世纪工程平陆运河的法治建设目标、任务与行动策略

蒋鸣湄

(广西民族大学 法学院, 广西 南宁 530006)

一、 问题的提出

2022 年8 月28 日平陆运河开工建设。 平陆运河是自京杭大运河修建以来时隔千年后在中华大地上再修建的第一条运河,故被称为“世纪工程”。 国家和地方对其寄托了多重期待:进一步畅通西部陆海新通道,北接丝绸之路经济带,南连21 世纪海上丝绸之路,协同衔接长江经济带,助推以国内循环为主的面向东盟的国内国际双循环等。 平陆运河建设意义重大、工程宏大、投资巨大,它是中央决策部署的、以广西壮族自治区为牵引、带动整个西南边疆民族地区服务和融入国家新发展格局、实现高质量发展建设的重要一环。

对平陆运河的专门研究目前主要集中于水运交通、水利水电工程和历史学、经济学领域。 学者主要论证了规划建设平陆运河的意义[1]20-24[2]22-28。例如,工程学者指明平陆运河可以发挥航运、水利、灌溉等多重功用[3],论证了该运河应有的航道等级、船闸通过能力、河海联运方式等[4]163-167;历史学者通过追溯历史,说明了平陆运河建设是海上丝绸之路精神的当代延续[2]23[5];经济学者则结合北部湾港建设、北部湾城市群建设、中国(广西)自由贸易试验区、向海经济发展等主题,展望了平陆运河流域产业发展、相关经济带发展前景,并提出了一些包括完善体制机制在内的对策建议[6][7][8]。 然而,有关三峡工程等重大工程项目的研究成果早已表明,任何一项重要工程的修建都会引起一定规模的既有的人、财、物关系的变化,产生新的社会问题,提出新的社会治理要求。 重大工程从项目本身建设、建成后的运营管理以及经济带动作用的发挥,全生命周期都离不开法治,都需要法律制度明确行政权力构架、调整社会利益关系、规范行为、维护秩序[9]。 比如,移民合理补偿和有序安置、各种利益群体发展权益配置和责任分担等法治问题都是事关工程建设成败的关键问题[10][11]。 因此,本文基于政府部门自主或委托完成的平陆运河项目用地踏勘论证报告、环境影响评估报告、海域使用论证报告,官方媒体新闻报道以及笔者多次实地调研所取得的数据材料,尝试以综合实践视角概括分析平陆运河建设面临的法律问题,预测其未来的法治需求,以便于立法者、决策者、工程建设者形成应对预案,促进工程项目的顺利进行,同时促使运河建成后能够真正连片带动发展,实现预期的社会效能。

二、 平陆运河工程概况与其经济预期

(一) 平陆运河是一项航道工程

平陆运河是西部陆海新通道的骨干工程。 该项目起于南宁市横州市西津库区平塘江口,经钦州市灵山县陆屋镇沿钦江入海,全长约135 千米,按内河Ⅰ级航道标准、通航能力最大可达5 000吨级规模建设,总投资预计达727.3 亿元。 工程内容包括航道工程、航运枢纽工程、沿线跨河设施工程以及配套工程。 该项目于2022 年3 月正式立项,同年8 月28 日正式开工建设,计划耗时54个月。 平陆运河一旦建成,中国西南中南货物水运走向可以从原来只能向东经广州出海变为直接向南从广西北部湾出海,海运运距缩短约560千米。

平陆运河获批的项目总用地面积为2 842.17公顷,其中南宁段用地为296.31 公顷,钦州段用地为2 545.86 公顷[12]。 开挖的分水岭越岭段虽仅为6.5 千米,但是将产生超过4 亿方的土石方量[13]。 另外,整个工程还需新建、改建30 座防护桥梁、7 座锚地、1 个管理中心和2 个水上服务中心等。 平陆运河在横州市辖区内的航道约20.6千米,其余部分位于钦州市的钦南区、钦北区、灵山县境内,共涉及4 县区20 个乡镇、街道或片区的近百个行政村(社区)[14]。

(二) 叠载于平陆运河身上的经济预期

平陆运河的立项经过长时间的缜密论证。 其建设设想最早可追溯至民国时期,中华人民共和国成立后也曾数次被提起,但因技术、资金不足等原因被搁置[1]22-23,直至近年在地方与国家交通部门的持续努力下得以正式纳入《西部陆海新通道总体规划》《国家综合立体交通网规划纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》以及《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》等多个国家重大规划中。 在历经《平陆运河航运规划》等30 余项专题研究论证可行后,建设平陆运河的议案于2022 年7 月由广西壮族自治区第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议全票通过,平陆运河预期将发挥促进国内国际双循环的多项社会经济效能。

1.安全便捷的南向出海物流通道

缩短西部货物出海路程、节约运输成本是平陆运河最基础的使命,是建设的直接目的。 平陆运河直接连通的是自古东流至广州出海的西江与自古南流至钦州出海的钦江,从而打通西江水系到北部湾港的水运交通大动脉,不仅缩短出海的运距,增加航道可选性,而且按I 级航道建设还将大大提升子水系内航道运力。 诸多规划及新闻报道普遍认为,平陆运河建成后,将有效改善“广西货不走北部湾却走广州港”的现状,也将有效缓解西江干流东向出海航道超负荷运营、不时拥堵的情况。

2.西部区域经济发展新引擎

平陆运河及相关航道的建设进一步丰富了广西境内发达的交通网络,陆水空多式联运、“I 级航道+北部湾港”珠联璧合必成定局。 2021 年11月,广西壮族自治区发展改革委员会组织编制《平陆运河经济带总体规划》,将西江经济带沿线城市纳入平陆运河经济带联动发展布局中:钦州主城区为核心区域;南宁主城区、贵港主城区纳为联动拓展区,在贵港港、来宾港、梧州港等进行功能布局,进而健全通江达海的运输体系、物流体系、商贸体系,建设各类沿河、临港、向海产业园区,进一步促进北部湾经济区一体化发展[15]。 另外,中央批准和支持平陆运河建设、增加西部水运出海口,本身就是新时代西部大开发、培育西部地区增长极的重要举措。 各种发展规划均期许从西向东、从北向南,强化成渝商圈、北部湾经济区、粤港澳大湾区,长江经济带、西江—珠江经济带之间的物流往来和产业合作,促进国内大循环[16]。

3.面向东盟高水平开放的助推器

自2002 年《中国—东盟自由贸易区框架协议》签署以来,与中南半岛相邻的广西、云南等西部边疆省区就成为双向开放前沿。 尤其是广西,陆续迎来“中国—东盟博览会永久举办地”“北部湾经济区”“中国(广西)自由贸易试验区”“21 世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户”等战略定位。 平陆运河的建设恰逢《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)正式生效之时,它和北部湾港一起密织西部陆海新通道,增强中国西部地区的吸引力,成为区域融入国内国际新发展格局的助推器[17]。

三、 平陆运河法治建设目标:保障建设,助力发展

平陆运河法治建设是一项保障航道工程建设及实现其各项预期功能的事业。 鉴于重大工程项目建设管理的长期性、系统性和复杂性,交通运输部部长李小鹏在平陆运河建设动员大会上强调,项目建设要坚持科技赋能、创新引领,生态优先、绿色发展,依法依规、阳光透明,要把平陆运河建设成优质工程、绿色工程、廉洁工程[18]。 广西壮族自治区党委书记刘宁指出,须妥善处理建设产生的土石方资源综合利用、沿线生态保护、施工组织和搬迁群众安置等问题[19]。 由此,保障工程建设优质、绿色、廉洁以及建成后健康运行、带动区域经济发展,构成平陆运河法治建设的总目标。

根据系统论及工程项目全生命周期管理理念,平陆运河法治建设目标应当包括三个阶段。第一阶段为工程项目之治。 目标为稳定社会秩序,保证平陆运河依法依规建设完成。 第二阶段为区域航运之治。 目标为保障平陆运河航运体系通江达海持续健康运行,增强区域经济吸引力。第三阶段为国际商贸之治。 目标则是提升区域经济政策集成水平,运用好国际国内规则,为跨国经济合作发展、携手共建更紧密的中国—东盟命运共同体奠定机制与制度基础。

之所以将平陆运河法治建设目标拓展至助力建成后的区域经济社会发展,在保障硬件工程本身高质量建设的同时,同步考虑和规划未来江海联运体系建设问题,推进运河经济带及重要影响地区产业发展的政策制度优化,这是政府主导重大工程项目建设应有的大局观念使然,也是绿色、智能时代的要求[4]162。 从本质上讲,前阶段只是后阶段经济发展目标实现的前提基础,后阶段才是前阶段工程建设维护的动力来源和成效体现。如果后期经济和社会收益预期无法实现,事业发展不可持续,平陆运河项目建设仅从硬件建设角度看,其意义也会大打折扣。 尽管经济学研究成果表明,中国西部交通基础设施建设一般都能明显带动当地整体经济发展[20],但平陆运河建设能否真如一些媒体所说能让广西等西南部地区“逆天改命”,对该说法则一直存质疑声[21]。 不少人认为光有便利的交通是不够的,要将交通便利条件转化为经济发展优势,还需要产业传统、科技人才、市场机制等诸多“软”条件,尤其是良好的法治营商环境[22][23]。

四、 平陆运河法治建设主要任务

(一) 统一组织管理

平陆运河工程目前采取的是单一行政管理组织构架和统一运营体制。 广西壮族自治区政府专门成立了由政府主席担任组长的西部陆海新通道(平陆)运河项目建设工作领导小组,出资设立了国有公司平陆运河集团有限公司作为工程项目建设单位。 该公司下设广西平陆运河建设有限公司、广西平陆运河实业发展有限公司、广西平陆运河创业投资基金管理有限公司等独资子公司,分别主营水利或环境设施和公共管理业务、交通运输仓储和邮政业务以及金融业务。

平陆运河高位推进、统一管理的组织安排,符合其国家基础设施建设工程性质,也符合其“通江达海、整体规划、一次建成、系统运行”的规划定位,利于项目长期有序运营,能有效避免管理权纷争而导致的效率低下问题。 广西在西江流域航道管理上是有经验教训的。 西江素有“南方黄金水道”之称,其80%的河域位于广西境内,干线上形成邕宁、西津、贵港、桂平、长洲等航运枢纽。 因历史原因,各航道、船闸等通航建筑物和相关设施的业主各不相同,曾长期处于管理能效发挥不理想的状态。 如南宁市所辖的邕宁船闸产权属南宁市航电投资有限责任公司,西津船闸属中国大唐集团;桂平和贵港船闸属广西西江开发投资集团有限公司,而梧州市的长洲一、二线船闸和三、四线船闸又分别属于中国电力投资集团有限公司和广西西江开发投资集团有限公司[24][25]。 直至2017 年12 月广西西江船闸运行调度中心正式挂牌成立,才逐步实现了对西江流域12 个梯级17座船闸的统一报到、统一调度、统一信息发布等集中控制,分散的船、货、航道、港口码头等航运信息得以逐步实现数据智能化。 然而,业主不统一,依然是西江航道难以整体提级增速的一项影响因素[26]。

3)水树在低温下的生长速率变化与XLPE材料在低温下的力学特性密切相关。在低温下材料的弹性模量更高，水树空洞被拉长，从而形成分枝状特征并导致水树尖端电场增强。

平陆运河高位推进、统一管理的组织安排还为形成合理的投资与收益分享机制奠定了良好的基础。 平陆运河的建设资金由中央支持一部分、地方自己负担一部分。 广西壮族自治区政府计划向上争取中央预算内投资、水利部等部委资金、车辆购置税收入补助地方资金及政策性、开发性金融工具投放出来的资金,还打算向社会招商引资,在募集资金的同时,也为社会提供未来分享经济利益的机会[27]。

(二) 妥善拆迁安置

平陆运河工程陆海相连、设计复杂、建设规模和强度较大,征地用海拆迁安置具有一定难度。平陆运河工程不仅要新建航道船闸枢纽和相关配套设施,还要拆改扩建跨河桥梁、调整沿岸高边坡,项目总用地面积2 842.17 公顷,其中获批征收集体所有农用地、建设用地和未利用地共计1 757.1765 公顷[28][29]。 另外,获批用海总面积593.6152 公顷,影响海岸线2 000 多米。 建设规模要大于有西江“咽喉”之称的长洲水利枢纽工程。 长洲水利枢纽工程从1993 年开始规划建设,历时近30 年,相关的拆迁安置工作于2021 年才全部完成。 笔者从调研中获知,平陆运河征地涉及南宁、钦州两市4 县区近百个行政村(社区),35 家企事业单位,约1.6 万工程移民[4]163,拆迁安置不仅涉及工程移民前期补偿补助问题,还涉及后期生产生活扶助问题,更涉及区域经济社会重建发展问题,所以,地方政府各部门必须做好长期细致的工作准备。

(三) 依法处置弃土

平陆运河建设产生的土石方预计总量是三峡工程的3 倍多,所以工程规划设计将挖方弃土进行综合处理。 《西部陆海新通道(平陆)运河项目用地踏勘论证报告(含纳入国土空间规划衔接方案暨永久基本农田补划方案)》给出的数据是:工程共开挖土石方共3.36 亿方(自然方),回填土石方共364.40 万方(实方),涉海段无须回填土方,总弃渣约4.09 亿方(松方)。 工程将依据环境保护法、水资源保护法要求和不占或少占耕地、尽量结合沿线产业规划等工作原则,在运河沿线初步规划共195 个弃土场,弃渣的主要用途为:矿坑、原河道回填造地,沿线低洼地、谷底、冲沟、山坳回填等土地综合整治,与沿海造地项目结合,钦州港为临时性海洋倾倒区。

(四) 保障饮用水安全

钦江是钦州市主城区和灵山县的主要饮用水源,而平陆运河航道穿越钦州市钦江饮用水水源保护区等多处饮用水源保护区。 从《西部陆海新通道(平陆)运河航道规划环境影响评价报告书》及2022 年6 月30 日广西壮族自治区政府新闻办公室举行的平陆运河项目环境影响评价新闻发布会上透露的信息显示,平陆运河建设与未来运营会对航道沿线城镇尤其是钦州市的饮用水保障带来一些问题:一是建设时就在饮用水来源保护区作业;二是建成后船舶航运过程中排出的生活污水和含油污水,船舶施工作业期间排放出来的舱底油污水带来的污染;三是海水上溯污染;四是航道疏浚扰动浮泥污染等。

建设单位的计划是:一是将饮用水源保护区和取水口进行调整或上移;二是在近取水口处安装水质实时监控系统;三是沿线布置船舶溢油应急设备库,禁止船舶污染物在运河内排放,只允许通过水上服务区设置的船舶水污染物接收设施进行统一收集及处理;四是鼓励和引导船舶使用清洁能源,大力推动液化天然气船舶、电动船舶或氢燃料动力船舶替代高能耗船舶;五是采取气幕和集咸坑相结合的防咸技术;六是另寻并建设钦州应急保障水源等,以保障运河沿线饮用水安全供给[30]。

(五) 保护渔业资源环境

平陆运河建设将不可避免地给水产资源和养殖环境带来影响。 一是筑坝影响内河鱼类洄游产卵;二是自然河道裁弯取直,水流方向与缓急程度发生变化;三是建设及疏浚施工造成悬沙扩散,污染水环境,扰动底栖生物生境;四是航运船舶往来将对水生动物或植物多样性构成惊扰;五是为航运引入的内水增加,出海口江海交融处海水咸淡比例变化等。 工程范围分布有3 处鱼类产卵场,2处小型产卵场,3 处鱼类索饵场,并且存在国家二级重点保护野生动物、国家重点保护经济鱼类、列入《中国濒危动物红皮书》的鱼类、钦江水系特有鱼类。 平陆运河海域段航道位于钦州茅尾海区域,该区域也是生态敏感区,一直以来是传统渔区,也是全国最大的大蚝天然苗种繁殖区,提供的蚝苗约占整个北部湾地区蚝苗的70%。 钦州大蚝农产品地理标志保护产地范围即包括茅尾海至龙门港七十二泾区域,而该区域的养殖面积占钦州市养殖总面积的25%。

为尽可能地降低工程建设给水生资源和养殖环境带来的不利影响,《平陆运河海域使用论证报告书(公示稿)》提供的技术性解决方案为:一是合理设置过鱼设施和鱼类增殖站。 青年枢纽设置2 个鱼道,适合河段建设渔业增殖站人工增殖放流补偿鱼类损失。 二是保留36 处原河道的形态或形成的牛轭湖作为生态涵养区,构建平陆运河生物多样的运河生境。 三是规划新的海水养殖基地,将航道内蚝排等养殖设施清理移出,为渔民提供新产业安排。

(六) 兼顾其他生态环境保护问题

平陆运河以“河畅、水清、鱼翔、岸绿、景美、低碳”为建设目标,其所面临的生态保护问题,除了饮用水安全、渔业资源保护等水资源综合利用和水生态环境保护问题外,还面临自然岸线和生物多样性保护尤其是两岸生态红树林保护等问题。 一是航道建设占用钦江河道边滩分布的野生红树林,面积约13.87 公顷,直接影响兰海高速下游航道沿线牡蛎养殖沉排和越冬保苗浮排;二是项目施工破坏沉积物环境,造成底栖生物等渔业资源损失,产生的悬沙对周边约100 公顷面积的红树林产生不利影响。 为此,《平陆运河(兰海高速钦江大桥以下段)对红树林生态影响评价报告》计划采取避让或少占、建立观测站、施工保护、异地修复等措施,确保红树林保有量不减少。

(七)制度集成创新,推进港口运营管理国际化

港口与航道是相生关系,港产城一体发展是可持续实现航道水利航运功能的理想方式。 平陆运河出海口在北部湾港,具体位置为钦州市钦州港港区。 钦州港港区是一个享有多重优惠政策的特殊区域。 中国(广西)自由贸易区钦州港片区包括钦州港经济技术开发区、中国—马来西亚钦州产业园区、钦州综合保税区共三个国家级园区。钦州港封关运营,集保税区、出口加工区、保税物流区、港口口岸功能于一身,可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等多种业务。 境外货物进入保税区,实行保税管理,境内其他地区货物进入保税区,视同出境。 同时,外经贸、外汇管理部门也对保税区实行相对优惠的政策。 企业在综合保税区开展口岸作业业务,海关、商检等部门在园区内查验货物后,可在任何口岸(海港或空港)转关出口,无须再开箱查验。 在此基础上,钦州港作为中国(广西)自由贸易试验区三大片区之一,还承担着转变政府职能、投资领域改革、贸易转型升级、金融开放创新等自由贸易试验区共性任务。 2021 年,钦州港片区新开通“RCEP—北部湾港—河南”“阿联酋—钦州—兰州”“印度—钦州—贵阳”等特色外贸线路,落地实施全国首个陆路启运港退税试点政策,“推进跨境金融改革试点”入选中国改革地方全面深化改革典型案例。

2022 年1 月1 日开始生效的RCEP 的推进落实对港口口岸、园区、自贸区制度集成创新提出了更高要求。 作为更高水平开放的国际贸易协议,RCEP 不仅包含了世界贸易组织(WTO)规则、中国—东盟全面经济合作框架协定常规具备的关税、货物贸易、海关程序和贸易便利化等“边境上”条款,还包含大篇幅的知识产权、竞争政策、政府采购等“边境后”条款。 其一,原产地区域累积规则要求较高的原产地证书的制发效率、制发质量,海关、贸促会及海事等相关部门须进一步密切配合才能满足国际贸易规模化增长与急速增加的需要。 RCEP 除了接受官方出具的原产地证明,还接受出口商(包括经核准的出口商)、生产商等出具的原产地证明文书,所以海关的核查能力须加强。 其二,要求更快捷的海关通关手续。RCEP 规定缔约国应采取预裁定、抵达前处理、信息技术运用等促进海关程序的高效管理手段,尽可能让货物抵达后48 小时内得以放行,对于快运货物、易腐货物等,更是要求在货物抵达后6 小时内放行。 其三,要求更强大、更统一的商品和技术标准互认体制,以减少贸易壁垒。 其四,要求深入推进跨境电商发展。 这迫使成员国各口岸必须提升包括交通货运信息在内的跨境信息传输、信息存储等互联网服务和安全监管能力。

尽管“三园合一”后的钦州港片区由钦州市政府派出机构“中国(广西)自由贸易试验区钦州港片区管委会”进行统一管理,自治区及市级政府也已通过特别授权向其集中下放了大量行政权力[31],但是,2020 年11 月至2021 年4 月,广西壮族自治区人大常委会对自贸区营商环境进行专题调研、专题询问和专题审议后仍然认为,钦州港区有以下几方面问题需要整改:一是政府职能转变尚不到位;二是外向型经济偏弱;三是创新驱动能力不足;四是口岸服务水平有待提高,有关政策落实不够到位;五是基础设施仍显薄弱,综合交通亟须加强;六是不同层次的人才短缺[32]。 可以预见,平陆运河的建设及相关通航建筑物、设施配套的完善将可解决前述第五个问题,但其他问题的解决仍有赖于更有智慧的制度集成创新。

五、 平陆运河法治行动的策略建议

平陆运河建设面临的法治建设任务相当庞杂,大部分均已有法可依,主要表现为执法问题,但总体而言过于分散,散布于航道法、土地法、污染防治法、水法、渔业法、森林法、海域使用管理法、海洋环境保护法、港口法、内河交通安全法,以及国际海上运输、货物代理等法律法规中,为此必须通过理顺部门管理职责、形成配套制度和加强技术手段来改善。 以下就一些突出问题提出行动策略建议,同时希望由此推动出台自治区一级的地方立法。

(一) 进一步明晰港航管理权责构架

尽管平陆运河不存在一条航道多船闸多业主情况,但是同样面临港航管理体制层级参差、部门机构间权责不清的问题。 首先是航道的干支分管层级和机构不同。 航道依《中华人民共和国航道管理条例》分为国家航道、地方航道和专用航道,平陆运河航道应属国家航道,将由交通运输部或者其授权的自治区交通运输主管部门管辖,那么,同一行政区划内的干流与支流的行政管理层级和机构将会不同,干流由国家管,支流由地方管。 其次,一条航道上的海事部门与交通运输主管部门均有执法权。 前者负责交通规则执法,交通运输主管部门(具体为“广西交通运输综合行政执法局”)则负责“两客一危一货”、港口危险货物作业、水路客运、大中型桥梁和隧道安全、通航建筑物运行安全执法,看似有比较明晰的分工,实际执法实践却往往不易也不宜分割。 此外,广西海事局是中直部门,直属交通运输部,广西交通运输综合行政执法局则属广西交通运输厅的一个部门,二者还不是同一个级别的执法单位。 类似情况也发生在港口管理上。 例如,一直以来南宁海关平行派驻钦州两个海关,一个是钦州港海关,另一个是钦州海关,分别负责钦州市境内口岸监管业务和其他海关业务[33]。 市场主体多有抱怨两者容易混淆,但类似中直、区直单位发生的问题,不是所属市级政府可以改变的。 因此,如果短期内无法通过机构改革改变现有管理体制,建议地方政府通过有目的地集中授权、联合执法、互认执法调查以查验结果,尽可能减轻混杂行政权力构架给社会带来的困扰。

(二) 坚持民生保障优先

《中华人民共和国水法》对水资源利用保护作了规范。 该法第二十一条规定了开发、利用水资源优先序:“开发、利用水资源,应当首先满足城乡居民生活用水,并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”即在水资源综合开发与合理利用中,得先保障居(村)民饮水安全,其次才是航运、水力发电等生产性利用,兼顾生态环境保护。 虽然通过将受影响的饮用水源保护区和取水口进行调整或上移以及新增备用饮用水水源来保障平陆运河沿岸城镇居(村)民饮水用水安全[34],但是运河建成后航运功能长期存在,因此饮水用水安全监测与水污染防治管控必须日常化与制度化,一刻不容松懈。 与平陆运河治理有关的规划、立法均应首先考虑这一法益,严格执行《饮用水水源保护区污染防治管理规定》《广西壮族自治区饮用水水源保护条例》《钦州市饮用水水源保护条例》的规定。

(三) 出台水域滩涂征收补偿安置办法

平陆运河工程征地补偿安置标准法律依据已经相当明确,法治工作重心在于执法。 平陆运河工程征地补偿安置工作不仅有《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590 号)等国家法律法规依据,而且有《钦州市集体土地征收及房屋搬迁补偿安置管理办法》(钦政办〔2017〕114号)、《钦州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》(钦政办〔2013〕107 号)等地方政策依据。 截至2023 年6 月30 日,在官方网站上查询到横州市、灵山县、钦州市钦南区以及钦州市人民政府分别发布的征地补偿安置方案,相关文件公开明确了平陆运河工程土地征收具体补偿范围、标准和安置方式。

平陆运河工程还获批用海,但我国一直缺失渔业水域滩涂征收征用补偿的法律制度[35]。 《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定,提前收回海域使用权的,应当给予海域使用权人相应的补偿,《中华人民共和国渔业法》第十四条还规定,国家建设征收集体所有的水域、滩涂要按照《土地管理法》有关征地的规定办理,然而,有关集体土地的征地补偿规定事实上并不能完全套用于水域或海域、滩涂。 比如,土地可以以置换形式实现征收征用,水域滩涂则难以采取类似方式。再比如,渔业资源损失也不宜简单套用青苗补偿费、按亩计算综合地价补偿等,而且传统捕捞权与养殖权还应有所区别。 所以,广西地方政府应制定出台渔业水域海域滩涂征收征用补偿办法。

(四) 充实执法司法力量

尽管存在经济下行和新冠疫情防控影响,北部湾港货物近三年吞吐量仍然超过了2019 年疫情前的2.3 亿吨的水平,2021 年甚至达到3.6 亿吨。 港口货物吞吐量反映了区域运输的繁忙程度。 平陆运河刚开始建设,待其建设完成,北部湾将更具吸引力。 由此,无论是征地用海、弃土处置,水资源、渔业资源和生态环境保护,还是航运秩序管理、通关便利化、市场服务与监管乃至边防海安全保障都面临管理规模大、要求高的压力。考虑到并非一时之需,未来除了技术(数据、装备)加强,执法人员队伍应当适量增加,包括基层国土资源、城管、水利、农业农村、生态环境、海事、交通运输、海关、市场监督管理、边防以及管委会等部门或机构的人员。 此外,政法委、司法局、法院、检察院应特别注重排解海事、商事纷争,强化执法司法人员涉外法律业务能力。

(五) 加强法律监督工作

平陆运河工程建设及相关资源运营管理权力均由政府部门或其委托的企业集中掌控,虽然符合国有产权性质,能获得较高的行政效率,但是权力过于集中也容易出现问题,具体表现如下:一是容易出现主管部门或管理单位“一家言”,影响建设和运营管理中信息的正向反馈,不能及时发现和纠正决策偏差和错误,从而酿成安全责任事故,给事业造成损失。 二是容易出现权力寻租,滋生腐败。 所以,在强调上级部门对下级部门、主管部门对其下属企业监督的同时,应加强工程资金监管,严格执行政府采购、招投标、土地征收、国有资产处置等相关法律法规中的规定,推动工程建设、公共资源配置决策过程公开,畅通民主决策、民主监督渠道,以增加透明度来防止决策失误与渎职腐败,并调动检察、监察执法监督力量严查严惩违法者,保证工程建设安全、廉洁。

(六) 持续推进“标准—数字—规则”治理

为保障航道航线全程适航性、多式联运的有效无缝连接和商贸畅通,标准、数据、规则接轨是市场一体化法治的应有之义。 国家对平陆运河提出了高质量建设要求,其中包括对未来驶入船舶须符合“绿色智能”标准,采用清洁能源等,这不仅依赖于船舶制造技术的提升,还需要跨地域将此标准进行广泛宣传与推广,并准备好非标船舶驶入时的污染防范预案。 与此同时,航运智能化将在数字航道、智慧港口、智能船舶、智慧水运、智慧服务共五个方面综合发力,船、港、航道、船闸等航行要素智联已是大势所趋。 所以,平陆运河及其经济带建设发展不仅要理顺国内国际贸易规则,更要花大力气利用法律、协议建立数据共享和开放规则,打破行业间、部门间的数据壁垒。 未来应让标准化带动数字化,通过数据平台交换航运信息、组织货源、便利通关和及时供给服务,通过政策梳、理整合与RCEP 等国际规则的顺畅对接,从而最终实现平陆运河带动西部经济腾飞的理想。