内部控制视域下加强地方政府债务风险管理的对策

●贾天悦 周元康

近年来， 由于地方政府公共物品供给不断增长， 财政支出压力越来越大； 加上现行省以下财政管理体制尚处在改革完善之中， 地方政府过度债务问题日益突出， 一定程度上加剧了财政和金融的系统性风险（牛霖琳等，2021）。地方债务运行状况已经成为中央和地方政府非常关注的经济现象。党的二十大报告提出， 提高防范化解重大风险能力， 严密防范系统性安全风险。 加强地方政府债务风险管理是增强财政可持续性、 推动经济高质量发展的重要举措。

一、 目前地方政府债务风险管理存在的问题

（一）地方政府债务风险防范意识不强

随着地方公共物品需求的不断增长，地方政府事权的不断扩大，地方政府面对的支出压力和财政收支缺口越来越大， 地方政府面对不断增大的投资需求和财力资源的严重不足， 只有维持较高的地方债务。 超出财力范围并不断加大政府投资力度是地方政府债务风险形成的首要原因， 而这些风险若不进行防范将会给经济社会发展带来巨大损失。 规范有力的地方政府债务管理制度的实施， 离不开良好的内部控制意识。 部分地方政府领导在任期政绩观的支配下， 债务风险管理和控制意识薄弱，忽视债务风险管理，不断超越自身财政状况， 出现过度举债的情况。 若一个地方长期出现过度举债， 只关注政绩而忽视债务风险的危害性， 不仅会影响财政政策的稳定性，还会影响经济社会高质量发展。就部分地方政府而言， 可能还存在对债务风险的认知能力不足等问题， 债务管理工作中重视显性债务忽视隐性债务，未能摸清隐性债务的实际情况。过度地方债务对政治、 经济和社会造成负面影响，也对地方政府信用、财政运行、国民经济等带来较大的风险。长期以来， 债务风险管理的问责机制没有真正建立起来， 债务管控的终身责任制也缺乏可操作性强的落实机制，地方政府的债务风险防范意识亟待加强。

（二）地方政府债务风险内部控制体系不够完善

地方政府过度负债形成的债务风险，既有客观的财政分权体制、投融资体制等原因， 也有地方政府自身的风险意识薄弱问题。 但从内部控制角度看，地方政府长期出现过度举债，一定程度上存在内部控制体系不健全不完善的现象。借鉴内部控制理论框架，从内部控制目标及要素构成角度分析地方政府债务风险内部控制建设， 发现目前地方政府债务风险内部控制体系建设可能存在如下问题：一是控制环境保障不够。 部分地方政府领导者新发展理念贯彻不够， 债务风险意识相对欠缺； 债务风险直接管理人员专业素质不高， 对新技术下的地方债风险管理方法掌握不够扎实。 二是债务的风险评估体系没有建立，缺乏一整套关于风险识别和风险报告的预警体系。 一些地方债务管理制度尚不健全， 地方债风险评价体系的有效性不高；债务应急处理工作组织不到位，省、市在风险评估中的分工不明确。 三是控制活动流于形式，没有通过规范性和程序性的制度设计规避未来债务风险。 四是信息沟通不够顺畅，只关注显性债务，忽视隐性债务，债务信息透明度不够。 债务信息共享机制不健全， 影响了地方政府对隐性债务风险的有效管理。 五是监督机制不健全，存在隐性债务及非标债务融资监督不到位的现象。 地方债务风险的监管部门未能做到协同监管， 直接影响了债务风险的防范效果。

（三）地方政府债务风险监管力度不够

地方政府债务风险监管的依据是《预算法》等法律法规， 所以地方政府债务风险监管离不开地方政府法治观念养成。 地方政府需要依法规避风险，地方政府债务风险形成及偿还的全过程都需要加强法制教育。 部分地方政府债务风险的根源其实在于地方政府执行预算“软约束”，认为可以享受财政支出扩张、过度举债带来的权利和收益，而不愿意承担偿还债务的义务，对自己任期内形成的地方政府债务，或是往上转移，或是转移给下任政府来偿还。 之所以地方政府债务管理存在一定隐患， 就是目前尚未建立有效的债务风险评价和预警机制， 难以实现对未来地方债务的全员全过程全方位监管。 不少地方政府对债务风险监管力度不够， 对已经形成的债务缺乏一个总体监管规划，重视事后监管，忽视事前事中监管。 地方政府债务清偿责任不够明确，没有很好地运用大数据等先进技术手段加强对债务资金的动态监管，没有形成规范的地方债务风险监控机制，有可能会出现一些地方政府债务融资行为不规范、 债务风险不断增大的现象。 此外，在地方政府过度债务形成的债务风险处理上， 财政监督及惩戒的机制不够健全，财政风险责任没有压实，一定程度弱化了地方政府债务风险监管部门的监管效率， 影响地方政府财政的可持续发展。

（四）地方政府债务风险评估工作不够扎实

日益突出的地方债风险问题， 需要对地方政府债务运行状况进行适时评估， 特别是地方政府债务的规模、范围及使用。 根据内部控制规范要求，对此类经济活动风险， 需要实施专门有效的风险评估和控制方法。 依据过去已经形成的地方政府债务，对未来的债务风险进行科学判断， 评估债务未来发展趋势。 但目前不少地方政府发行了大规模的债券，由于对未来风险缺乏科学的预判， 做不到对风险趋势的科学研判。 地方政府债务风险评估流程不够完善，评估组织不够健全，评估人员资质和能力达不到要求，甚至一些地方出现工作人员徇私舞弊等违法违纪行为。 一些地方债务资金使用中，还存在重建设轻运营的情况，导致可能出现隐性债务。 这些地方政府债务风险评估工作不够扎实的现象， 实际上是地方债管理内部控制不健全的表现。 目前地方债信息披露不够全面且标准不统一， 影响了债务信用评级的准确性（禄丹等，2023）。 特别是目前一些新理念，如ESG（Environmental、Social and Governance） 在信用评级中的运用仍在探索之中， 一定程度上影响了致力于“双碳”目标实现的地方政府债务信用评级。 此外，地方政府债务管理体系不够完善， 跨部门的协同监管机制不够健全， 多头监管和重复监管的现象仍然存在，也会制约未来风险评估工作的顺利开展。

二、内部控制对加强地方政府债务风险管理的积极作用

内部控制制度着眼于制衡思想， 在其分析框架中对现有地方债务风险的形成及具体风险点进行梳理，可以有针对性地剖析地方政府债务风险，推动地方政府债务良性运行，实现地方财政可持续性，更好发挥财政在中国式现代化进程中的基础性作用。

（一）有利于促进地方财政可持续

财政是国家治理的基础， 在实现中国式现代化过程中发挥支柱性作用。 增强财政可持续性，是助力中国式现代化的重要举措。 当前，有效防范公共风险是地方财政可持续性的应有之义。 在地方政府债务风险形成的各个环节，嵌入内部控制要素，可以分清轻重缓急，有针对性地统筹各类资源，提高资金使用效率。 通过防控措施稳住经济总盘子，发挥财政资金引导作用，通过PPP 模式，带动就业和刺激经济；发挥财政工具的杠杆效应， 充分调动微观经济主体的积极性，增强市场活力。财政可持续性目标实现，需要守住不发生系统性风险。 当前，经济社会发展需要财政的大力支持， 部分地方政府存在过度举债及偿债能力不足等现象， 一定程度上产生了地方政府债务风险。 构建防范化解政府债务风险的长效机制， 需要充分考虑地方政府财力及债务的可持续差异。地方政府在新增债务时，需要贯彻量力而行原则，合理控制地方债规模，充分考虑偿债能力和各种可能存在的债务风险； 加大财政信用管理，做好贷款回收管理，特别是针对不良贷款的清理回收，需要严格核销程序，最大限度保护资金安全。通过对地方债务事前、事中和事后的控制、管理及处置工作，提升地方政府债务风险防范能力，进而有效提升地方财政可持续性。

（二）有利于规范地方政府债务举债行为

目前我国已经出台了一系列规范地方政府债务管理的制度措施，如专项债券项目资金绩效管理办法、地方政府债券审批和分配办法等。 但是仍有部分地方政府存在违法违规举债行为，导致了地方政府债务风险（温来成等，2022）。 究其原因主要是一些地方政府领导没有贯彻新发展理念，政绩观不正确；没有充分考虑地方还款能力，审核把关不严；部分金融监管部门，没有严格落实管控要求，违规提供融资； 部分地方政府没有严格落实问责机制，对一些违规融资行为处理不严。修订后的《预算法》对地方政府举债行为进行了严格规范，明确了只有政府部门才能举借地方债务，行政事业单位不能作为举债主体借债。各行政事业单位通过完善自身内部控制制度，强化自身约束，清晰管理流程，维护《预算法》对举债行为的要求。完善的内部控制制度有利于规范各类单位的经济行为， 强化制衡原则，有效规避各种违法违规举债行为。内部控制制度建设有利于提升政府治理能力， 规范政府权力运行，改进政府提供的各类公共物品质量，提升单位管理水平。 内部控制制度嵌入地方政府债务管理之中，建设制衡有力、 运转高效安全的内部控制体系，可以有效规范地方政府举债行为，加大地方政府违规债务的处罚力度，预防地方财政风险。

（三）有利于实现债务资金的安全高效目标

内部控制在地方政府债务资金管理过程中，要起到保护资金安全的作用，要保证相关信息真实完整可靠。举借的地方债务资金在配置到各级各类国有企业及行政事业单位后，要保障其高效使用离不开严密的内部控制制度。这些单位通过规范流程控制体系、设置不相容岗位等内部控制制度，完善授权和审批机制， 促进地方债务资金使用的高效安全，提升地方债务资金绩效水平。 内部控制制度的核心是制衡理念，而制衡机制的构建对于政府债务资金的安全具有重大意义。地方债务风险管理的核心是债务风险防范。提高地方政府债券项目资金使用效应，发挥债务资金的稳投资、促发展的作用，推动债务资金管理的安全、规范、有效。 具体来说，就是要规范债务发行和使用管理，通过全生命周期管理，确保债务资金安全、公开、高效；加大对金融机构相关资金的监管力度， 提高信贷投放约束度，严控地方政府低效债务项目的资金投放；加强债务信息公开数据库建设，推动债务信息共享，提高债务分析预测水平， 不断完善地方政府债务公开机制；做好债务风险等级管理工作，强化地方债务运行监测，防止债务风险的累积和恶化，坚持守牢不发生系统性风险底线， 更好化解地方政府债务风险，实现债务资金的安全高效目标。

（四）有利于提升财政绩效管理水平

在地方政府债务形成和地方债务风险管理过程中，融入内部控制理念和要素，有助于强化地方债务资金风险防范，识别部分隐形或有债务，提高财政绩效管理水平。 地方各级政府通过建立科学、规范的债务资金绩效评价指标体系，构建反映使用责任和使用效果的地方政府债务资金管理机制，可以充分发挥地方债务的功能导向，实现绩效财政的目标。 一方面，构建地方政府债务资金绩效管理机制，进一步规范地方政府债券的发行、使用及偿还等一系列管理制度，做实做细地方政府专项债项目的事前绩效评估工作，对其实施必要性、公益性进行考察，对其偿债计划可行性进行充分论证；另一方面， 财政部门与项目部门在项目实施过程中，能够对资金预算执行和目标实现情况进行实时监控，及时发现和纠正存在的问题，开展项目生命周期跟踪问责机制，落实最终的债务项目资金绩效评价结果的运用，实现债务资金的提质增效。

三、 内部控制视角下加强地方政府债务风险防范的对策

（一）增强地方政府债务风险管理的内部控制意识

地方政府及相关部门要充分贯彻新《预算法》及发行地方债券相关规定，加大对地方债政府债务管理相关部门及人员的培训力度，提升相关部门及人员的内部控制意识，使其充分认识到债务风险管理的紧迫性。 财政部门要切实履行地方政府债务监督的权力，定期开展对地方政府债务相关部门控制情况的评估检查，营造良好的内部控制环境，促进地方政府债务风险管理内部控制的有序开展。 树立正确的政绩观，秉承适度举债的思想。 地方政府过度债务给经济社会带来的负面影响，已经引起各级政府的高度重视。 增强地方政府债务管理内部控制意识，需要地方政府树立正确的政绩观，在地方政府债务管理的决策、举债、债务资金使用、债务清偿、债务资金绩效管理等债务管理全过程，认识到内部控制机制构建的重要性。 地方政府既要保证公共物品和服务高质量供给，又要实现经济社会高质量发展任务（熊运莲，2019）。 这种情况下要求地方政府按照新发展理念科学举债， 严格预算约束；财政部门要改变原来地方政府债务权责不够明确的状况，加强举债论证分析，体现内部控制思想，构建能够反映地方政府债务动态变化的风险预警指标，为有效防范地方政府债务风险提供依据。

（二）在地方政府债务风险管理中嵌入内部控制要素

如前所述， 之所以出现地方政府债务风险，与地方政府举债行为不规范有很大关系。 从地方政府债务风险内部控制要素构成角度来看，有效的内部控制包含内部环境、风险评估、控制活动、信息沟通与内部监督等要素，它们相互联系、互相支撑，共同构成对地方债债务风险防范目标实现的有机整体。

1.认识地方政府债务管理所处的复杂内部控制环境。 如前所述，地方政府债务产生的成因之一是地方政府所面临的不够完善的财政管理体制。 目前的分税制财政管理体制虽然明确了中央和地方的财力分配关系，但省以下财力分配机制仍然不够健全， 地方政府事权的不断扩大与收入的局限性，使得地方会出现较大的隐性债务风险。 当地方收支出现严重矛盾的时候，地方政府领导在任期政绩观的支配下， 可能会通过建投公司等融资平台筹措资金，导致地方政府债务规模失控。 因此，为了真正有效防范地方政府债务风险，避免出现地方政府债务危机，需要不断完善防范地方政府债务风险的相关法律法规。

2.加强地方政府债务风险评估。 部分地方政府领导缺乏债务风险防范意识，忽视地方政府债务风险的种类及等级，难以实施针对地方政府债务风险的识别、评估及应对等流程，一定程度上影响了地方债务风险的可控性及安全性。 为此，需要成立地方政府债务风险评估专业机构，梳理地方政府债务的种类、形成原因、举债规模及风险等级，深入评估各类地方政府债务的重要风险点， 分类评价其影响，提出应对策略。 考虑到大数据、人工智能等新技术的广泛应用，需要构建地方政府债务信息共享平台，推动地方债务风险评估的数智化。

3.采取合适有效的控制活动。 目前不少地方政府没有设置专门的债务管理机构，预算管理也不完善，建议设置有利于协调工作开展的地方政府债务风险管理机构，针对地方政府债务形成、债务资金使用及债务清偿全过程开展风险控制活动。 同时要客观认识地方政府债务与经济社会发展的关系。 地方政府债务的形成与现行分税制财政管理体制有关，要从根本上解决地方政府过度债务问题，需要进一步深化财政管理体制改革，推动现代财政制度建设。 对地方政府隐性债务，分析其成因及可能存在的风险，将其纳入预算管理体系之中，推动隐性债务显性化；完善地方政府债务担保机制，改革地方政府投融资平台。

4.构建畅通明晰的信息沟通机制。 在地方政府债务的形成、 资金运行及债务最终清偿的过程中，科学合理的内部控制流程和上下通畅的信息沟通渠道，是保障地方政府债务管理内部控制体系建立的关键因素（姜宏青等，2017）。 畅通明晰的信息沟通机制可以为地方政府债务风险识别、风险评估及后续的监督机制建立提供合理保证。 对于从事地方政府债务风险管理的相关单位及人员而言，有效的信息及沟通可以保证他们正确履行职责。 此外，大数据、人工智能等技术手段，也在地方政府债务风险管理中发挥重要作用，也是地方债务风险管理内部控制的重要内容。

5.实施有效的内部监督活动。 内部控制体系构建，是保障内部控制有效运行的重要环节，在地方政府债务风险管理内部控制目标实现中发挥重要作用。 而在许多地方政府过度债务形成的过程中，往往缺乏有效的问责机制。 建立地方债绩效全周期管理制度，实施问责机制，明确责任主体，防止地方政府官员的短期行为。 充分发挥地方政府债务绩效考核的导向作用，奖优罚劣。 所以，为了有效防范地方政府债务风险，需要明确地方政府债务内部监督程序，做好内部监督制约，建立有效的内部和外部监督机制，通过构建债务应急处理机制，实现全过程全方位地方政府债务管理。

（三）将政府性债务收入纳入预算绩效管理内部控制体系之中

地方政府实施预算绩效管理是提升国家治理能力的需要，也是防范地方政府债务风险的重要手段。 地方政府债务内部控制有助于加强对权力运行的制约和监督，继而促进地方政府提供高质量的基本公共服务。 将政府性债务收入纳入预算绩效管理内部控制体系之中，一是严格执行新《预算法》，规范地方政府举债的授权审批程序，对地方债务发行主体、举债金额、具体使用范围等进行严格控制。 二是严格编制债务预算，将地方政府债务收入与支出情况全面纳入预算编制内容；同时还要根据地方经济社会发展情况落实清偿债务资金来源及清偿责任。 三是严格债务预算执行。 必须严格执行审批后的债务预算， 确保举债资金用于公益性资本性支出，不得违规挪挤占用资金。四是严格监督管理。各级人大及审计部门要加大对地方债务资金运行全过程的监督管理，杜绝相关违规行为。 对债务资金使用评估绩效比较差的项目， 适时提出整改意见，并对相关部门及人员进行问责，实现债务资金的全周期管理。

（四）构建严格的地方政府债务风险预警和评估机制

梳理近些年中央经济工作会议要求，可以看出中央高度重视地方政府债务风险预警机制 （何代欣，2019）。 要对地方政府债务风险进行科学预警及评估，首先健全相关组织机构和专业人员，组建精通财政、会计、金融、计算机等领域的具有胜任能力的评估专家团队。 其次，针对地方政府化解债务的不同模式，寻求不同的债务化解路径。 实际工作中，地方政府可能会采取出租出售资产方式、债务置换方式、债转股方式、混改方式等化解债务，不同化解模式对债务清理和债务绩效评级的要求有所不同。再次，设置科学规范的风险评估机制，对显性债务和隐性债务形成机理、 机制及发展趋势进行研判，重点掌握地方政府债务的重大风险点，并全面掌握债务风险情况。 最后，加强财政内控信息系统建设，完善相应信息披露制度， 提升财政风险控制能力（唐大鹏，2023）。 激励社会民众积极参与监督，这需要政府部门将债务资金余额、使用方向、评估流程等信息向社会公众公布，增强地方政府债务信息透明度。