在效率与公平之间找到平衡点——对财政政策促进共同富裕的观察与思考

文/ 潘毅刚 郎金焕 顾艳伟 祝立雄 张武杰

财政政策要发挥好重要而又积极的力量，大张旗鼓地鼓励创业创新、创富致富，努力实现发展与共享的辩证统一

共同富裕是“国之大者”。自2021年5月党中央、国务院支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区以来，浙江不断夯基垒土、立梁架柱，既尽力而为、又量力而行，示范区建设进入了接续推进、厚植成势的新阶段，各项工作更加强调系统集成、协同高效，各项举措更加注重在提高效率中体现公平、协调和包容，在市场有效中展现政府有为，在解决眼前问题中攻坚长期难题，高质量发展建设共同富裕示范区取得了阶段性成效，财政在支持共同富裕上更是发挥了不可或缺的作用，取得了积极成效，但也面临一些深层次的问题，亟需从顶层制度设计层面深入思考与应对。

对浙江在推进共同富裕中财政发挥积极成效的观察

财政作为国家治理的基础和重要支柱，作为优化资源配置、调节收入分配、改善人民生活、守牢安全底线的政策内容，在促进共同富裕中理应发挥不可或缺的积极作用。从两年多来浙江高质量发展建设共同富裕示范区看，浙江财政紧扣示范区建设的四个战略定位，深化迭代、接续推进相关工作，从省域实践层面，探索回答财政促进共同富裕的具体路径。结合观察到的浙江实践案例，主要是在四个方面发挥了积极而又不可替代的政策效应。

财政是撬动高质量发展的重要杠杆。一是实现“稳”经济。充分发挥财政支持经济的杠杆作用，精准聚焦、靶向发力，持续优化营商环境、着力激发市场主体活力，为经济稳进提质赋能蓄势。近年来，浙江突出系统谋划、政策实效和长短结合，因势迭代、动态调整推出“8+4”稳进提质政策体系，把“财政金融保障清单”作为四张要素保障清单之首，聚焦集中财力办大事，统筹安排财政专项资金、政府债券、产业基金，促进八大政策包切实落地。二是塑造“新”动能。围绕加快实施创新驱动发展战略，突出企业科技创新主体地位，从“量”上加大研发投入保障，从“效”上优化资金配置效率，充分激发创新创造活力。例如在山区县新昌，明确了财政科技支出年均增幅不低于15%，严格做到科技政策“五个100%”兑现，并设立“专精特新”科技攻关专项资金、组建总规模10亿元的高层次人才科创投资基金，研发经费支出占GDP比重连续8年保持在4%以上，形成资源不足科技补、区位不足服务补、动力不足改革补的“小县大科技”新昌模式，相关做法由科技部向全国推介。三是打造“高”产业。充分发挥产业基金资引导作用招引大项目、推动关键核心技术攻关，构筑共同富裕的物质技术基础。例如，绍兴滨海新区在国家集成电路基金、国家先进制造业基金、国家中小型企业基金等三大国字号基金的支持下，撬动形成百亿级集成电路产业基金，累计投资项目92个。其中，单笔投资最大的中芯集成项目实现创业板上市，地方政府所占股权比例形成约40亿元投资浮盈，初步探索出一个国家支持、地方领投、企业发起、团队激励、社会资本参与、多方获利的新兴产业培育孵化模式。

财政是打造高品质生活的重要保障。一是率先构建省域层面“钱随人走”制度体系。浙江是农业转移人口流入大省，根据2020年第七次全国人口普查，当年浙江农业转移人口总量达到1374万人，其中外省籍农业转移人口约1200万人，占比87.2%，是浙江规模最大的中等收入群体。为更好向这个群体提供公共服务，浙江重点聚焦什么“钱”、什么“人”、怎么“走”、“谁”来改等四大改革路径，依托智能化“财政大脑”精准识别地区间、人群间基本公共服务水平和财力保障上的差异，构建形成体系化、集成化的“钱随人走”制度体系，把财政资金配置到最需要的地方，让市县的财力保障更加均衡、各地提供的基本公共服务水平更加均等。二是破题探索“长期护理险”制度。长期以来，我国失能、半失能老人占60岁及以上老年人口比重近两成，“一人失能，全家失衡”成为多数失能老人家庭面临的窘境。针对这个痛点问题，嘉兴市以“长期护理险”为抓手，提高风险分担水平，整合护理资源，解决失能老人护理问题。目前，嘉兴已经打破传统社保制度城乡二元结构，将职工医保和城乡居民医保参保人员全部纳入长护险覆盖范围，筹资标准为每人每年120元，其中个人缴费30元、职工医保单位缴费90元（暂由职工医保统筹基金划转）、城乡居民医保财政补助90元。在待遇保障方面，按人次计算，每月为提供护理服务的养老机构和医疗机构最高支付3000元和2400元，其中基金支付70%；居家护理服务每月最高支付1500元，其中基金支付80%。

财政是缩小城乡区域差距的重要工具。一是发挥转移支付平衡地区间财力差距的作用。浙江设立区域协调财政专项激励资金，以山区海岛县为重点激励对象，将激励资金与山区海岛县收入增长、经济社会发展重要指标的完成情况、区域统筹协调发展等紧密挂钩。二是通过专项转移支付加大对“三农”发展、乡村振兴、环境保护等方面的投入力度。浙江20年来持之以恒实施“千万工程”，全省各级财政累计投入村庄整治和美丽乡村建设的资金超过2000亿元，由环境变革催化带动生态变革、产业变革、社会变革，推进乡村振兴。三是建立和完善区域间横向转移支付和帮扶机制。浙江20年来持续推进“山海协作”工程，发达地区的产业、资金、科技和市场，与偏远山区的特色、资源、优势产业相嫁接，通过山海协作引进特色产业项目12000余个、到位资金7400余亿元。

财政是优化收入分配制度的重要力量。一是探索家庭型财税政策。当前，我国个人所得税以个人为征收对象，与公共服务有关的财政政策也以个人为目标对象，但从促进共同富裕角度看，“一个吃饱”不代表“全家不饿”，以家庭为基本单元可以更加客观、真实地反映实际情况，给予精准施策。近年来，浙江的财政部门着力探索构建家庭型财税政策体系，目前已建立覆盖户籍人口700余万人的家庭基础数据库，探索出增收、共享、减负、补偿四条改革路径，初步构建了家庭型财税政策体系的基本框架。二是推出“新型慈善”体系。第三次分配是再分配的重要补充，对促进共同富裕有重要意义，但是，无论从绝对值还是相对水平来看，我国公益慈善捐赠总额都不高，其中的一个原因是捐赠的税前抵扣机制不健全。浙江持续推动“新型慈善”税费优惠政策，开展慈善信托公益性捐赠税前扣除试点，已在杭州、宁波成功向慈善信托委托人直接开具公益性捐赠票据。

财政是建设和谐美丽家园的重要机制。一是构建绿色发展财政奖补机制。创建“绿色指数”，完善主要污染物排放财政收费制度、实施单位生产总值能耗财政奖惩制度、建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制等。2020年，出台新一轮绿色发展财政奖补机制。全省每年安排绿色奖补资金100亿元以上，较好地体现了集中财力办大事，有效避免了政策碎片化、资金分散化等情况。二是完善财政文化投入机制。初步理顺公共文化领域省级以下财政事权与支出责任，明确财政补助资金不直接投入由市场定价运作的竞争性领域，主要支持文化产业发展平台、文化产业公共服务平台、国有文化企业重点改革任务和引导文化产业发展政策举措等方面。

当前促进共同富裕面临的主要矛盾和问题

总体看，浙江共同富裕建设走在全国前列，但作为首个共同富裕示范区浙江面临的一些问题和矛盾，也先于全国，突出表现为“四个最”。

发展依然是加快推进共同富裕面临的最紧迫任务。当前国内外宏观环境压力大，共同富裕的物质基础有待进一步筑牢。既要克服中小企业经营压力上升，出口企业订单下滑，财政收支压力加大，企业和居民预期不稳、信心不足等周期性、短期性困难，又要下大力气解决创新动能不足，资源能源土地瓶颈约束等结构性、中长期问题，高质量发展建设共同富裕示范区任重道远。

在高收入高均衡基础上克服共富分化是最大挑战。缩小收入、城乡和区域差距是共同富裕的主攻方向，但面向未来，目前我们要在高收入高均衡基础上进一步取得成效的空间正在收窄，共同富裕分化力量依然较强。以“三大差距”相对较小的浙江为例，从收入看，人均可支配收入占人均GDP比重有所下滑，浙江已经连续两年没有达到在2021年设置的年度目标。2022年，全省居民人均可支配收入实际增速2.5%，低于GDP增速。从城乡区域差距看，2022年浙江城乡居民人均可支配收入倍差进一步缩小至1.9，但是城乡居民收入的绝对差距仍在拉大；浙江11个设区市人均GDP最高最低倍差，从2021年2.26扩大到2022年2.30。在发展情况相对偏弱的山区26县，也出现了明显的分化态势，一些山区县发展势头良好，已基本可以纳入发达及较发达县行列，也有个别山区县出现负增长。

人口结构趋势性变化使民生保障进入最复杂阶段。伴随全国大趋势，浙江人口规模和结构也已发生变化，2022年人口自然增长率下降至0.04‰，而且浙江还面临自身人口结构的问题。2022年，60岁及以上的老龄化率为20.2%，比上年上升1.1个百分点，已经步入中等老龄化社会；浙江0～15岁少儿和60岁及以上老年人合计占比为34%，已经超过总人口的三分之一；预计今年进入负增长，老龄化、少子化趋势日趋严峻，公共服务的供给理念、设施布局、供给方式等，都还来不及应对这种趋势性长期性变化。大样本调查显示，人民群众在公共服务主要领域、精神文明和人居环境等方面仍有不少问题诉求，比较突出的表现在托幼、教育、医疗等领域，这些都是长期存在的老大难问题。

形成有利于发展促共富的政策合力仍是最新课题。自示范区建设以来，有50多个国家部委、央企和金融机构出台了支持意见、政策或者方案，为浙江高质量发展建设共同富裕示范区汇聚起磅礴合力，但如何推动这些内容更好落地还需要进一步探索。当前，如何让发展政策和共富政策相互包容互促是关键。既不应该谈共富时没有发展思维，推出一些不可持续的共富政策，也绝不能让共富政策变成收缩性政策，与发展背向而行。同时，在激发社会活力、完善要素分配、探索第三次分配有效实现形式方面，我们还需要解放思想、拓展思路，也需要得到国家有关方面的大力支持和包容试错，无论是初次再次还是三次分配都应该充分尊重市场化原则；主流舆论要能及时回应社会上对共同富裕的片面认识，进一步强化共同富裕要靠共同奋斗、要靠全社会共商共建共享，这需要全国层面做好宣传引导、营造良好环境、不断凝聚社会共识。

思考和建议

实现全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求之一，是前无古人的伟大事业，也是最具挑战、最需开拓、最讲实战的工作，涉及方方面面，没有先例可循，没有经验可鉴，必然要通过发现问题、解决问题的方式，积小胜为大胜。示范区建设两年多来，我们深刻感到，没有发展就没有富裕，更没有共同富裕；没有高质量的发展，也就没有持续的共同富裕。因此，推动全体人民共同富裕，要坚持把高质量发展放在首位，让创新创业活力竞相迸发，让创造财富活力充分涌流，厚植共同富裕的物质基础。要在高质量发展中，充分发挥社会主义制度优越性，强化“先富帮后富”体制机制，不断缩小城乡、区域和群体间不合理差距，逐步实现共同富裕。要坚决摒弃共同富裕是去搞“大锅饭”“均贫富”的错误认识，财政政策要发挥好重要而又积极的力量，大张旗鼓地鼓励创业创新、创富致富，努力实现发展与共享的辩证统一，在效率与公平之间找到政策平衡点，加快推动高质量发展的共同富裕。建议如下：

用好财政杠杆撬动社会资本成为高质量发展和国家战略力量的主导力量。当前，抓项目就是抓经济，就是抓高质量发展。在外部环境出现“脱钩”“断链”、内部发展强调技术攻关的背景下，产业项目的风险和投资规模都远高于过去，这是很多企业家不敢投、不愿投的深层次原因。从我们的调研感受看，企业家精神是在的，关键是重新构建合理的投资风险分担机制，特别是政府要更加有为。目前，受国有资产保值增值等规则要求，以政府产业基金为代表的财政资金发力还不够，存在投资决策周期过长、对收益率提出硬性要求等问题，很难做到和产业项目共成长，基金投不出、项目缺资金现象并存。建议深入研究全国各地的一些好做法，就如何发挥财政资金撬动产业投资做出更加有效部署。要着重考虑如何用好财政杠杆作用，撬动社会资本力量成为国家战略力量的主导力量。

更大力度改革创新有利于激发社会活力的财税分配政策。党的二十大提出“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”，这也是浙江示范区建设最难破题的领域。下一步财税政策尤其是分配制度改革的方向，是要把创富与共富有机结合起来，逐步在较低税负、品质保障、合理债务三者之间找到财税政策的平衡点。在初次分配方面，要更加注重激发脑力劳动者的活力，要加大财税政策支持人力资本成长的制度创新。目前，科研经费在间接费用使用和分配方面仍然存在堵点、手续繁杂，既影响积极性，也制约中等收入群体培育扩大。在再分配方面，要注重激发家庭的活力。建议指导浙江以低收入群体为核心，在教育、医保、财金协同等领域实施家庭型财政政策改革试点，以家庭为基本单元增强保障和发展能力。在此基础上，逐步考虑探索以家庭为单位的税收政策。在第三次分配方面，要注重用财税政策引导发社会组织和市场主体自愿成为促进共富的生力军。建议支持浙江进一步落实公益性捐赠税收优惠政策，创新股权、不动产等非资金慈善信托方式，支持浙江公益性慈善组织设立信托专户，从更大资源、更广主体角度入手，鼓励企业和个人投身慈善事业。

进一步优化事权与财权对等的居民福利分担机制。共同富裕是一个循序渐进的过程，人民对美好生活的追求永无止境，这也需要我们不断优化财力保障机制。面对人口结构结构性变动下日益多元化、品质化的公共服务需求，有必要进一步推动发展型财政向公共财政转型，加快完善中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架，优化央地财政关系，加强中央财政在基本公共服务保障上的力度，支持有条件的地区利用好财政力量支持优质公共服务供给，以满足不断提高的居民福利需求。在此基础上，要支持各地探索建立集中财力办大事财政政策体系，加强财政资源统筹、提高省市县财政调节能力，强化地方财政在优质公共服务、乡村振兴、住房保障和重大基础设施建设方面的公共产品和服务供给能力。