区县财政运行综合绩效评价探索——以山东省淄博市为例

●谭越璇

在全面实施预算绩效管理的基础上，山东省淄博市不断拓展预算绩效管理层级，积极开展财政运行综合绩效评价的探索。 2021 年，淄博市财政局主动“破冰”，组织8 个区县及1个功能区选取9 个乡镇和2 个街道开展政府财政运行综合绩效评价试点工作，对完善下级政府财政管理起到了较好的作用。 在此基础上，2022年、2023 年市级分别选取3 个区县开展区县财政运行综合绩效评价，持续探索和完善符合自身实际的财政运行综合评价指标体系，不断查找财政运行过程中存在的问题，提升区县防范化解财政风险和地方政府公共服务能力。

一、 开展区县财政运行综合绩效评价的必要性

（一）适应经济发展新形势的必然要求

财政运行综合绩效评价是上级财政部门对下级政府财力的充足性、支出的合理性、管理的规范性以及运行成效和状况进行的一个客观、公正的分析和评判。 基于当前经济下行压力，各区县财政普遍存在收入低位运行、收支矛盾突出的情况，区县财政运行综合绩效评价工作紧扣财政资金“钱够不够花，钱用得好不好，有没有风险”这一根本问题，对区县财政运行情况进行深入摸底，对于基层政府优化资源配置、 维护社会稳定、实现经济高质量发展具有重要作用。 通过对区县政府财政运行情况的全面分析和评价， 查找区县政府财政收入、财政支出、管理规范性等方面的问题，综合考察区县财政运行的组织效能、产出质量和可持续性，全面科学分析区县财政运行状况和财政运行质量，推动区县不断改善财政运行状况， 实现区域经济社会高质量发展。

（二）深化市级预算绩效管理的必然要求

2018 年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》对全面实施预算绩效管理作出了重要部署，各地区按照“全方位、全过程、全覆盖”的要求，积极探索本地区预算绩效管理改革。 目前预算绩效管理在管理对象、管理方式、管理范围等方面得到了明显提升，形成了全过程的预算绩效管理链条，实现了各类资金管理的全面覆盖。 在此基础上进一步拓展预算绩效管理层级，成为当前绩效管理的迫切需要。 2021 年，淄博市组织8 个区县及1 个功能区选取9个乡镇和2 个街道开展政府财政运行综合绩效评价试点工作， 取得了较好的效果， 对于实现基层财政政府高效运行提供了合理化建议， 为建立全方位的预算绩效管理格局提供了新思路。 在此基础上，2022 年和2023 年淄博市分别选取了3 个区县开展区县财政运行综合绩效评价工作， 实现淄博市预算绩效管理改革向深水区推进。

二、区县财政运行综合绩效评价初探

（一）找准角度，科学构建评价体系

为全面反映区县级财政运行工作的情况，根据财政运行的特点，在充分研究中央、省、市已有的预算管理、财政管理、经济社会发展考核等方面的指标及北京、 浙江等省市构建的对下级政府财政运行综合绩效评价的基础上，参照预算科、国库科、债务科等相关科室提出的意见， 建立起包括财政收入组织情况、 财政支出保障情况、 预算规范管理情况、财政可持续性、财政运行成效等5 个一级指标，收入完成情况、收入质量、支出结构、支出完成情况、预算管理、国库管理等12 个二级指标，预算完成情况、预算编制科学性、税收占比及提高幅度等33 个三级指标的综合评价体系。

紧扣财政资金“钱够不够花，钱用得好不好，有没有风险”这一根本问题，协调统计、税务、教育等多个部门，调度预算、国库、债务、绩效等方面的财政数据，地方税收收入、重点行业税收等方面的税务数据以及人均可支配收入、人均消费支出、中小学生人均专职教师数等方面的统计数据，多维度、多层次、广跨度收集相关数据资料信息。 与财政政策最新要求、预算绩效管理最新动向相结合，从预决算收支情况、财力保障情况、财源建设情况、政府债务管理情况、预算绩效管理情况、重大项目成本控制情况、“三保” 支出保障情况等方面对区县财政相关工作情况进行综合调研。

同时为了避免多头考核、重复打分，部分指标设置中直接引用市对区县高质量发展考核的相关指标，提升了评价结果的权威性，减轻基层工作负担。评价中采用因素分析法、数据分析法等多种评价方式对各区县财政运行情况进行深入剖析。 通过横向对比省内其他地市、纵向对比市级其他区县，对财政运行状况进行了深入分析， 查找目前区县政府财政运行中存在的问题， 并结合区县财政实际情况提出相关意见建议。

（二）下真功夫，认真查找存在的问题

通过对各区县财政运行情况的评价，发现目前各区县财政运行基本正常， 但仍然存在一些问题，具体情况如下：

1.预决算编制不完整、不细致。 一是预算收支编制不完整。 未将上级转移支付收支纳入预算编制，存在上下级预算脱节的情况。如某区年初预算收支未包含上级一般转移支付资金收入支出情况，教育、医疗、社保等部门的共同事权转移支付收支未在年初预算中反映，相关资金未纳入全面预算管理。二是预算编制不细致。 存在一般性支出压减不到位情况，年初预算编制不够细致，未能严格落实过紧日子的相关要求。 个别区县“三公”经费较上年度增加，不符合“三公”经费预算编制比上年决算数“只减不增”的相关要求。 三是项目支出标准建设滞后。 支出标准体系还无法满足科学编制预算的要求， 项目支出标准制定进展缓慢。个别区县支出标准比较粗放，无法满足预算评审、绩效评价等工作需要，难以形成通过预算评审、 绩效评价和决算反馈情况动态调整完善项目支出标准的机制。

2.税源结构单一，税源多样性不足，新晋税源培育不足， 税收收入受产业发展影响较大。如某区缺少工业可用土地，对房地产业税收收入依赖度较高， 税收收入质量受房地产业发展影响的潜在风险较大。 2020—2021 年期间， 房地产业税收收入占比均在60%以上且2021 年房地产业税收收入占比较2020 年有所提升。 2021 年，纳税企业增长比例低于全市纳税企业平均增长比例， 财政运行可持续性面临挑战。

3.财政资金上缴国库迟缓。 国有资本投资收益缴纳较晚， 国有资本经营预算与一般公共预算统筹性有待提升。 个别区县存在国有资本投资收益未及时上缴国库的情况。

4. 专项债券资金及项目管理规范性有待增强。 一是部分专项债券资金拨付及时性欠缺。 未按照规定时间拨付专项债券资金，个别区县存在未按规定在30 日内将资金拨付至项目实施单位， 专项债券资金使用规范性有待增强。二是债券项目管理流程缺失。入库前未按照要求开展事前绩效评估。 事前评估工作开展晚于项目入库时间， 入库事前评估工作缺失，入库流程不规范。

（三）立足问题，强化整改和落实

1. 进一步提高预决算编制完整性、 规范性。 一是强化相关政策学习。 认真学习《预算法》《预算法实施条例》 等预决算编制相关法律法规政策以及预决算编制口径、 基本支出定额标准等文件精神，吃透政策，精准测算经费需求，合理编制部门预决算，全面夯实预决算编制基础。 二是严格落实全面预决算管理。科学编制收入预决算， 强化实施全口径预算管理，切实提高收入预决算编制完整性。 强化上年结转结余资金与当年预算安排的统筹结合，充分发挥资金使用效益。 三是严格经费支出控制。 严格落实财政总体要求，全面落实牢固树立过紧日子思想， 严控一般性支出预算编制。 合理安排“三公”经费预算，严格控制会议费、培训费支出，严格执行“先预算，后采购”要求，细化政府采购预算编制，进一步提高预算编制的精细化、精确化。

2.积极增加税源结构多样性，在培育新发展动能上发力。 根据地域资源禀赋，从集群、企业、 产业等多个维度入手， 培育新发展动能，提高政务服务与企业需求匹配度，提升企业发展活力。 严格落实优化营商环境及减税降费相关政策， 夯实税源基础， 优化税源结构，减少对单一产业的税收依赖度。

3.规范财政非税收入资金管理，确保财政资金安全。 一是完善非税收入管理制度建设，落实管理责任主体。 各区县财政局应根据省、市各级财政部门相关非税收入管理制度规定， 进一步完善本级财政非税收入管理制度建设，明确资金管理责任主体，规范非税收入资金管理流程。 二是加强非税收入账户管理，确保资金及时入库。 区县财政部门定期梳理相关非税收入账户， 核实各类资金账户中的资金余额、资金性质及用途。 对于需要入库的资金， 按照相关资金管理制度及时足额上缴国库，确保财政资金安全，为区县政府正常运行提供有效的财力保障。

4.加强债券资金及项目管理，确保效益充分发挥。 一是加强债券资金监管，确保资金及时拨付到位。 债券资金是债券项目组织实施的重要保障条件之一， 资金拨付是否及时将直接影响债券项目的实施进度， 也直接影响资金效益的及时发挥。 进一步强化专项资金监督管理意识， 落实资金拨付及支出各环节的主体责任，确保项目资金及时拨付到位、有效支出使用，保障项目按计划执行落实，效益得以充分实现。 二是加强债券项目管理，确保项目切实可行、落实到位。 将事前绩效评估作为项目入库的前置条件， 组织项目主管部门及实施单位对入库项目开展事前评估工作，评估结果作为项目是否纳入财政项目库的重要依据。 强化项目运行监控管理，财政部门、项目主管部门及实施单位应定期组织项目绩效运行监控工作，及时掌握项目完成情况及资金拨付、 支出使用情况， 及时发现运行过程中存在的问题并按照要求整改到位，确保项目按计划组织实施。 加强项目绩效评价及结果应用， 财政部门、 主管部门根据实际情况， 组织开展相关项目绩效评价工作，对项目完成情况及资金支出使用进行绩效评价，并将评价结果应用于下一年度预算安排，确保项目目标如期实现， 财政资金效益充分发挥。

5.加强财务管理制度执行落实，规范财务支出活动。 一是各部门单位应加强对债权债务的清理，建立健全财务管理制度、往来款管理制度，定期对债权债务进行清理、催收，限期实现长期挂账资金“消肿”，确保国有资产安全完整。 二是加强对各部门单位财务人员的业务培训，提高业务素质，增强责任感，严格按政府会计准则等相关规定对往来款项严格控制，落实责任及时清收。

三、关于区县财政运行综合绩效评价的几点思考

（一）找准评价“切入点”，让评价更加科学规范

目前， 对下级政府财政运行的绩效评价指标体系尚无明确的文件规定， 各地区往往参照其他的一些考核标准再结合当地政府的关注重点进行设立， 缺少较为规范的评价体系。 制定对下级政府财政运行评价指标体系时，一方面应综合考量财政预算编制、财政收入、 财政支出、 财政运行可持续等多方面因素， 同时要结合指标数据的可获取性来设置相关指标，避免出现“有指标无数据”的情形。采用“量化+个性”的模式，保证指标设置的可持续性和精准性，采用“动态+共享”的模式，提升数据的可获取性。另一方面，要以预算管理为核心，在综合考量预算管理、国库管理、债务管理等方面规范性的情况下， 结合基层财政运行对民生改善、公共卫生、文化和教育等方面的作用， 多方面衡量区县政府的履职情况。同时结合评价对象的特点，科学确定评价指标权重， 通过评价体系准确反映地区财政运行情况。

（二）用好评价“硬约束”，让评价更加高效有力

对于绩效管理工作而言，评价结果的应用至关重要。 对区县财政运行的综合绩效评价内容复杂， 各区县所面临的状况不同，作为一项探索性的工作，评价结果如何应用一直是一个难题。 实现评价结果的有效应用，一是坚持提升认识常态化。 提升绩效评价结果应用的意识，以财政运行综合绩效评价为抓手，督促各区县在资金的分配、使用和管理过程中全面使用绩效管理方法，实现履职效能和业务水平的提升。 二是坚持反馈整改长效化。 对于在财政运行绩效评价中发现的问题，及时向各区县反馈，督促各区县根据问题逐一整改，建立有效的绩效评价结果反馈和整改机制。 动态跟踪各区县的整改情况，压实区县绩效管理责任。 三是坚持信息公开规范化。 积极推动区县财政运行绩效评价的相关结果向社会公开，继续拓展绩效公开的深度和广度，充分发挥社会公众的监督作用。

（三）把好考核“风向标”，让评价更科学客观

第三方评价机构的专业素养直接决定了绩效评价的质量， 目前第三方评价机构准入门槛低，部分机构人员水平有限，评价结果的科学性和客观性不足。因此，通过强化对第三方评价机构工作质量的考核可以进一步提升财政运行绩效评价工作的质量， 提出更有针对性的工作建议和方法。 一是规范评价工作全过程监督。对第三方机构评价方案的编制、评价资料搜集等相关工作进行全面的审核监督， 督促第三方机构按照财政部门要求全面提升工作质量。二是以考核为抓手，建立第三方评价机构评价质量监督和考核机制。 聘请行业专家对第三方机构出具评价方案、 评价报告、 相关工作底稿等证明材料进行质量考评， 对第三方机构提供的绩效评价服务过程及结果进行打分， 并将评价结果与业务委托费直接挂钩。 三是强化对第三方评价机构绩效管理工作业务的培训。通过座谈会、培训会等形式组织行业专家对第三方评价机构进行专业培训， 不断提升第三方评价机构工作水平和服务质量。