大数据背景下完善预算执行动态监控机制探索

●李 新 刘思思

财政预算由预算收入和预算支出组成，体现了政府工作的方向和范围，是宏观调控的重要手段。 大数据作为当今新时代人类的重要工具，对各行各业都有深远的影响。 运用大数据技术，构建过程规范的预算管理机制，提高预算监管的智能化，实现监管结果的公开透明，有利于推动政府治理能力和治理体系现代化，促进经济社会的健康发展。

预算执行动态监控是预算管理的重要保障，预算执行动态监控有利于建立财政监督管理新模式。 预算执行动态监控能使财政资金安全、规范、有效地使用。 结合大数据技术，预算执行动态监控的具体实施能更加精准有效。

大数据技术为预算执行进行动态监控提供了更充足的条件。 具体表现为：有利于促进动态监控全覆盖工作的贯彻落实，有利于推动动态监控智能化更好地实现，有利于促进动态监控深度大幅提升，有利于预算单位参与和具体角色的发挥。 这些条件既解决了预算监控的视野盲区，提高了预算监控的覆盖范围；还实现了智能化和深度化的动态监控，避免单一的和浅层次的预算监控 （曲婧，2020）。不仅如此，预算单位也能够发挥更加积极主动的作用，提高对风险管控举措落实的工作效率，加强对预算执行的自我监控工作。 利用大数据技术的有效监控，预算执行动态监控不仅能得到更加真实有效的结论，而且更高效便捷。 预算执行动态监控作为财政预算执行监督和管理的重要手段，如何将大数据技术运用到预算执行动态监控中从而促进预算执行动态监控机制的发展完善是目前需要解决的重要问题。

一、 大数据技术运用于预算执行动态监控的必要性分析

（一）大数据有助于扩大预算执行动态监控的覆盖范围

预算执行动态监控的前提是所有的财政资金流动方向和用途清晰透明。 在大数据技术应用之前，部分地区和部门存在着动态监控内容不够全面，从预算安排的起点到使用的终点，对整个财政资金的全流程缺乏全面的动态监测机制，存在有游离于管控之外的资金，财政资金的管控机制不健全，已经使用的资金缺少透明的去向和用途，此外，在国库集中支付的内部管控和单位资金的具体使用末端等方面，存在着无法被有效监控的漏洞（刘悦，2017）。 在大数据时代，信息共享的深度和广度已经达到了前所未有的程度，涵盖了多个层面和方面。 不同机构之间共享数据，逐渐会形成一个透明、庞大的数据监控平台， 通过对使用的财政资金进行事前审批、事中核查、事后追踪等一系列数据的动态监控，能够减少预算动态监控盲区，扩大动态监控的覆盖范围（张晓丽，2015）。 运用大数据技术，各省的人民代表大会可将预算的实时监控范围横向扩展到本地的社保基金监管等部门，纵向扩展到市、县之间，将所有财政资金都纳入动态监控范围， 其中包括“四本”总预算、各部门和单位预算、各项专项资金等（王银梅，2018）。财政资金预算实现全方位的动态监控，政府增强了对财政资金的调动能力，财政预算管理制度也日益完善。

（二）大数据技术有助于预算执行动态监控的智能化

在大数据背景下，动态监控的信息来源不局限于单一方面，它来自各行各业、政府的各个部门和机构等。 多渠道的信息汇总形成数据中心，可以有效避免错误或虚假信息， 降低预算执行动态监控的风险问题。 由系统对大量的数据进行识别和筛选，按照不同层次划分需要干预的财政资金活动，进行不同标准的处理。 应遵循重要性原则，制定一级、二级、三级预警规则，对于“一级预警”，需要进行人工干预以实现事前控制；针对“二级预警”，在行动中实施动态监控；而“三级预警”则会在事后进行及时反馈和警示。智能地划分不同的监控数据， 可以有效降低人工处理的时间，提高监控工作效率。

运用大数据技术，预算执行动态监控系统可以统计预算支出执行的具体情况，对预算执行动态监控的数据进行管理，如民生支出、一般公共服务支出、重点项目支出等统计分析与管理。这为财政资金流向提供了一个多维、全面的分析平台，并进一步推动了预算执行动态管理科学化和智能化。

（三）大数据技术提升预算执行动态监控的执行力与约束力

通过大数据实施动态监控，可以真实、客观地反映财政资金的支付信息，提高预算执行动态监控的透明度，提高国库部门对财政资金的有效监控，增强预算执行动态监控的执行力。 利用大数据技术，对预算资金设置监管、预警等智能监控分析，有效减少了预算资金支付各环节的风险，同时也能及时防范预算单位在预算资金支付过程中的违规操作，及时对违规操作进行监管、干预，从而减少财政资金的不合规使用，提高预算单位使用预算资金的约束力。

二、运用大数据完善预算执行动态监控机制

自我国开始全面实施预算执行动态监控以来，预算执行管理各方面都得到了一定程度的优化和改进，取得了显著的成效。但在预算执行管理的完善发展中，仍存在对预算执行动态监控机制的重要性认识不足、部门预算编制不够细化、 预算执行动态监控智能化程度较低等问题（广西财政厅课题组，2015）。这些问题在很大程度上阻碍了预算执行动态监控功能发挥以及预算执行管理整体水平提高。 健全完善我国预算执行动态监控机制，必须采用大数据技术，建立高效的监控机制，加强国库部门与其他相关部门的联合协作，并将预算执行进度与绩效目标实现程度相结合。

（一）建立高效的预算执行动态监控机制

预算执行动态监控是一个涉及多个层面和方面的复杂过程，传统的监控方法已经无法满足预算执行动态监控的工作需求，因为传统的监控方法所获取的信息缺乏系统性、及时性和可操作性，在不同程度上限制了预算执行动态监控工作的有效推进（广西财政厅课题组，2015）。

建立高效率的预算执行监控机制，需要充分利用现代网络信息技术，全方位覆盖财政资金支付的一系列操作流程，包括申请、审批、使用等。 通过大数据监控系统， 联合银行系统全面追踪财政资金的实时动向，对交易信息进行更新，包括付款人账户、支付金额、支付时间以及支付银行的相关信息，收款人账户、收款银行、收款时间等，对资金交易动态保持高度警惕，及时向预算监控部门通报监控情况。

建立高效率的预算执行监控机制，需要进一步强化大数据对财政资金监控信息的分析能力。对可能发生违规风险的重要环节和对象，对其重点监控并加强监管，有重点地防范风险。 通过构建智能化分析异常监控信息的功能，对违规行为进行系统预警，预警信息发送之后，由人工进行交易行为监控，实时监控并密切关注其后续动向， 对其整个行为进行综合审查，对违规行为进行处理并改正， 对相关人员进行惩罚。对违规使用财政资金事件进行调查，分析产生违规行为的原因，相关人员如何进行违规操作以及这类事件产生的影响， 形成调查报告发送给有关部门和机构。通过分析违规行为产生的原因和具体操作，对相关部门及机构进行整改，对大数据分析系统进行完善和改进，避免类似问题再次出现，后续对整改行为落实进行跟踪反馈。 对违规行为进行分析报告后，可以将其中的典型案例和具有普遍性问题的报告整合出来，进行综合分析并针对问题提出适当建议，不定期发送给各个部门与机构，为各部门提供参考案例，有助于改进部门预算资金的管理和监控方法。

运用大数据技术，建立高效率的预算执行动态监控机制可以进一步节约人力监管的成本，提高动态监控的工作效率，有效减少预算单位使用预算资金的违规操作，有利于预算单位和各部门之间树立良好的预算管理和监督风向，加强自我监控和单位内查。

（二）强化预算执行动态监控的联合协作机制

财政资金支付活动涉及的部门和行业广泛，单一的信息数据无法全面地监控预算资金的流向。 为完善预算执行动态监控机制，运用大数据技术实现部门间的联合协作，推进部门间预算信息互通共享，强化国库部门与其他部门的联合协作，需要建立一个监控互动信息平台，分享并整合不同部门之间掌握的监控信息， 及时发现预算资金审批和落实中的违规操作，联合有关部门纠正和处理违规行为。 国库部门在预算执行动态监控工作中经常与预算单位交流经验、共享经验，并不断学习、借鉴好的监控方式，健全预算执行动态监控机制。

国库部门与各代理银行联合，对预算资金在代理银行中的使用情况进行监管， 对大额预算资金的来源、去向进行监控，对代理银行操作过程中的违规行为进行警告和处理，并联合银监部门对代理银行进行不定期考察，对严重违规行为的代理银行进行教育和整改， 促使代理银行严格自查财政资金的相关操作。代理银行在办理业务时及时发现并将违规操作上报给财政部门，减少财政资金违规操作的产生，促进财政部门改善动态监控系统（黑羽佳，2013）。

国库部门建立一个面向公众的财政信息公布平台，使财政资金信息公开、透明，增加公众对政府工作的信赖度，同时依靠公众对政府财政资金的审批和落实进行监督。 通过公众监督，促进国库部门和预算单位内部监控和管理的改善，促进财政资金合理、合规使用。

运用大数据技术，强化预算执行动态监控的联合协作机制， 使预算执行动态监控与每个人息息相关。扩大有关部门、代理银行和人民群众对预算执行动态监控的参与， 有助于推进财政部门监控系统的改进，不断提升和完善预算执行的动态监控机制，以促进财政管理的不断优化。

（三）“双重监控”机制有利于将预算执行进度与绩效目标实现程度相结合

在预算执行的过程中，预算单位实行“双重监控”机制，以确保预算执行进度和绩效目标的实现程度相互协调，从而增强对预算单位的约束力。 确定绩效目标，有利于预算编制细化量化，科学制定政府未来工作目标。 运用大数据技术，能实时监控预算执行进度，落实预算单位的各项工作，对于预算执行进度慢的部门加强绩效管理。 预算绩效管理可以有效衡量部门预算支出，提高预算资金使用效益，有效节省预算资金。将预算绩效目标的实现程度与调整预算安排相结合，对低效益部门的财政资金进行削减，减少低效益项目的财政资金支出，提高预算资金的使用效益。 利用绩效目标的实现程度反映政府履职程度，绩效目标实现程度高的政府工作反映政府职责的履行程度相对要高一些，这有利于政府增强工作效果和责任意识。 运用大数据技术实现对政府绩效目标工作动态监控，推进预算执行进度实时监控，规范预算资金的管理和使用，有助于政府提升预算绩效目标的实现水平，完成对预算执行进度的实时监测和跟踪。

三、 大数据技术运用于预算执行动态监控的配套措施

（一）建立长期追责机制

运用大数据技术，记录和整合长期的预算执行动态监控信息，对违规操作进行处理并纠正，其中由于决策主体的错误判断或信息缺少等原因导致公共利益受损，造成不良后果的，应由决策主体承担。 通过大数据技术， 可追溯时间跨度长的财政资金使用信息，建立长期追责机制，这将促使决策主体谨慎使用决策权力，避免造成决策失误和严重后果。 为了准确地理解和建立长期责任追究制度，应该在法定的追诉期限内，对决策责任的主体进行外部行政责任和刑事责任的追究，同时也需要完善内部行政责任和政治责任追究机制。 重大行政决策权行使者对其做出重大行政行为负有一定法律责任， 并应受到相应的政治问责（夏金莱，2015）。 建立一个长期追责机制，加强对预算参与部门的内部监控， 通过加强对内部行政和政治责任的追责，制约相关部门内部人员的操作过程，有助于各个参与主体之间进行相互监督， 规范财政资金支付的操作过程，降低财政资金支付风险。

（二）完善预算公开制度

2020 年修订的《预算法实施条例》规范了预算编制的管理体系， 细化了预算公开的相关规定，加强了对预算的监督，同时也为预算执行动态监控的实施提供法律保障。 但在预算执行过程中仍存在各种各样的问题，预算公开有关条例也需要进一步明确细化。

部门预算和决算按照职能划分公开至项， 按照经济性质划分公开至款，但公开科目还需要细化。 细化公开科目， 有助于公众参与预算、 决算的动态监督，提高预算透明度。 我国政府预算报告需由全国人大审议通过后才可对外公开， 但预算年度与全国人大召开时间存在时差， 公众通常自预算实施三到四个月才能了解政府预算信息， 预算信息的价值被时间削弱了。 预算公开前的三至四个月，政府处于无预算计划状态，加大了对预算执行动态监控的难度。 预算公开的时效性低，不利于提高政府预算的透明度，降低了公众和社会组织对政府预算监控的参与度。完善预算公开制度，有利于强化预算执行动态监控，减少预算执行中存在的风险， 提高公众和社会组织对预算监督工作的参与度， 促进我国预算相关法律制度的完善。

（三）培养监控队伍，提高工作人员素质

预算执行动态监管是一项相对较新的工作，对工作人员有更高的要求。 从事监控工作的人员，需要有较高的专业知识和素质。而目前从事具体监控操作的工作人员大多都是由国库支付中心相关人员兼职担任。 地方财政资金管理主要由地方财政部门负责，但缺乏专业的监控机构和有效的监控机制。 此外，地方监控部门缺乏科学有效的选拔制度和工作考核，这将导致岗位人员的业务不够精细，进而影响国库集中支付监控体系的有效发挥。随着动态监控工作的不断扩大，动态监控工作的任务量将大幅加重，目前的工作人员数量和质量无法达到工作要求，必须建立和培养一支高质量的专业监控队伍。

1.提高动态监控工作人员的选拔条件。从事预算动态监控工作， 要求从业人员需要有与监控工作对口的专业和一定的工作经验， 能理解相关的法律和制度要求， 同时在面对实际工作问题时有较好的分析和解决问题的能力。 选拔的监控人员一定要具备良好的政治思想素养，始终保持坚定的立场，头脑清醒，树立正确的人生观和价值观。 对工作人员进行高标准选拔，能从根源上提高监控工作的质量，为培养高质量的监控队伍打下坚实基础。

2.加强动态监控人员培养。加强对在岗监控人员的规章制度培训， 能帮助工作人员了解最新监控工作动态，提高监控人员的业务水平。 如果缺乏对规章制度的培训， 将导致监控人员对监控工作动向理解落后，使得监控工作无法顺利开展，大大降低监控工作效果。 此外，还要建立在岗监控人员考评和奖惩制度。 奖惩机制是对监控人员工作结果考评的反馈，能激励监控人员的上进心，提升工作效果；对于失误、违法以及犯罪的行为进行相应的处罚， 做到对监控人员的有效监控管理。 而缺乏对监控人员的工作绩效考核，容易导致在岗人员对监控工作不负责任、敷衍了事，不利于监控工作顺利推进。