乡镇财政资金监管问题及策略探究——以湖北省X 乡为例

●乾 美

科学、 合理地监管财政资金是保障乡镇财政资金合理使用以及提高财政资金使用效益的有效途径，也是保障乡村振兴工作落地落实的重要手段。 职能部门及乡镇财政不仅需要加强对财政资金监管的重视及研究，建立健全监管机制，在制定资金监管方案、 建立健全监管制度的同时，还应完善监管方式、加大监管执行力度，树立科学监管理念，激励监管人员积极参与到资金监管工作当中， 提升资金监管力度及监管水平，增强财政保障供应能力，充分发挥乡镇财政职能， 更好地实现乡村振兴。

一、乡镇财政资金监管的必要性

（一）及时反馈财务收支信息

乡镇财政资金监管工作的开展可增加财务部门对资金管理的重视，保证财政收支信息及时反馈。 乡镇日常运转以及各项目的展开均存在资金收支情况， 此类信息的及时反馈可提高资金监管方案制定的实效性以及精准性， 进而提高财政资金监管效率。 同时，乡镇财政资金监管可为财务收支信息的反馈创造良好条件， 且有助于财务收支信息反馈机制的创建与完善， 为上级部门做出正确的资金调用决策提供参考信息。 另外，财政资金监管是一个长期的过程， 贯穿于整个乡镇的运营及管理工作中， 有助于保障财务收支信息的实时记录， 便于财务人员及时反馈财务收支信息。

（二）提高乡镇财务管理水平

一方面，乡镇财政资金监管工作的开展可引导单位财务人员树立全新的资金管理理念，创新资金监管模式，不断提高单位资金监管水平。

另一方面，乡镇财务人员需要注重乡镇财政资金监管机制的创新与完善，依据实际情况，实时调整监管方案及监管机制， 确保资金监管顺应时代发展， 符合乡村振兴的实时发展要求。 乡镇财政资金监管还需要财务人员注重管理方式的创新，重视先进信息技术的引进与应用，推动财务管理水平稳步提升。

（三）积极发挥监督职能

加强乡镇财政资金监管， 丰富监管方式， 促进乡镇财政资金使用公开化、透明化，能有效避免资金滥用、贪污腐败等问题的出现， 推动乡镇财政资金按照预算有效执行， 持续推进巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，使国家政策能真正落实落地，有效促进农村经济发展。

二、乡镇财政资金监管存在的问题

（一）缺乏制度保障，监管职能不明

一是内部控制制度不完善。 财政资金监管首先要从内部着手，建立和完善相关内控制度，从源头上保障资金安全，防范资金管理风险。 从乡镇资金内部控制制度上来说，当前制度不完善且无法有效运行，再加上资金拨付多是领导监督把控， 很容易出现资金管理方面的问题， 甚至出现贪污腐败现象。 以湖北省X 乡为例，目前内控管理没有形成健全完善的制度，在财政资金规范使用方面也不够重视，资金使用效率较低，缺乏专项资金审批制度；缺乏内控管理意识，无法按照设计的内控制度执行，乡镇财务人员少且流动大，甚至可能出现没有足够的财务人员实现不相容岗位相分离的现象。

二是缺乏行之有效的监管方案。财政资金监管需要有明确的监管方案和工作流程，细化监管职责，明确监管范围， 对财政收入资金、 财政支出资金、涉农资金、村级资金等明确监管工作目标和流程，突出监管重点，建立健全监管机制、信息通报和反馈机制，完善监督检查和责任追究制度。 目前乡镇监管方案由各地按照实际制定，缺乏统一标准。 例如，X 乡根据财政部《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》以及《财政部关于切实加强县乡财政监督检查工作的通知》等文件， 制定了乡镇财政资金监管工作方案、信息通达工作办法和流程、公示公开工作办法和流程、 抽查检查工作办法和流程等， 对文件有规定的资金监管按照规定执行， 对文件规定不明或者无规定的其他专项资金， 则因为没有明确的监管要求， 再加上缺乏监管队伍， 所以无法针对专项资金制定监管方案。

三是部分项目类资金监管的政策文件传递不畅通，甚至缺乏政策依据。项目资金主要用于改善农村生产生活条件、 自然生态环境及基础设施建设等。 除日常财政收支审核和审批等常规性资金监管逐步完善外， 对于部分项目类资金监管缺乏相应的监管政策和制度。 行业部门负责项目申报立项，项目组织实施、 资金支付和项目公示等工作有些在行业部门，有些在乡镇，而乡镇财政所由于级别低、 信息渠道有限， 无法及时取得项目资金监管政策文件，即使取得了相关文件，其中的监管职责分工一般仅明确到县级财政部门，并没有延伸到乡镇一级，乡镇财政监管部门没有具体的文件对应相关监管标准， 加上制度本来就不够规范和严密， 导致乡镇财政对项目建设资金在申报立项、项目建设、竣工验收等各个阶段很难监管到位。

四是属地管理弱化监管职能。 湖北省深化乡镇机构改革后， 乡镇财政所由县财政局和乡镇政府两头管理，除人事管理权归县财政局外， 其他由乡镇政府管理。 财政所直接服务地方政府， 实行属地管理， 导致其职能较低，话语权较弱。 由于在行政管理上直接听令地方政府， 即使在资金监管上发现问题， 也无法直接按照相关制度执行，因而对监管对象缺乏震慑力，现实中只能按照乡镇意见或者乡镇领导意见处理，严重影响了监督的独立性。

（二）监管方式单一，监管执行不力

一是监管方式单一。 目前乡镇财政资金常用监管方式有内部控制监督、内外部审计、纪检检查等。 结合X乡实际，内部监督中定期或不定期地抽查，因抽查人员为同单位人员，独立性较弱，监督效果不佳；而内部审计因缺乏具备审计资格的人员，同时未形成内部审计机制，不利于监督效力的发挥。

二是监管执行不力。 财政资金有效监督的前提是预算编制准确， 财务人员可以通过预算的编制和执行监管财政资金的拨付使用， 动态掌握资金情况。 随着预算管理一体化改革工作的推进， 预算编制对准确性要求越来越高。在实际预算编制过程中，基本支出预算可以参考往年数据， 但是由于部分项目支出缺乏调研论证， 易造成资金结余浪费。 以X 乡为例，2022 年申报扶贫安置点蔬菜基地建设项目150 万元，立项批复后，资金下达，但因项目申报不严谨， 无法按照批复建设内容实施， 不得不重新请示调整项目建设内容， 造成项目资金闲置时间较长，且出现结余浪费的情况。

（三）监管意识淡薄，监管能力欠缺

一是领导不重视， 监管意识淡薄。 随着“乡财县管”和预算管理一体化改革的推进， 部分领导干部责任意识模糊， 认为监管责任主要在县级， 从而对财政资金监管不够重视， 缺乏科学完善的内部控制制度和监管体制机制， 在岗位职责分工时， 不严格按照不相容岗位相分离的要求进行合理分工； 在预算编制时，不结合实际，无预算或超预算支出；在资金拨付时，不分基本支出和项目支出，随意支出。

二是财务人员的专业性不强，监管能力欠缺。 乡镇属于基层， 条件艰苦，业务熟练的财务人员流动快，财务人员常常处于青黄不接的状态， 同时基层对人才吸引力有限， 难以招到专业财务人员， 导致基层财务人员水平参差不齐，专业能力不足，再加上对预算编制的重视程度不够、 严肃性认识不足， 对专项资金相关政策文件缺乏学习， 造成基层在财务制度执行和财政资金监管方面较为薄弱。

三、加强乡镇财政资金监管的策略建议

（一）建立健全监督管理制度，明确监督管理职责

1. 优化完善内部控制制度和财政资金监管制度。 建立健全制度是财政资金监管工作的前提， 只有不断优化完善乡镇财政监督管理制度， 有章可循，按规矩办事，才能强化乡镇财政资金监管执行力度， 有效降低财政资金风险。 优化完善内控制度和资金监管制度， 建立与实际工作相结合的内部控制制度， 按照实际设计资金监管制度，能进一步细化岗位职责，明确资金监管流程和范围， 保障财政资金安全和高效运转。此外，还应不断强化乡镇财政监管职能，设置专职监管人员，保障监管独立性。

2. 制定可行的乡镇财政资金监管方案。根据财政部《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》 以及《财政部关于切实加强县乡财政监督检查工作的通知》等文件，制定适合本乡镇的资金监管工作方案， 明确监管工作流程和监管范围。 对财政收入资金、财政支出资金、涉农资金、村级资金等明确监管工作目标和流程， 建立健全监管机制、 信息通报和反馈机制，完善监督检查和责任追究制度。强化常规性资金监管的同时，对项目类资金进行重点监管， 特别是项目申请立项、启动实施、竣工验收、公示公开相关环节分散由几个部门负责的，应重点监督管理。 同时，运用互联网公示公开项目建设情况，加强社会监督，必要时依靠专业力量实施第三方审计监督。

（二）完善资金监管方式，强化资金监管执行

1.创新监管方式，多元化监管。 一方面，充分运用内部控制监督、内部抽查检查、内部审计监管等，借助信息技术手段，对惠民惠农补助资金等资金量庞大的项目， 充分运用大数据比对，构建资金监管预警及纠错机制； 另一方面，丰富外部监管方式，除常有的审计局审计和纪委纪检检查外，还应运用互联网等平台公开信息，引导社会公众积极参与监督，强化社会监督。 而在项目资金监管上，对于项目工程复杂、资金较大的，可依靠专业力量聘请第三方审计监督。

2.准确编制预算，强化预算执行。乡镇在预算编制过程中，应加强内部预算管理力度，准确编制乡镇预算，树立“先有预算，后有支出”的基本原则。 逐步完善基本支出定员定额管理，建立项目库管理制度，不得擅自扩大开支范围和提高开支标准，公用经费参考往年数据合理调整构成，从严从紧控制“三公”经费支出。 加强财务核算，对超预算或无预算、超范围、超标准的费用一律不予报销。项目支出严格按照批复的项目和用途使用，未经批准不得自行改变项目内容，扩大使用范围。 加强预算执行管理，确保资金及时拨付到位，及时跟踪项目实施进度，项目资金根据项目实施进度拨付，项目竣工后要组织评审验收和绩效考核，切实提高资金使用的安全性、规范性和有效性。

（三）树立科学监管理念，强化监管能力建设

1. 树立强烈的监管意识和科学的监管理念。 监管意识密切关系着监管质量， 乡镇财政领导干部及专业人员要不断增强监管意识， 从思想上深刻认识到监管的必要性， 提高财务人员对财政资金监管的重视， 通过探索与年度绩效考核相挂钩的方式， 鼓励人员积极参与财政资金的监管工作，充实财政资金监管力量， 同时注重规范性监管机制的创建与完善， 以充分发挥监管职能作用。

2. 注重提升财务人员的专业水平和监管能力。 领导干部及财务人员要主动学习专业知识， 积极参加教育培训，提升专业素质和技能。 同时，完善监管机构人员管理，挑选作风正派、责任心强、 业务水平高的专业财会人员成立资金监管小组，参与监管工作。 此外， 保障乡镇财政实施监管工作必要的经费，改善工作条件，增强乡镇财政资金监管力量，以进一步提升乡镇财政资金管理的效率和质量，保障乡村振兴的发展意愿落地生根。