执行监控是不可能实现的。

仅仅治标的“当下改”，很难满足建立现代监督制度体系的需要，也不适应国家治理能力现代化建设的战略目标， 因此，在治标的基础上，必须进行彻底的制度设计，才能从根本上治本。 “长久立”就是为了治本，必须运用现代理念和手段，进行完整的制度设计，从治本的视角，建设预算执行监督制度体系，适应中国式现代化发展需要。

（五）“当下改”和“长久立”体现了经济发展与经济安全的辩证关系

在当前国际国内形势下，既需要经济发展，也需要经济安全，要把经济安全摆在重要位置，维护经济稳定，在稳定安全的情况下追求经济发展。 如何在确保安全的情况下获得发展，需要进行辩证的制度设计。

“当下改”和“长久立”把安全和发展有机统一起来，不能为了安全就不追求经济发展，更不能为了盲目追求经济发展而忽视经济安全。 “当下改”是为了目前的经济安全，针对已经存在的威胁经济安全的问题，立即进行整改，确保当下的经济社会安全，并在国家整体安全观下进行整改。 “长久立”则是为了长期的经济安全， 也就是发展中的安全，没有发展就没有长期的安全。 同时，“当下改”也是为了更好地促进经济发展，“长久立” 则是为了获得长期发展的制度保障，把安全和发展有机结合起来，才能更好地建设国家监督体系。 在国内外形势发生重大变化的情况下，如何面对经济新常态，促进国内国际两个大循环，运用好财政政策实现经济安全和经济发展两个目标就成为一个需要谋划的重大课题，“当下改”和“长久立”则提供了较好的战略思路。

三、“当下改”和“长久立”对常态化预算执行监控的需求

财政资金的使用情况直接影响到国家治理能力建设，决定着公共产品和公共服务提供的层次， 也关乎每个民众的获得感，因此，财政资金具有使用范围广、影响力强等特点。 财政资金的使用是通过财政预算实现的，预算执行的真实性、合法性和效益性必须得到较好的监控，才能发挥出财政资金应有的作用。 常态化预算执行监控机制可以较好地监督财政资金的使用，为了构建常态化预算执行监控机制， 必须基于 “当下改”和“长久立”对预算执行监控的需求进行设计。

（一）系统化需求

财政预算执行是一个系统活动，与之相应，财政预算执行监控也必须是一个系统活动，系统化是对预算执行监控的一个基本需求。 “当下改”和“长久立”其实已经预示了预算执行监控必将是一个系统的监督活动，不可能是一次运动式的监督。

仅仅只有“当下改”的话，很可能被认为是一次性的整改，是运动式的财政预算监督工作，但是，结合“长久立”的话，就完全体现了系统化要求。 “当下改”和“长久立”的有机统一， 正是对预算监督制度建设的系统概括。 “当下改”只是为了解决眼前的问题，必须从整体考虑如何整改，而“长久立”则必然要求从全局谋划， 适应财政资金运动规律，建设系统化的监督制度，才能适应现代化监督的需要。

（二）法治化需求

在全面依法治国战略下，财政监督法治化是现代国家治理的应有之义。 在全面依法治国和法治国家、法治政府、法治社会一体建设的目标下，政府必须依法行政，而财政资金的预算和执行就是政府行政的重要表现，必须在法治的框架下运行。

现代政府一定是一个有限政府，在授权下才能行使权力， 任何政府部门必须遵循“法无授权不可为”的原则。 财政资金的运用其实就是政府行使权力的货币表现， 既然政府行使权力需要法律授权， 必然意味着财政预算也要充分的法律授权， 与之相适应的预算监督同样需要法律授权， 并且以法律为依据。 财政预算执行监督只有以法律法规为依据，才能保证政府部门始终依法行政，法治政府建设才可能实现。 “当下改”和“长久立”其实就是要求建立财政预算监督的长效机制，而只有法治建设才可能实现财政监督的长效化，所以，“当下改”和“长久立”必然要求未来的预算执行监控是一个法治化的监控。

（三）战略化需求

政府的财政活动必须符合国家的发展战略， 而且财政监督制度本身也必须是一个战略性设计的制度。 财政活动不仅仅停留在提供公共服务的功能上， 往往还会参与经济社会建设，成为国家实现战略目标的重要抓手。通常来说， 财政手段是一个国家经济活动的重要调控手段，财政资金的使用本身就属于政府消费和投资的范畴， 可以促进经济增长，而且可以通过消费和投资的方向及领域设置直接促进国家战略目标的达成。比如共同富裕战略中，财政预算参与社会分配，属于再分配的范畴， 必然在共同富裕战略中发挥重要作用。“当下改”和“长久立”要求财政监督适应国家财政资金使用的需要，促进国家战略的实现，使财政资金尽可能发挥出最大的功效。

另一方面， 财政监督本身也是国家治理现代化的重要内容， 现代监督体系直接关系国家治理能力的提升状况，因此，常态化预算监控就成为必然选择。 “当下改”和“长久立”已经揭示了这种战略选择， 在对现有问题进行整改的基础上， 必须着眼于长期国家治理的需要，对财政资金进行常态化的监控，才能使财政资金及预算执行符合国家治理战略的需求。

（四）安全化需求

在当前国内外形势下， 国家安全被摆到了突出的位置， 财政活动的内容必然包含国家各种安全活动的财政安排， 其资金活动必然需要进行特别监控。 国家的安全领域和安全建设需要大量的资金投入， 包括国防、信息、科技等方面，这就需要在财政资金安排方面有所体现。 财政资金属于公共资金，在一定的总量约束下发挥出其应有功能， 才能使国家安全得到保障， 充足的财政资金保障才使国家安全建设稳步推进。 “当下改”必然需要整改资金使用效率不高的状况，“长久立”也必然需要为资金长期有效利用提供监督支撑。

国家安全属于整体安全， 经济安全显然是国家安全的重要组成部分， 财政活动属于经济活动的重要内容， 一定要符合国家整体安全的需要。 必须树立整体安全观，把财政资金的使用及其预算纳入国家安全建设范畴，“当下改”已经包含了安全的内涵，把不利于国家安全的财政活动立即进行整改，“长久立” 则是为了建设符合国家长久安全的财政监控机制。

（五）智能化需求

随着大数据和人工智能的发展， 智能化也是财政预算监督的重要方向， 常态化财政预算监控的智能化起码包括两个方面。

一方面是国家投入人工智能等高科技领域的资金需要进行监控， 使国家创新发展得到有效的资金保障。 智慧政府、创新发展等国家战略需要财政资金发挥杠杆作用， 通过财政手段的运用鼓励科技创新， 促进智能社会建设。 “当下改”必然需要考虑财政资金的使用领域和效能不足的调整， 加大对科技创新的资金投入，并促进效能最大化，“长久立”也将以此为方向。

另一方面， 常态化财政预算监控本身也需要实现智能化，是智慧政府、智慧社会建设的重要组成部分。 “当下改”必然整改过去落后的监督手段，“长久立” 也必然要求使用最新的科技成果和创新理念武装自己， 促进预算监控智能化。 必须以人工智能、大数据、云计算等为依托，采用先进的科技成果，为常态化的财政预算监控提供技术保障， 才能促进智慧监控的实现。

（六）人本化需求

任何发展必须以人为本， 人是发展的目的，而不能仅仅成为发展的手段，决不能为了发展而发展，一定是以人的需要为依据。财政资金的筹集和使用，必须体现人民的需要，促进人民生活水平的提高， 在有限财政资金的约束下，尽量满足人们对美好生活的向往。西部大开发、乡村振兴、美丽中国、养老、医疗、教育、卫生等领域都需要财政资金的投入，这都需要有与之相适应的财政预算和监督体系。 “当下改”就包含整改预算执行过程中的偏差， 体现财政资金预算投入以人为本的需求，提高其使用绩效。 同时，“长久立”也需要考虑人的长期发展需求， 建立常态化监控机制， 确保资金投入和使用符合人们长期发展的财政预算安排， 促进公共服务均等化及水平的提升。

当然， 财政预算监督体系本身也需要以人为本，无论怎么监督，必须是人的监督，也是对人的监督，决不能是机器监督机器。 “当下改” 必然对不适应人本要求的部分进行整改，使财政监督符合人们发展的需求；同时，“长久立” 要求建设常态化预算监控机制，适应社会不断变化的要求， 使政府财政预算能够体现未来发展的趋势， 从而符合人自身发展的需求。

四、常态化预算执行监控机制的特征

任何机制建设都有其特征需要分析，鉴于财政资金使用的特殊性， 必须建设常态化预算执行监控机制， 而常态化预算执行监控机制将会具有如下一些特征。

（一）常态化预算执行监控是一种全面监控

财政资金的使用和监督涉及社会生活的各个方面，从中央到地方，从全局到局部，从组织财政收入到谋划财政支出， 从经济发展到社会救济，与每个人的生活息息相关。为了使财政资金更好地惠及全社会， 财政预算必然会涉及国家财政支出的方方面面， 与之相随的预算执行监督也将涉及国家财政支出的各个领域和层级。 财政预算总体来说是一种全面预算， 相关的财政预算监督也将是一种全面监督， 常态化的预算执行监控也将是一种全面的监控。

全面监控还需要预算监督不能存在明显的漏洞，不能进行选择性监督，要对财政预算工作的所有方面进行监督， 假如存在明显漏洞的话，必然会出现监督缺位问题，从而导致不受监督的财政腐败现象。 全面监控绝不是平均监控， 可以在重点领域和重点环节进行重点监控，但是决不能存在监控的空白领域，可以有所侧重，但是不能有所遗漏。

（二）常态化预算执行监控是一种全过程监控

财政预算从制订到执行及最后的决算，是一个过程化的资金活动， 包括很多财政环节，每个环节都很重要，都会影响财政资金使用的合法性、合理性和效益性，因此，相应的财政预算监督也必须是过程化的监督活动。为了更好地监督财政资金的使用状况， 必须建立与财政预算执行相适应的监控机制，只有这样才能对财政资金进行全过程监控。

全过程监控是针对预算的各个环节进行监控，不能有所遗漏，预算执行的所有环节都必须置于有效的监控之中。 财政预算执行是一个过程， 财政预算执行监控同样体现为一个过程。当然，全过程监控也可以在不同环节使用不同的监控手段，并且有所侧重。

（三）常态化预算执行监控是一种动态化监控

财政资金的预算执行是与复杂的资金运动相联系的，在政府提供公共服务的过程中，必须适应经济社会发展多变性要求。 由于财政资金运动是一个动态的过程， 预算执行也将是一个动态的过程， 与之相适应的预算监督活动也将是一个动态的活动过程。 预算执行动态监控机制是现代财政国库管理体系的重要组成部分，是预算执行管理的重要工具，也是财政大监督的重要内容 （王仁英等，2019）。 机械的监督活动难以适应多变的财政资金使用情况，预算执行的灵活性和适应性必然要求相应的监督制度具有灵活性和适应性，从而使财政预算监控呈现出动态化特征。

只有适应现代财政资金动态运行过程，才能使财政资金发挥出最大效能，由此对预算执行监督活动提出了更高的要求，这就需要不断深入研究现代财政资金运动规律，为常态化预算执行监控机制建设提供理论指导。常态化的预算执行监控必须主动适应现代财政资金的运动规律，成为一种动态化的监控，才能满足国家治理的需要。

（四）常态化预算执行监控是一种法治化监控

全面依法治国是重要的国家发展战略，财政活动是政府职能发挥的重要依托，必须在法治化的轨道上运行， 才能建成法治政府。 在法治国家建设过程中，财政法定逐渐成为社会共识， 也在国家层面逐步推进，但是法治化是一个长期的发展过程。 随着《预算法》《审计法》《采购法》等法律的修订和完善， 必然使财政预算及其执行越来越规范，法律法规成为政府组织财政收入和支出的主要依据，对其监督也将主要依据各种法律法规。

只有从法治化进行研究和谋划，才能使预算执行监控符合国家发展战略。常态化的预算执行监控是一种长效机制，为预算执行提供了稳定的预期，而法的安定性特征可以满足稳定预期的需求，因此，常态化预算执行监控只有依托法治建设才能实现长效化，由此可见，常态化预算执行监控也必将是一种法治化的监控。

（五）常态化预算执行监控是一种长期监控

政府财政活动是与政府长期规划及提供公共服务密切相关的，不可能是短期存在的，与之相随的预算执行和监督也将是一项长期化的工作。 必须从战略全局考虑，建设符合中国式现代化需要的财政预算制度，为中国式现代化目标提供财政方案，财政活动才具有其战略意义，相应的预算执行监控机制也必将从战略视角进行谋划。

国家长期发展规划要求财政提供助力，相应的财政预算和资金使用必须满足国家战略需求，进行长期的规划，与之相适应的预算监控也将具有长期性。 常态化的预算执行监控以预算制度建设蓝图为依托，必将是一种长期的监控。

（六）常态化预算执行监控是一种全社会监控

财政资金使用与整个国家和社会的利益密切相关， 涉及每一个国民的切身利益，必须把财政预算监督权力授权给全社会，包括立法机关、司法机关、政府部门、各种媒体、社会组织和个人，都将是财政预算监督的主体。

不同社会主体监督的方式有所差异，根据宪法法律的规定，在法治框架内行使监督权， 是符合常态化预算执行监控机制要求的，因此，常态化预算执行监控将是一种全社会监控。

五、建立常态化预算执行监控机制的政策建议

为了建设现代国家监督体系， 基于“当下改”和“长久立”的需求，建立常态化预算执行监控机制的建议如下：

（一）发挥人大监督的特殊作用

习近平总书记2021 年在中央人大工作会议上的重要讲话中指出：“要更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，用制度的笼子管住权力，用法治的缰绳驾驭权力。 ”总书记的重要讲话蕴含深刻的政治内涵、法治内涵、制度内涵，对于做好新时代人大工作具有重要指导意义。 人民代表大会是国家的权力机构，代表人民的根本利益，财政预算监督一定要充分发挥人大的核心作用， 才能真正建立起常态化预算执行监控机制。

（二）构建预警智能系统

动态的预算执行监控必须以智能系统建设为依托，把政府采购系统、集中支付系统、代理银行系统等连接起来，并充分运用现代互联网和人工智能技术，构建上下级联动的监控预警系统。通过适时获取各种监控数据，形成监控、预警、审核的闭环机制，实现监控与预算信息的实时交互。 另外，必须让预算执行信息全过程留痕，所有资金活动可以被追踪，形成可追溯机制，同时设置异常情况提醒功能，把事后监控转变为事前规范。科学动态的智能系统是进行预算执行常态化监控的基础，通过监控流程的设计和建设，构建事前、事中、事后相结合的智能化的综合监控系统。

（三）建立配套制度体系

制度建设是保障，任何预算执行监控机制的构建都需要相应的法律法规及制度规范予以保障，才能真正实现常态化。 除了在中央层面制定和完善配套的制度体系以外，同样需要在重点领域和地方层面对其进行细化，使之符合常态化监控的需要。 要依据《宪法》《预算法》《监督法》《审计法》 等现有法律，进一步推动财政法治建设，完善财政制度体系，让法治化成为预算执行常态化监控机制的底色。

（四）加强重点领域监控

常态化监控不是平均监控，要在全面监控的基础上突出重点，发挥重点领域监控的威慑作用。 紧紧围绕中央“八项规定”精神，有所侧重， 聚焦重点领域预算执行情况，进行精准监控，特别是对以往监控中出现问题较多的环节和领域，如公务活动、政府采购、现金提取等，必须重点关注。 通过对重点领域的监控和惩处来威慑其他领域的预算执行，形成重点突出、全面全过程的动态监控机制。

（五）重视监督专业性建设

财政预算执行监督及其常态化监控机制必然是一个专业性非常强的工作， 需要建立专业的监督组织，培养专业的监督人才，运用专业的监督手段，才能胜任。鉴于财会监督在国家监督体系中的核心地位， 必须让财会监督发挥其应有的专业作用。 财会监督作为非常专业化的制度体系， 其监督主体都是具有非常强的专业知识和能力的人员（唐步龙、田开友，2023），因此，必须注重财会监督人才的培养。

（六）促进监控结果使用

监控不是目的，监控只能是手段，不能为了监控而监控， 一定要运用好监控结果，通过对监控结果的运用提高政府等公共部门的服务能力。 在常态化预算执行监控中，一定要把监控结果与部门绩效考核结合起来，畅通信息反馈渠道，建立常态化监控结果通报机制，并且依据监控结果，结合奖惩制度设计，提高政府和公共服务部门的服务管理水平。 把政府过紧日子作为常态化纪律要求，勤俭办事业，对财政资金损失浪费问题追责问效（齐志明，2022）。