农田建设补助资金管理探讨——基于某省农田建设补助资金及项目情况调研

●董志强 谢慧馨

耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。 习近平总书记高度重视耕地保护工作，早在2013年的中央农村工作会议上就指出“像保护大熊猫一样保护耕地”， 近几年来一再做出抓好耕地保护和加快推进高标准农田建设的重要论述，2022年中央农村工作会议上再次强调“坚决守住18 亿亩耕地红线， 逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。为了全面准确掌握农田建设补助资金使用情况，及时总结和发现资金使用过程中存在的问题，更好地发挥财政资金的综合效益，某地监管局成立调研组，深入市、县等5 个产粮主产区，通过听取汇报、调阅资料、现场调查、走访群众、座谈交流等方式，对该省近三年农田建设补助资金使用和高标准农田建设情况开展了专题调研。

一、 该省高标准农田建设的主要成效

“五谷者，万民之命，国之重宝”，通过中央、省、市（县）各级财政资金的累计投入，截至2022 年9 月末，某省累计建成高标准农田4,030 万亩，其中2019—2021 年完成高标准农田建设858.65 万亩 （含高效节水灌溉131.4 万亩）。 越来越多的高标准农田投入使用，有效地提高粮食综合生产能力、 推进农业生产方式转型升级、增强农田基础设施建设水平、改善农田生态环境。 产粮大县备受鼓舞，种粮大户信心倍增，2021 年， 省粮食产量达到807.84 亿斤，增长率居全国前十大产粮省首位， 总产量居全国第5位， 有力地保障了国家粮食安全，确保“中国饭碗”端得更牢、装得更满。

（一）提高了粮食综合生产能力

该省按照“灌排设施配套、土地平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全”等标准建设，将耕地集约化、中低产田改造成旱涝保收的高产稳产田，改善农业生产条件，培优了耕地质量，增强了农田防灾抗灾减灾能力,巩固和提升了粮食综合生产能力，建成后的高标准农田, 亩均粮食增产10%—20%。

（二）推进了农业生产方式转型升级

该省通过高标准农田建设，解决了田间基础设施不配套、 耕地碎片化、种植管理粗放等问题，有效促进了农业规模化、标准化、数字化、精益化经营，带动了农业机械化向智能化转型升级，加快了新型农业经营主体培育，通过“田、土、水、路、林”等综合治理，减少田间耕作成本5%—15%，主要粮食作物耕种收综合机械化率达91%，显著提升了农业的综合效益和竞争力， 推动了传统农业向现代农业的转型升级。

（三）增强了农田基础设施建设水平

通过大力开展高标准农田建设，2019—2021年该省累计新建（改造）塘坝37 座、取水拦河闸（坝）44 座、 灌溉机电井7，670 眼、 农田排水沟渠158 公里及桥涵闸等配套建筑物7，903 座，衬砌灌溉水渠934 公里，硬化田间道路1，846.81 公里，架设农田输配电3，825 公里， 增强了高标准农田供水、排水、排涝、农田道路、农田防护等基础设施建设水平， 改善了农业生产条件， 确保粮食高产稳产、旱涝保收。

（四）改善了农田生态环境

该省通过田块整治、地力培肥、林网建设和集成推广绿色高产高效种植等措施， 调整优化农田生态格局，增强农田生态防护能力，减少农田水土流失，降低农业面源污染，理顺农田平面结构，改善农田利用方式，促进了农村生产环境连片整治，推进了生态宜居建设。

二、资金投入及项目管理情况

（一）资金投入及使用情况

2019—2021 年该省累计投入农田建设资金1,656,734 万元，其中：中央财政资金1,264,682 万元，省级财政资金368,032 万元，市、县财政资金24,020 万元； 累计使用农田建设资金784,724 万元，资金使用率47.37%。

（二）项目建设情况

2019—2021 年该省农田建设任务逐年增加，从350 万亩/年到500 万亩/年（含黑土地保护建设任务120 万亩）， 三年累计建设任务1，230 万亩，其中中央农田建设补助资金高标准农田建设任务1，048 万亩，中央预算内资金高标准农田建设任务201 万亩， 黑土地保护建设120 万亩； 累计完成932.35 万亩（含黑土地保护建设73.7 万亩），完成率75.8%， 其中高标准农田建设任务完成率77.4%。

（三）项目管理的主要程序

高标准农田建设是由各级农业农村部门主管的一个包含多行业的工程类建设项目， 建设管理环节多、流程长，一个项目从立项到竣工，至少需要25 个环节，全部时间需要2—3 年时间。 其中：项目审批8 个环节， 主要包括各市县上报年度建设任务需求、省农业农村厅下达建设任务指标、各市县编制、上报初步设计报告、下达初步设计批复文件、省（市）农业农村厅（局）批复项目实施计划等；项目实施建设8 个环节，主要包括办理环境影响评价审批、 申请财政投资评审机构进行招标控制价评审、发布招标（施工、监理）公告、工程开标等；项目验收9 个环节，主要包括工程质量第三方机构检测、市县农业农村部门初步验收、财政投资评审机构进行决算评审、竣工决算审计等。

三、存在的主要问题

（一）制度标准不健全、痛点多，难以形成有效的运行工作机制

一是项目设计缺少规范、概（预）算定额等依据。 高标准农田项目涉及“田、土、水、路、林、电、技、管”等8 个方面，由于没有统一集成的行业设计规范，只能参照其他行业规范执行，如：灌溉与排水工程参照水利部门制定的《灌溉与排水设计标准》《堤防工程设计规范》等，田间路与沟渠交叉的农道桥设计参照《公路桥涵设计通用规范》等，农田输电配电工程参照电力行业部门设计规范等。 由于“参照”的原因，在设计评审、质量监督、验收检查等环节，出现专家理解不一致、检查尺度不统一等现象。

二是竣工资料编制缺少统一的规定标准。 竣工资料包括建设单位、设计单位、施工单位、监理单位、 质量检测单位等参建单位的所有工程建设档案资料，是反映项目建设全过程的最重要文件。竣工资料编制是非常耗时、耗力的工作，由于没有全国统一的标准，资料整理阶段“来回返工”，个别项目需要大半年时间， 直接影响项目验收等后续工作及时开展。

三是该省2020 年制定的《XX 省农田建设项目管理实施办法》对设计、监理资质要求过高。 办法规定测绘应具有测绘乙级及以上资质， 勘察设计应同时具有岩土工程勘察专业丙级及以上资质和水利工程设计专业乙级及以上资质， 监理单位应具有监理综合资质。 按此标准，该省内符合条件的设计单位大约为2—3 家， 监理单位仅有1 家，国内具有这类资质的设计、监理单位也不多。 近几年中标的设计、监理单位多为外省企业，缺少在本省设计、监理的实践经验，尤其是受疫情影响，外省设计、监理人员跨省到该省参与设计、监理工作不方便，严重影响项目设计和工程建设进度。

（二）资金投入标准低、拨付慢，高标准农田低水平建设

一是资金投入不足。农业农村部要求各省高标准农田建设亩均投资不低于1,500 元/亩，鼓励各省提高亩均投资标准，个别省为3,000 元/亩。 而该省只有1,300 元/亩，已建高标准农田大部分都是低标准，仅能对项目区部分田间道路、灌排渠道、农田防护、农田输配电进行建设，仍有一些基础设施因缺少资金无法建设。 按标准测算，该省完全达到高标准农田建设标准每亩投资需要2,700 元（中西部平原区）至3,500 元（东部丘陵山区）左右。

二是市县财政为应对“三保”和“疫情防控”等刚性支出需要， 长期占用高标准农田建设补助资金， 该省3 年平均资金拨付进度47.37%，2019—2021 年度的工程进度款均未按时拨付，拨付率逐年降低，个别市县2021 年拨付率甚至为零（例如，某市2019 年拨付率77.53%，2020 年拨付率降至16.12%，2021 年拨付率为0%），工程建设完全依靠施工单位垫资进行，设计费、监理费也未支付，不仅影响了项目设计、施工建设、项目管理等工作，潜在地影响了工程质量。同时，由于工程进度款滞拨，部分地方出现了“工程建设中途停工、农民工欠薪集体上访、施工单位拖欠材料款、群体信访事件频发”等现象，引发诸多社会不稳定因素，降低了政府的社会公信力。

三是政府投资拉动经济增长的作用没有发挥出来。财政农田建设补助资金分提前下达和预算批复后下达，时间都在项目年初，由于项目当年未开工建设和资金不拨付等原因，当年投入的财政资金需要延后2—3 年才能形成政府投资效益， 降低了财政政策对经济建设增长的拉动作用。

（三）项目建设任务重、环节多，组织管理能力有待进一步提高

一是高标准农田建设任务繁重。 该省耕地面积11,248 万亩，粮食播种面积8,582 万亩，全省已建成高标准农田4,030 万亩， 占全省耕地面积的35.8%，占全省粮食播种面积的46.9%，剩余的耕地仍然存在着基础设施薄弱、 抗灾能力不强、耕地质量不高、田块细碎化等问题，难以实现“旱涝保收、稳产增产”的目标。

二是项目建设管理环节多。 通过调研发现一个高标准农田项目从立项到验收共有25 个主要环节，项目组织管理好的某县2 年能全部完成，其他市县均在3—4 年才能完成。 个别市县仅项目前期审批就用了10 个月时间， 错过当年的有效施工时间，只能第二年开工建设。

三是参与项目建设的管理人员、技术力量都以“新人”为主，既没有实践管理经验、更不懂专业技术，在项目设计、施工组织、沟通协调等各方面都处在学习阶段，各地工程进度和建设管理水平参差不齐。

（四）项目实施重建设、轻管护，已建成高标准农田后期管护工作不到位

高标准农田“重建设、轻管护”的现象较为普遍，田间工程设施产权不清晰，建后管护责任和措施不到位等问题突出，很大程度上限制农田水利设施的功能正常发挥。

（五）项目规划矛盾多、阻碍大，规划理念与农村现实不匹配

一是连片开发与权属调整的矛盾，按照“统筹规划、集中资金、连片开发”的原则，高标准农田建设要打破原有农田规划，重新调整农田分配，但现实是延长土地承包期后，建设高标准农田的耕地却难以调整， 田块破碎对高标准农田建设形成障碍。二是实施主体和利益主体的矛盾，土地治理项目名义上农民是实施主体，实际上主要是以县级农业综合开发、国土、水利、农业等部门或乡镇政府为主体组织实施的。 这就形成实施主体和利益主体两张皮，项目业主不种地，种地农民不建设，导致项目区农民主动参与的积极性不高。

四、对策和建议

（一）制订行业技术标准，优化项目审批环节，提高项目建设管理水平

一是制订《高标准农田设计规范》《高标准农田概（预）算定额》《竣工资料编制规定》等行业标准。在制订过程中要广泛开展调研工作， 充分征求专家、学者、基层人员等各方面的意见和建议，制定出“既有科学依据，又接地气”的行业设计标准。

二是优化项目管理顶层设计，压缩审批环节。建议农业农村部修改完善 《农田建设项目管理办法》第十三、十四条规定，明确初步设计文件评审包括对概算及招标控制价的评审， 依据评审可行的项目概算直接开展施工招标， 实现初步设计评审和招标控制价评审一次完成， 通过合并压缩2个审批环节， 可压缩项目审批时间2—3 个月，保证东北地区能在当年秋季实现开工建设； 建议将项目的初步设计批复和实施计划批复合并执行，具体的操作办法是在初步设计报告的附件中增加项目实施计划表，可减少一个不必要的审批环节，提高项目建设进度。 同时结合全国设计行业资质改革的时机，修改高标准农田项目对设计、监理单位的资质要求。

三是切实加强干部队伍建设。 针对市县项目管理机构“缺编少人”的实际情况，制定市县高标准农田管理机构人员、编制、经费的统一标准。 建立对基层项目管理人员、技术力量学习培训、工作交流的工作机制，通过干部队伍能力建设提高项目建设管理水平。

（二）加大补助资金投入力度，提高建设标准

该省作为农业大省，粮食产量占全国粮食总产量13,657 亿斤的5.92%，在保障国家粮食安全上发挥了重要的作用，建议一是加大对该省农田建设补助资金的转移支付力度；二是将高标准农田建设纳入一般专项债扶持范围，扩大高标准农田建设的资金规模；三是不断完善政策制度，将该省通过出售耕地占补平衡指标增加的财政收入用于高标准农田建设。 通过上述措施提高亩均投入标准，不断夯实该省粮食生产的基础。

（三）建立农田建设补助资金拨付工作机制，逐步实现按进度付款

各级财政部门承担高标准农田建设资金的主要支付责任。 一是对农田建设补助资金实行国库集中支付的制度基础上，探索实行资金专户管理的途径和方式， 从制度机制上保证资金的及时拨付；二是建立对农田建设补助资金拨付情况的监管工作机制；三是各市县应制定欠拨资金支付方案，通过调整支出结构、加强库款调度等方式方法，逐年消化欠拨资金。

（四）丰富高标准农田建设内容，完善高标准农田建设体系

各级政府部门要因地制宜，将高标准农田建设与当地农业生产特点相结合，将基础设施建设与智能农业机械相结合，将大型农业机械与新型农技农艺相结合。 提升高标准农田建设中智能装备和数字化管理的比重， 依托日新月异的数字化智能装备，实现智能感知、智能分析、智能控制、智能决策四位一体，从而实现“基础设施建设+智能机械装备+新型农技农艺+数字化科学管理”全面升级。

（五）完善高标准农田管护制度，落实相关责任人

一是完善后期管护制度。 后期管护制度必须依法制定、机制长久、简单实用、保障有效。 二是管护责任落实到人。 按照谁收益、谁管护的原则，明确产权归属和管护主体， 落实管护责任和管护经费，提高管护水平。 三是法律保护奖惩分明。 将建成的高标准农田，按照《基本农田保护条例》的有关规定实施永久保护，确立基础设施与农田维护周期，建立奖励激励机制，对恶意损坏基础设施、破坏田地的人予以严惩，对高标准农田区域出现“非农化”“非粮化”现象，严厉追究相关人员责任。