行政处罚决定公开制度完善对策研究

安美红,崔 冬

(东北林业大学 文法学院,黑龙江 哈尔滨 150040)

随着公民权利意识的觉醒及对良好社会环境的渴求,这对行政处罚决定公开的主体行政机关提出了更高的要求。一些行政相对人的行政处罚决定一经公开,就会被媒体聚焦,引发社会公众的关注;一些行政相对人的行政处罚决定在未公开期间会引发不同的舆论走向,如不及时公开会发生严重的负面影响。例如,李云迪的行政处罚决定一经公开就引发了轩然大波,社会公众竞相讨论,通过互联网迅速发酵,这带来了巨大的社会影响,甚至远超行政处罚本身的影响,这就不得不引发我们的思考。值得肯定的是,我国关于行政处罚决定公开的相关立法在不断完善,司法实践在不断推进。但该制度问题仍然亟待完善,希望本文的研究能够为该制度的完善提供理论支撑,以期促进行政执法行为的规范和司法的公正。

一、行政处罚决定公开概念的界定

行政机关是行政处罚决定公开的主体,在行政处罚决定公开的过程中,行政机关公开行政相对人的负面信息可能会在一定程度上涉及行政相对人的个人信息,对其带来一定的负面影响,但起到了保障公民知情权的重要作用,这就要求对行政相对人、社会公众的法益保护需要维持在一个相对平衡的状态。对行政相对人所遭受的行政处罚进行公开,能够使行政机关处理行政相对人的行为得到社会公众的监督,有利于防止行政机关滥用裁量权,约束了行政机关的行政权力,将权力的行使置于阳光下,保障了社会公众监督权的实现。公开行政相对人的负面信息,虽然不是行政处罚本身,但能够起到声誉罚的作用,其达到了震慑潜在的违法行为人的作用,有利于打击违法行为。公开行政处罚决定能够引导社会公众积极守法,维护社会公共秩序,具备教育作用和指导作用,有利于维护社会公共利益。

从以上分析来看,行政处罚决定公开涉及行政机关、行政相对人、社会公众三方主体,笔者认为,可以基于行政处罚决定公开的主体、内容、目的对行政处罚公开的概念进行界定,行政处罚决定公开是指行政机关依据相关法律法规,对行政相对人的违法行为处以的行政处罚的负面信息予以公开,使社会公众知悉,从而达到预防违法行为发生,维护社会公共利益的行政法律行为。

二、行政处罚决定公开制度运行中存在的问题

1.行政处罚决定公开的立法沿革

行政处罚决定公开的相关立法在我国经历了长足的发展,得益于实践的不断发展,有关领域的立法得到了不断完善。2011年,《关于深化政务公开加强政务服务的意见》出台,其中就有关于行政处罚相关信息公开的规定。2014年,《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对行政执法公示制度进行了阐述。2015年,国务院颁布的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》中规定,行政处罚信息自作出之日起7日公开。2019年,《政府信息公开条例》进行了修订,行政处罚决定也属于政府信息,因此,行政处罚决定公开问题的调整也受该条例规制。2021年,《行政处罚法》进行了修订,其中第48条就是关于行政处罚决定公开的具体条文。另外,部分行政处罚决定信息公开的原则性规定也散见于《食品安全法》《环境保护法》《产品质量法》《药品管理法》等法律条文中,具体性规定则多见于各行业的有关立法,例如,《食品药品行政处罚案件信息公开实施细则》。在总的趋势上,行政处罚决定公开相关立法是在不断推进的,但是,我国关于行政处罚决定公开中“具有一定社会影响”的规定具有一定的模糊性,也存在相关立法缺乏可操作性的问题,这些问题亟待完善。

2.存在的问题

(1)对“具有一定社会影响”的判断标准不明确

现行《行政处罚法》第48条规定,具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。如何对“具有一定社会影响”这一前提性关键问题进行分析直接影响了行政处罚决定公开制度的运行。“具有一定社会影响”这一描述本身就意味着行政机关对违法行为的界定存在一定的自由裁量权[1]。笔者认为,“具有一定社会影响”中的“影响”涉及两方面内容:一是违法行为本身对社会的影响,二是公开违法行为对社会的影响。恶劣的违法行为本身所带来的社会影响自不必说,有些违法行为的破坏性本身并不大,但是将其公开后对社会公众的影响是较大的,这种违法行为的处罚决定是否应当公开,不同主体对“具有一定社会影响”的认定存在不同的标准。标准过低,则无可避免地会导致侵害行政相对人隐私权的情况发生;标准过高,会导致公开的案件较少,会侵犯社会公众对行政机关行政执法的监督权。因此,对“具有一定社会影响”进行界定具有十分重要的现实意义,对其研究界定也亟待推进。

(2)行政处罚决定公开的内容限度、时间和程序缺少统一规定

关于现在处罚决定公开内容限度的问题。在我国的司法实践中,对行政处罚决定的公开,一般以公开为原则,不公开为例外[2]。虽然我们会注重对行政相对人的个人信息进行保护,但某些个人信息的公开同样会使行政处罚决定指向个人,行政相对人的姓名等身份信息虽然会经过处理,但其公开的内容限度仍然是面临的最主要问题之一。

关于行政处罚决定公开时间的问题。笔者认为涉及两方面的内容,一是行政处罚决定作出后,需要在何时限内进行公开的问题。行政处罚决定作出后,如未在合理的时间内进行公开,则容易引起社会公众的猜疑,若行政处罚决定一经作出即公开,则会导致行政相对人失去申诉的机会。行政处罚决定的公开时限会直接造成对三方面主体的影响,因此应当谨慎设定。二是行政处罚决定公开后需要公开多长时间的问题。行政处罚决定公开的时长会对行政相对人的权利造成影响,过短的公开时长会导致社会公众很快“忘记”行政相对人的负面信息,这对一些严重的行政相对人无疑是一种利好,很难发挥出行政处罚决定公开的作用。而有些行政处罚决定公开的时间过长,甚至长达数十年,则无疑会使行政相对人的负面影响久久不能散去,减损了行政相对人的合法权利,因此亟待相关规定的完善。

关于行政处罚决定公开的程序问题。在行政处罚决定公开前,应当经历一个严格的审查与监督程序,以此能够保障公开和公开内容的准确性,最大程度上保证行政相对人的合法权利不受侵犯[3]。但这个审查和监督的流程,存在流于形式的情况,也存在审查人员滥用职权,导致权力腐败的情况发生。具体应当采用何种方法进行审查监管,也缺乏相关法律规范。公开前的监督,也因行政处罚决定尚未公开时无法引入社会监督,而只能采取内部监督,因此亟待一个科学的监管方式。

(3)错误公开后的救济机制不健全

行政机关作出的行政处罚决定,无法保证其绝对的准确性,所以难免存在公开错误的情况。有些行政处罚决定不应当进行公开,或是公开前应当对有关信息进行处理后才可以公开的,未经处理就进行了公开;或是依法进行公开的行政处罚决定,明显超过合理的公开时长,加之互联网的普及,导致行政处罚决定公开被“记忆”下来,影响短期内难以消除。某些错误的行政处罚决定公开被撤销时,即便行政机关会作出相应的解释,但因时间差的原因导致负面影响继续传播,从而无法达到撤销的目的[4]。当行政相对人因上述原因被侵权时,针对其救济机制也不健全。我国现有的关于错误行政处罚决定公开的救济机制多为原则性规定,可操作性不强。当错误的行政处罚决定公开造成行政相对人经济损失时,应由谁来承担责任,赔偿损失,法律没有相关规定,救济的延迟性仍然客观存在。作出错误的行政处罚决定公开时,应当如何追究作出公开决定主体的责任,相关责任追究的机制不健全。

三、行政处罚决定公开制度的完善对策

1.明确“具有一定社会影响”的判断标准

“具有一定社会影响”这一表述本身,就说明其具备相当的不确定性,不确定性的根源就在于行政处罚决定公开所针对的客体是不确定的。行政机关对不同行政相对人做出的行为,对社会的影响力是不同的。笔者认为,可以将公开针对的客体划分为两大类,一是自然人,二是社会组织。自然人还应分为普通公众、知名人士和公职人员三种。针对不同群体进行划分,可以有效解决上文所提出的关于自由裁量权、违法行为危害小但影响大、公开标准问题。不可否认的是,行政处罚决定公开行为本身同样会对行政相对人带来影响,在解决“具有一定社会影响”的判断标准问题的同时,笔者也将行政处罚决定公开行为本身对行政相对人的影响列为了参考依据。

(1)对自然人行政违法行为社会影响的判断标准

针对自然人作出的行政处罚决定公开,会因自然人的身份不同而造成不同的影响。若公开的对象为普通民众,应当注意公开行为本身是否会给其带来持续的负面影响,影响其正常生活,对于一些不会影响其他公民合法权利的或不会对社会造成影响的监管类违法行为,应当以不公开为原则;对于普通民众做出的严重损害他人合法权利或是对社会造成恶劣影响的违法行为,则应当以公开为原则,值得注意的是,对于未成年人,除其行为严重影响社会公共秩序,否则不应予以公开[5]。若公开的对象为知名人士,因其社会影响力较大,其做出的行为往往对社会造成的影响较大,公开行为本身对其影响是较为严重的,因此应当仔细对其行为进行分析。其从事的商业经营行为若涉及违法,则应当进行公开;其在公开场合发表的不良言论和违法行为,应当进行公开;其严重损害他人合法权利的行为,应当进行公开;但和普通民众相同的监管类违法行为,应以不公开为原则。若公开的对象为公职人员,公职人员应当发挥以身作则的作用,故其作出的各种行为,都会对社会公众产生重大影响,因此,其违法行为都应当以公开为原则,不公开为例外。

(2)对社会组织行政违法行为社会影响的判断标准

针对社会组织作出的行政处罚决定公开,往往会对其名誉权和财产权造成严重影响,公开所带来的影响可能远大于其受到的行政处罚。笔者认为,社会组织做出的,有损社会不特定主体权利的行为,应当以公开为原则,以保障社会公众的知情权,若社会组织为企业单位,其做出的违法行为不涉及社会不特定主体的利益时,应对其商业机密做不公开处理,若商业机密本身涉及违法,则应当进行公开。在进行公开时,应遵循比例原则,若企业单位经营范围涉及民生等社会公共利益的领域,则应当优先考虑社会公众的知情权,若不涉及民生等重点领域,就应当充分考虑企业股份的构成,是否存在涉及较多普通群众出资的情况,若存在,则应当仔细斟酌公开内容的限度和公开时长,以防止事态失控,影响中小投资者的合法权利[6]。在涉及社会组织的行政处罚决定公开前,应当进行审查,以确保公开的准确性,防止造成过度的损害。

2.完善行政处罚决定公开限度、时长、程序的有关规定

(1)明确个人信息公开限度的问题

行政相对人的个人信息包括:姓名、出生日期、身份证号、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、工作单位、亲属信息、行踪信息、个人隐私等。笔者认为,姓名、违法行为地等必要信息应当进行公开,姓名也应当进行模糊处理,例如:李某某。其余个人信息对于实现行政相对人的监管没有实际意义,因此,不应当进行公开,若公开,则很有可能导致行政相对人被识别,从而对其造成不必要的负面影响。若行政相对人的违法行为与其他个人信息有必然联系,则这些个人信息应当进行有限度的公开,在公开前应作出必要处理,达到社会公众无法通过公开的个人信息确定具体人的程度。例如:具体单位名称可用单位所在领域来表述,生物识别信息可用概述性的身体部位来表述,这样的公开限度能够最大程度上平衡行政相对人的隐私权和社会公众的知情权[7]。对于知名人士的个人信息保护,应要求其让渡部分权利,除卖淫嫖娼类违法行为,其余违法行为都应当公布其全名,这样能最大限度地正确引导社会舆情。对于公职人员的违法行为,应实名公开,甚至个人财产情况、亲属信息如有必要,也应当进行公开,这样能最大限度地防止公职人员滥用职权。

(2)厘清行政处罚决定公开时间的问题

自行政处罚决定作出后,应当及时进行公开,但及时并不意味着作出后立即进行公开。行政处罚决定作出后,应当通知行政相对人其有在一定时限内申请复查的权利,这个时限不能规定得较长,否则会影响公开的时效性,笔者认为三个工作日内申请复查的时限较为合理,这样基本能够保证行政处罚决定公开的时效性,如违法行为涉及的领域较为特殊,则时限可根据实际情况进行合理调整,需注意的是,这一实现不能无限制延长,否则将难以发挥行政处罚决定公开原有的功效,尤其是涉及社会公众身体健康和人身安全的领域,更要严格控制公开时限。行政处罚决定公开后,其保留时长也应当科学制定,行政处罚决定公开是具有一定时效性的,不应当进行无限期公开,行政机关应当根据行政相对人违法行为的危害性进行区别规定,以防止对行政相对人造成过度影响。

(3)健全行政处罚决定公开审查程序的有关规定

笔者认为行政处罚决定在公开前,行政机关应当进行严格审查,以保证公开最大程度的准确性和合理性。行政机关应当对行政相对人的违法行为进行二次核查,从而确定违法行为是否属实。审查违法行为后,应当对是否有必要进行公开进行再次复核,如有必要公开,应当由行政单位的法规部门对公开的内容和限度是否存在过限进行审查[8]。在这一过程中,如出现争议,应及时向上级部门报告,由上级部门进行最终审查。如此,能最大限度保障行政相对人的合法权利。由于此阶段,行政处罚决定尚未对社会公众公开,因此,该阶段的监督为行政机关内部监督。行政机关内部的纪检部门,应当对参与审查的工作人员进行监督,防止其滥用职权,违法公开、打击报复或是徇私舞弊,不予公开。该监督行为应当贯穿行政处罚决定公开前的全过程。

笔者认为,我国相关立法可吸纳如上内容,这有利于提高法律的可操作性,推进立法的发展。在处理具体法律问题时,能够做到有法可依,防止权力的滥用,有利于推进相关司法实践的发展,维护社会公共利益。

3.畅通错误公开后的救济渠道

错误的公开会侵害相对人的合法权利,行政处罚决定公开行为属于行政行为,因此,行政相对人可以通过行政复议与行政诉讼的方式维护其合法权利。当行政机关发掘其公开行为存在错误时,应当立即撤销已公开的行政处罚决定,同时立即采取补救措施。行政机关应当综合利用传统媒体和互联网渠道发布更正信息,予以解释说明。通过互联网渠道的说明,应当在合理期限内长时间保留,最大限度恢复被错误公开相对人的名誉[9]。错误的公开,说明在公开前的审查阶段存在问题,应当进行责任倒查,责任落实到个人,追究相关工作人员的责任。鉴于错误的行政处罚决定公开会给相对人造成隐私权、名誉权的侵害,因此,应按照《国家赔偿法》第4条、第35条之规定,给予行政相对人相应的精神抚慰金,若对行政相对人的财产权造成侵害,则应由行政相对人进行举证,若其遭受的损失与错误的公开之间存在因果关系,则应当赔偿行政相对人的损失。

四、结论

行政处罚决定公开制度是当今社会对违法行为进行规制的常用手段,是保障公民知情权的重要方式,是监督行政机关依法行政的重要途径,更是保障社会公共秩序的有效手段。但是,在该制度执行的过程中也产生了诸多问题。如何对“社会影响力”进行界定,影响着行政违法行为能否进行公开。如何平衡社会公众的知情权与行政相对人的隐私权则是该制度能否良好运行的先决条件,也是该制度运行遇到的最重要的问题之一。公开的限度、时间和程序都影响着公开的效果和结果。救济渠道的不畅也是该制度存在的主要缺陷。针对这些存在的问题,笔者给出了界定“具有一定社会影响”的方法,明确公开的内容、程序和时长的相关规定、完善错误公开的救济渠道的建议。笔者相信,随着实践的发展,行政处罚决定公开制度的相关法律规定会逐渐完善。希望本文的研究能够为行政处罚决定公开制度的完善贡献力量。