全过程人民民主的宪法阐释

上官丕亮,张煜斌

(苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215000)

党的二十大报告不仅强调“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”,并将“发展全过程人民民主”作为中国式现代化的本质要求之一,还提出了“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”以及“全面推进国家各方面工作法治化”等重要命题[1]23、37、40。这既是对以往民主法治工作经验的总结和凝练,又是对新时代民主法治工作蓝图的描绘和布局。

全过程人民民主是中国共产党团结带领人民探索民主的伟大创造,对我国未来的法治工作提出了新的要求。而要发挥法治稳预期的保障作用,首先必须厘清“全过程人民民主”的规范内涵;在厘清规范内涵之后,我们还面临选择何种层次的视角问题:是较为宏观的法治视角还是较为具体的宪法视角?对于这一问题,本文认为宪法的视角可能更为关键。这不仅是笔者基于自身学科作出的选择,更是基于民主与宪法的关系所作的论断。早在20世纪末,许崇德与何华辉先生就曾在《宪法与民主制度》一书中指出:“近代意义的宪法是国家的根本法,它是和民主制度紧密相连的,是民主制度的确认和法律化。”[2]1民主与宪法之所以有如此密切的联系,一方面是因为宪法乃国家的根本法和最高法,构成衡量政治制度是否民主的根本准则和最高标准;另一方面是因为宪法是民主最应发挥作用的场域[3]。因此,我们应当首先从宪法学的视角“深入探讨全过程人民民主的宪法学内涵,形成学术化、体系化的全过程人民民主的宪法学话语”[4]。基于此,本文以分析全过程人民民主的基本内涵为起点,并以此为基础阐述全过程人民民主的宪法依据,最后探讨如何通过宪法实施的方式推进全过程人民民主。

一、全过程人民民主的内涵诠释

在当代,民主既可以作为一种国家形态,也可以作为一种决策机制。作为一种国家形态,民主是指“统治阶级中的多数人掌握国家权力的国家形式和政治制度”[5]1583;作为决策机制,民主强调的是在公共决策程序中要按照“多数人意愿”来作出有拘束力的决定[6]。一般而言,后一种民主理念是前一种民主制度的具体安排。因此,民主更多的是在国家形态层面被讨论。在国家制度层面,民主扮演的角色实质上是:谁是统治者和统治者如何实现统治的传统意义上的“国体”和“政体”的综合体[7],即回答“谁在多数人范围之内”以及“多数人如何实现统治”两大问题。对这两大问题的回答构成了各种民主理论的实质内容。“全过程人民民主”通过为民主添加了“全过程”和“人民”两大修饰词回答了这两大问题,即“人民”回答了“谁在多数人范围之内”的问题,“全过程”回答了“多数人如何实现统治”的问题。其中,根据权威文件的表述,“全过程”又被拆分为全链条、全方位和全覆盖三个方面。因此,我们可以围绕这四个词组来诠释“全过程人民民主”的内涵。

(一)全过程人民民主是“人民”的民主

不同于西方民主理论仅仅聚焦于“如何实现民主”,根源于“人民民主”的“全过程人民民主”理念从不回避“民主的主体是谁”这一根本问题,而是旗帜鲜明地表达了民主的“主体性”特征。2014年,在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上,习近平总书记就强调:“我们必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”[8]832016年,在庆祝中国共产党成立95周年大会上,习近平总书记再次强调:“尊重人民主体地位,保证人民当家作主,是我们党的一贯主张。”[9]40-412021年,在中央人大工作会议上,习近平总书记更是指出:“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。”[10]

全过程人民民主对人民主体地位的充分彰显,契合了中国民主理论创新的实践逻辑。要想在国家治理过程中最大限度地汲取人民群众的磅礴之力,除了客观上要进一步拓宽民主参与渠道、丰富民主参与形式,也要在主观上充分调动人民群众参与社会主义建设的积极主动性,激发人民群众的智慧力量。全过程人民民主对人民主体地位的强调,可以让人民群众深切感知自己作为国家主人翁的政治地位,从而将自己的人生规划与社会主义事业的发展紧密关联在一起[11]。可以说,在全过程人民民主理念下,人民群众的首创精神和主观能动性得到充分激发,人民既是民主的参与者,也是民主的受益者,既为自己拼搏,也为国家和民族奋斗[12]42。

(二)全过程人民民主是 “全链条”运行的民主

“全链条”是指民主价值应当整体性支配权力运行链条,包括选举、协商、决策、管理、监督等五个环节。换言之,全过程人民民主除了拥有民主选举这一形式之外,还包括民主协商、民主决策、民主管理以及民主监督等四种形式。习近平总书记指出:“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利,人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,这样的民主是形式主义的。”[13]74这种形式主义民主因制度构建的不完善性,无法消除“当代行政的民主赤字”[14],以及“决断性司法行为的弊端”[15],最终将危及广泛人民群众的根本利益。而在全过程人民民主理念中,人民不仅在选举阶段被“唤醒”,在协商、决策、管理和监督等四个环节也可以“出场”。人民在整个权力运行环节“出场”,避免了民主实践的碎片化,实现了民意表达的逻辑闭环。正如习近平总书记强调的:“我们要坚持国家一切权力属于人民,既保证人民依法实行民主选举,也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督,切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。”[16]85

不过,需要注意的是,全过程人民民主理念所支配的权力运行链条不仅包括国家权力运行链条,还包括非国家权力性质的权力运行链条(主要是某些社会公权力)。这是因为,全过程人民民主还是“领域全覆盖”的民主,而并不仅仅局限于国家政治生活领域。

(三)全过程人民民主是“全方位”参与的民主

与“全链条”不同,“全方位”强调的是民主参与方式的多样性,即民主在权力运行的各个环节有多种实现方式。两者的联系在于,只有先确定民主价值贯穿于“全链条”,才能谈论民主参与方式的多样性。换言之,“全链条”与“全方位”是形式与内容的关系。习近平总书记就指出:“实现民主政治的形式是丰富多彩的,不能拘泥于刻板的模式。”[17]294

在民主选举上,我国不仅有以各级人民代表大会选举为主要内容的国家机构选举,还有以村(居)委会选举、企事业单位职工代表大会选举为内容的基层选举,前者体现了间接民主,后者体现了直接民主。在民主协商上,我国不仅有七种协商渠道,还形成了提案、会议、座谈、论证、听证等多种途径和方式。在民主决策上,我国不仅有立法机关的“开门立法”,还有行政机关的“开门问策”以及基层自治机关的“自我参与”等多种形式。在民主管理上,我国形成了“国家政治生活和社会生活的民主管理”“城乡社区民主管理”“企事业单位民主管理”“社会组织民主管理”等多种形式。在民主监督上,我国建立了以人大监督、民主监督、行政监督、监察监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督为内容的监督体系。总之,我国全过程人民民主在构建“参与全方位”的基础之上,最大限度地释放了民主价值的治理效能。可以说,“全方位”的理念决定了全过程人民民主是最管用的社会主义民主。

(四)全过程人民民主是领域“全覆盖”的民主

“全覆盖”强调,民主价值不应当局限于国家政治领域。党的十一届六中全会《决议》曾指出:“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设,使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关,在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主,特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”[18]116邓小平在八二宪法修改过程中反复强调,要“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化”[19]336。八二宪法修改委员会秘书长胡乔木在宪法修改委员会第二次全体会议的讲话中,也强调宪法草案要实现人民的直接民主,并把民主拓展到企业管理[20]523-533。习近平总书记在第一次中央人大工作会议上更是强调:“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,主要看……全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业……。”[10]但我们也仍需注意:由于民主价值作为一种国家治理和社会治理理念存在着价值边际效益最大化的实践问题,以及民主治理功能的最优化制度设计问题,因此,我们应当将民主价值限定在相对较为合理的制度区间内,即“全覆盖”≠“全领域”[21]。

二、全过程人民民主的宪法依据

尽管全过程人民民主是在2018年修宪之后才提出,但它却是植根于我国特色民主实践基础之上的。换言之,我国过往的民主实践早已体现了“全过程人民民主”的理念,并基于十一届三中全会以来的民主制度化、法律化的原则将其纳入宪法规范体系。

需提醒读者注意的是,本文严格区分了宪法依据与宪法基础两种相似但又不相同的表述。从涵盖范围来说,宪法基础一词所能覆盖的宪法条文较之宪法依据更多。从实质内涵来说,宪法依据指向“正当性证成”,当我们说某一行为或事物具有宪法依据时,意味着宪法中某些条文可以为该行为或事物提供一种源自法秩序的正当性;而宪法基础则指向“正相关性证成”,即当我们说某一行为或事物具有宪法基础是指宪法中某些条文可以为该行为或事物的实现提供“助力”。例如,对于以公有制为主体的社会主义经济制度规范来说,就不能被界定为全过程人民民主的宪法依据。诚然,以公有制为主体的社会主义经济制度保证了我国民主制度是一种多数人的民主,不会遭受资本的操控,并超越单一的政治民主,从而实现人的真正解放。但经济基础与上层建筑的民主制度之间是作用和反作用的关系,前者是后者的基础,经济制度规范并不能为人民参与国家治理、社会治理提供依据,其只是提供了一种制度空间。至于在这种空间之内是否实行民主治理,则取决于其他相关规定。因此,有必要从“正当性证成”的角度出发,找出现行《宪法》中全过程人民民主的宪法依据。

(一)“人民民主”的宪法依据

全过程人民民主以人民主权原则为前提。我国现行《宪法》第2条第1款规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”,是人民主权原则的实证化,对于这一点没有较大争议。可能存在争议且也是我们必须正面回应的是:我国《宪法》第1条第1款,即“国体条款”是否也体现了人民主权原则?对此,本文认为“国体条款”并不能成为确定主权归属人民的依据。

一方面,我国历部宪法的第一条虽然在规范性语句上存在着微妙差异,但都是根据毛泽东有关国体的学说将“社会各阶级在国家中的地位”加以实定化[22]。虽然日本学者穗积八束曾将“国体”定义为“主权之所在”,(1)参见西村裕一:《国体概念在日本宪法学的引进——明治15年的宪法学序论》,王丹红译,《苏州大学学报(法学版)》2022年第2期。但其并不是我国宪法制定者拟定“国体条款”的认识基础。另一方面,尽管彭真曾在现行宪法修改的过程中指出,“人民民主专政的国家性质决定,在我国,只有人民才是国家和社会的主人”[23]8。但这一理解是结合人民主权条款所作的体系性阐释,而非国体条款的固有内涵。国体条款的内涵是:在人民内部实行民主以及对敌人实行专政。在人民内部实行民主这一内涵只能为各种民主实现形式提供概括性依据。倘若我们承认,国体条款也直接宣示了人民主权原则,那么将导致国体条款和人民主权条款面临“条款冗余”的困境。但我们一般认为,宪法条款是制宪者所撰写的极为凝练的表述。因此,宣示人民主权并不是国体条款的固有内涵,国体条款和人民主权条款各自所发挥的功能并不一样,这也是两者能共存于同一部宪法的原因,即国体条款主要发挥“建构国家形态、将特定政治权威加以正当化以及形成国家统合原理这三种功能”[22]。

此外,在现行《宪法》序言第5段也出现了“中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”的表述,但这段语句也不能成为“确定主权归属人民的依据”,理由并不在于宪法序言没有规范效力,而在于即使我们承认宪法序言具有规范效力,这段表述也并非规范性陈述语句。从语义学视角分析,宪法序言具有两种不同性质的陈述语句:事实性陈述语句和规范性陈述语句。规范性陈述语句是指,语句虽然以陈述的语气表达,但语句本身并非表示某种实然状态,而是可以转换为规范的应然模式语句[24];事实性陈述语句则相反,主要是描述实然状态或为其他表述提供正当性。事实性陈述语句是一种能够评判真假的语句,而规范性陈述语句则是一种关于“当为”的规定。《宪法》序言第5段这段话中的“掌握了”表明这句话是一个事实判断,即人民掌握国家权力已经成为一个既定事实。因此,无论是否承认宪法序言的规范效力,第5段中“中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”的表述都不能成为全过程人民民主的宪法依据。

现行宪法不仅提供了“确定主权归属人民的依据”,还提供了“确定人民范围的依据”。我国人民的范围与统一战线的构成范围是相一致的。在我国宪法中,序言第10段规定了统一战线的范围,即“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”。由于宪法序言中关于统一战线范围的表述并非事实性陈述语句,因此要确定它的宪法依据地位就涉及宪法序言的规范性问题。在这一点上,我国学界已经取得了共识,即承认宪法序言具有效力。因为我们不能将宪法的规范性等同于司法适用性,进而以“宪法序言不具备法律规则的逻辑结构”的理由否定宪法序言的效力。而且,从宪法序言的修改程序上来说,宪法序言的修改也要遵从刚性的修宪程序。因此,我们可以将第10段关于统一战线范围的规定作为“确定人民范围的依据”。

(二)“全过程民主”的宪法依据

虽然上文在内涵诠释部分将“全过程”分为三个方面,即全链条运行、全方位参与及领域全覆盖,但在界定“全过程”的宪法依据时,笔者认为只需要从两个方面入手即可。首先,在全过程的三大内涵中,全覆盖的宪法依据最容易识别,即无论是《宪法》第2条第3款中的“管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,还是第16条第2款和第17条第2款的“在国有企业和集体经济组织中实行民主管理的规定”,都为政治领域之外的民主实践提供了宪法依据。其次,由于“全链条”和“全方位”之间具有密切的联系,我们还需要一并厘清两者的宪法依据。如上文所述,全链条的实质内涵是确定五大民主参与形式,而全方位是在全链条的基础上强调民主参与方式的多样性。这意味着,对于那些确定了某种民主参与方式的宪法条文来说,它们既可以作为“全方位”的宪法依据又可以作为“全链条”的宪法依据。这是因为,一方面,确定某种民主参与方式就表明民主价值在相应的权力运行环节被贯彻;另一方面,宪法作为根本法,大体上是一种框架规则,不可能列举所有的民主参与方式,更多的是确定某些极为重要的民主参与方式。正是基于这两点考虑,下文将从四个方面来考察现行宪法所规定的民主参与方式,以此对“全链条”和“全方位”的宪法依据作统一界定。

首先,在民主选举方面,我国《宪法》不仅为国家机构选举提供了根本性依据,还为基层自治组织选举提供了遵循。在国家机构选举上,我国《宪法》第3条第2款规定了全国人大和地方各级人大均由民主选举产生,第3条第3款又规定了国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人大产生,第62条还规定了全国人大选举产生国家主席、副主席以及中央军事委员会主席并决定中央军事委员会其他组成人员的人选。我国《宪法》所规定的国家机构选举不仅有间接选举的形式还有直接选举的形式。依据我国《宪法》第97条的规定,县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表都由选民直接选举,除此之外,人民代表大会都由下一级人民代表大会选举产生。国家机构选举的宪法依据不仅体现为一系列国家机构规范,还以基本权利规范的形式予以呈现。《宪法》第34条就规定了公民的选举权和被选举权,为公民参加民主选举提供了权利依据。

除了国家机构选举,我国《宪法》第111条还规定了居民委员会和村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。不过,对于基层自治组织选举来说,《宪法》第111条只要求“由居民选举”,并没有明确规定采用哪一种选举形式。换言之,在确定基层选举方式上,《宪法》为立法者提供了裁量空间。立法者在这一点上作出了不同的选择:《中华人民共和国村民委员会组织法》第11条规定村委会由村民直接选举产生;《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第8条规定居委会既可以是由本居住地区全体有选举权的居民选举产生,也可以由每户派代表选举产生。

此外,我国《宪法》第16条第2款和第17条第2款还为国有企业和集体经济组织中的选举提供了依据。依据我国《宪法》第17条第2款的规定,集体经济组织应当依照法律规定民主选举管理人员,以实行民主管理。虽然我国《宪法》第16条第2款(即关于国有企业民主管理)的表述与第17条第2款并不完全一致,没有“选举管理人员”的表述,但结合第16条第2款中的“民主管理”和“职工代表大会”两大表述,《宪法》第16条第2款也具有民主选举的规范意涵。因此,在国有企业和集体经济组织中都有民主选举这一形式,但两者民主选举的对象并不完全一致:集体经济组织的民主选举对象为“管理人员”,而国有企业中的民主选举仅为“职工代表选举”,职工代表属于管理人员,但管理人员不限于职工代表。因此,集体经济组织的民主选举较之国有企业更为广泛。

其次,在民主协商和民主决策方面,我国《宪法》一方面在序言部分规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,另一方面又在正文部分规定了“民主集中制”和各类“建议权”。对于民主协商来说,我国宪法序言所规定的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为“政党协商”和“政协协商”这两种协商渠道提供了宪法依据;《宪法》第3条第1款所规定的民主集中制原则为“人大协商”和“政府协商”提供了宪法依据。在《宪法》第3条中,民主集中制主要从三个方面具体化,即人大和人民的关系、人大和其他国家机关的关系、中央和地方的关系。从宪法文本所体现的这三个方面来说,民主集中制原则主要被定位于国家机构的组织原则。但正如习近平总书记所言,“民主集中制原则是中国国家组织形式和活动方式的基本原则”[25]。张翔教授指出,机关的组织方式和活动方式是无法割裂的,如果仅仅从各机关的外部关系角度解读民主集中制,民主集中制就只是半个原则[26]。王旭教授也认为,作为国家机构原则的民主集中制原则既是设立规范又是活动规范和相邻规范[27]。作为国家机构活动原则的民主集中制,从运作机理来看,蕴含了“协商”要素。民主协商“嵌入”民主集中制是在中国共产党领导中国民主革命、现代化建设和改革开放的伟大实践中孕育而成的[28]。对于其他三种协商渠道,我国宪法并没有提供直接依据,但我们可以从中找到间接依据,即序言中的“国家根本任务条款”(下文详细展开)。

民主集中制原则既可以作为民主协商的宪法依据,还可以作为民主决策的宪法依据。甚至可以说,作为国家机构活动原则的民主集中制原则主要为民主决策提供了宪法依据。因为国家机关内部活动是否实行民主集中制,主要是看其内部是否形成了“民主决策—集中执行”的工作方式[27]。若机关内部通过多数决的方式自动产生结果,则无民主集中制的适用空间,例如人民代表大会的会议制和人民法院的合议制。与民主选举的宪法依据类型类似,民主决策的宪法依据也存在于“公民的基本权利和义务”章节。我国《宪法》第41条规定了中华人民共和国公民有向任何国家机关和国家工作人员提出建议的权利。公民的建议权对应的义务主体是国家,对应的义务内容是“一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议”[29]。与公民建议权不同,《宪法》第111条第2款虽然也规定了居委会和村委会可以向人民政府提出建议,但村委会和居委会并不是基本权利的适格主体,无法推导出相同的国家义务。由于民主决策主要强调决策主体一方的行为,因此《宪法》第111条第2款只能作为民主决策的宪法基础,而无法作为民主决策的宪法依据。

再次,在民主管理方面,我国《宪法》第2条第3款规定,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。这一条款也被称为“民主参与条款”,是1982年修宪时新增加的内容,参照了1978年宪法第17条的规定。“民主参与条款”的制宪原意是,通过发展社会主义民主形式(主要是人大系统以外的直接民主形式)来保证人民可以直接行使管理国家和社会事务的权利[30]103。“民主参与条款”中的“通过各种途径和形式”包括工会、妇女联合会、青年联合会、职代会等各种管理形式和途径。可以说,“民主参与条款”为民主参与形式下的所有具体的民主管理方式都提供了宪法上的依据。除了此类概括性依据,《宪法》第16条第2款和第17条第2款还规定了国有企业和集体经济组织的民主管理,为企事业单位的民主管理提供了直接依据。

需要注意的是,《宪法》第111条第2款虽然规定了村委会和居委会的职责和任务是办理本居住地区的公共性事务,但并不意味着该条款就为“城乡社区民主管理”这种民主管理方式提供了宪法依据。我们不能因为村委会和居委会是由村(居)民直接选举产生,就当然地认为两者的管理就是民主管理。因为民主选举并不能直接推导出民主管理。选举只是决定了管理机构的组织规则,后续的管理方式则涉及管理机构的活动规则。因此,《宪法》第111条第2款也只能作为民主管理的宪法基础,而不能成为民主管理的宪法依据。

最后,在民主监督方面,我国《宪法》提供了充足的依据。在人大监督上,我国宪法既提供了监督特定活动的依据(如第62条第2项和第67条第1项规定的监督宪法实施),也提供了监督特定国家机关的依据,后者主要散见我国《宪法》的“国家机构”章节。例如,第62条第12项(全国人大对全国人大常委会的监督)、第67条第6项(全国人大常委会对“一府一委两院”的监督)、第104条(规定了地方各级人大常委会对本级“一府一委两院”的监督),等等。除了机关间的监督,人大监督还包括人大代表对机关的监督。《宪法》第73条关于质询的规定也为此提供了依据。质询是人大代表对国家机关的监督,是人民监督国家机关工作的一种形式[30]164。

在民主监督上,《宪法》序言第10自然段中的“中国人民政治协商会议……将进一步发挥它的重要作用”提供了依据。这一句话作为序言中的规范性陈述语句,其规范性表述为“中国人民政治协商会议应当……进一步发挥它的重要作用”[31]44。

在行政监督上,《宪法》主要为自上而下的监督提供了依据,即第89条第4项和第14项规定了国务院领导各级国家行政机关,有权改变和撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;第108条和第110条第2款规定了县级以上人民政府领导下级人民政府,也即有权改变和撤销下级人民政府的不适当的决定。但行政监督还包括自下而上以及相互之间进行的监督[12]35,对于此类行政监督,宪法并未提供宪法依据。

在监察监督上,虽然《宪法》并没有直接表明监察委员会的职权,只是在第124条中规定“监察委员会的组织和职权由法律规定”,但这并不表明宪法将监察委员会的职权完全交由立法者裁量。相反,宪法仍然为立法者在确定监察委员会职权范围这一事项上设定了最低限度。依据《宪法》第127条第2款的规定,“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”。这一条和第140条规定类似,都是处理国家机关之间的组织关系,但这两条除了可以解读出王旭教授所主张的相邻规范的含义,还可以解读出职权配置的部分含义,即《宪法》第127条第2款中的“办理职务违法和职务犯罪案件”必然是监察机关的职权;第140条中的“办理刑事案件”也必然是人民法院、人民检察院和公安机关的职权。换言之,立法者在确定监察委员会的职权范围时,就必须将“办理职务违法和职务犯罪案件”的权限囊括其中,而不能将其剔除。从这一点出发,即纯粹围绕文本来解释,监察监督的宪法依据则应为《宪法》第127条第2款。如果我们将2018年的修宪目的之一纳入宪法解释的考量,即为了贯彻和体现深化国家监察体制改革的精神,为成立监察委员会提供宪法依据,那么《宪法》第123条和第127基于“监察机关”和“监察权”的表述就也可以成为监察监督的宪法依据。与此类似,司法监督的宪法依据既可以是最为狭隘的《宪法》第132条第2款、《宪法》第134条和第138条,也可以将第131条(规定审判权)和第136条(规定检察权)纳入其中。

民主监督除了上述方式之外,还包括审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督。但对于这五类监督方式,宪法则并没有提供太多的依据:对于审计监督,有《宪法》第91条和第109条作为依据,群众监督和舆论监督则有《宪法》第27条和第41条作为依据,而财会监督和统计监督无宪法依据。但正如上文所述,财会监督和统计监督虽没有直接依据,却有间接依据。

间接的宪法依据是指,虽然这类条款的规范内涵并不与某种民主参与方式呈直接对应关系,但这类民主参与方式仍然可以视为贯彻实施这类条款的结果。这一方面是因为“全过程民主”的理论创新定位,意味着“全过程”的某些内涵无法在宪法上找到直接依据;另一方面,由于我国宪法不仅具有确认改革成果的特征,还具有指引发展方向的特征。“全过程民主”的间接依据主要是“国家根本任务条款”,更具体地说是国家根本任务中的“发展社会主义民主”。理论上,对于“国家根本任务条款”中的诸项内容而言,国家机关不仅负有不得违反的消极义务,还负有运用其职权采取积极行动予以贯彻的积极义务[32]。因此,对于民主监督中的财会监督和统计监督来说,“国家根本任务条款”可以作为两者的宪法依据。但对于民主协商中的社会组织协商、人民团体协商以及基层协商来说,(2)与人民团体协商和社会组织协商不同,基层协商的开展主体既包括非国家机关的基层党组织、基层群众性自治组织、 经济社会组织和群众,也包括国家机关的基层政府。参见中华人民共和国国务院新闻办公室:《中国的民主》,人民出版社2021年版,第28页。协商主体并非国家机关,似乎无法以“国家根本任务条款”作为其宪法依据。但笔者认为,虽然“国家根本任务条款”的主要拘束对象是国家机关,但其本身并不排斥国家机关之外的主体在实践中贯彻落实。我国宪法也不乏对国家机关之外的组织、个人课予宪法义务的条文。因此,从认真对待我国《宪法》文本的立场出发,国家机关之外社会组织、人民团体和个人也是“国家根本任务条款”的实施主体。换言之,“国家根本任务条款”可以成为社会组织协商、人民团体协商以及基层协商的宪法依据。

三、全过程人民民主的宪法保障

党的二十大报告明确指出,“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”是我国未来五年的主要目标任务。基于民主和宪法的紧密联系,能否在法治轨道上顺利推进全过程人民民主关键就在于能否全面实施全过程人民民主的宪法依据。(3)当然,要想为全过程人民民主提供充分的宪法保障,我们既要贯彻实施其宪法依据,也要贯彻非依据性条款(即前文被界定为宪法基础的条款,例如社会主义市场经济制度条款),但前者对于全过程人民民主来说更直接。由此,本部分集中围绕宪法依据的全面实施来展开。宪法规范力虽在根本上取决于一个国家的政治生活,但宪法学也能通过学术建构活动对其作出应有的贡献。(4)参见曾韬、张翔:《宪法规范力的学术建构——从基本范畴认识民国宪法学的学说史贡献》,《苏州大学学报(法学版)》2021年第3期。概括来说,宪法实施主要由遵守宪法、运用宪法、维护宪法(宪法监督)所构成[33]。但这并不意味着所有宪法条款的实施方式都一样。相反,宪法条款的实施方式与宪法条款所对应的国家义务内容有关。

从宪法文本的位置来看,全过程人民民主的宪法依据分为“序言类依据”和“正文类依据”;后者又可分为“基本权利类依据”和“非基本权利类依据”。首先,对于“序言类依据”来说,宪法序言中的规范性部分虽然具有法效力,但其效力表现形式与宪法条文,尤其是普通法律的表现形式是有区别的,即为国家机构,尤其是立法机关提供了行动指南[31]99。其次,“基本权利类依据”所对应的基本权利主要是自由权。在自由权的功能体系当中,防御权功能是最核心的价值和最重要的功能。防御权功能主要对应国家的消极不作为义务,若要保证国家机关的行为不违反此类不作为义务便要依赖宪法监督这一宪法实施方式。最后,“非基本权利类依据”对应一种客观法义务,主要作为客观价值秩序约束立法、行政等国家机关[34]。这种客观法义务的主要承担者是立法机关[35]245。综上可知,全过程人民民主的宪法保障主要依赖于依宪立法和宪法监督这两种方式。

(一)重点推进依宪立法工作

依宪立法是宪法实施的一种重要方式。正如习近平总书记所指出的:“坚持依法立法,最根本的是坚持依宪立法,坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中,体现到各项法律法规中。”[36]只有将全过程人民民主的宪法依据具体化为详细的法律规定,全过程人民民主理念才能转化为人民广泛参与的全过程民主实践。在这一点上,中国特色社会主义法律体系的构建虽已取得一系列成就,但仍不能完全契合全过程人民民主的要求,还存在立法空白、法律漏洞等滞后于民主实践的现象。因此,我们应当综合利用多种立法手段,将全过程人民民主理念全面融入以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

第一,加强重点领域立法。全过程人民民主的宪法保障首先就体现在全过程人民民主的宪法依据要求行使立法权的国家机关以立法活动的形式建立一系列能够涵盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的法律制度。在民主参与的五个环节当中,民主协商的法治化程度最低。目前,我国协商民主制度体系主要以党内法规为主体。在法律这一位阶,有民主协商条款的法律并不多见。虽然很多法律都有包含“协商”二字的条款,但此“协商”主要指向“协商解决法律争议”之意,如国家机关之间协商解决管辖争议或协商确定某种解决方案,以及当事人之间协商解决法律纠纷。“协商解决法律争议”并非“民主协商”,前者主要是指有直接利害关系的法律主体之间协商解决法律纠纷,而“民主协商”并不以协商主体之间存有法律纠纷或有直接利害关系为前提。较低程度的法治化并不利于民主协商的贯彻落实。虽然有学者提出,之所以国家立法机构不能为协商民主制度量身制定一套国法层面的法律规范,是因为中国共产党领导的协商民主制度实践时刻处在变化和调整的状态[37],但这一状态只能证明我们尚不能展开协商民主的统一立法,而协商民主的分散立法仍然是有必要的。这也是实施《宪法》序言第10自然段的“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的应有之义。党的二十大报告指出,“协商民主”“基层民主”是全过程人民民主的重要形式、重要体现,并强调“全面发展协商民主”“积极发展基层民主”,为此我们理应把“协商民主”“基层民主”作为立法重点。

第二,善于利用依宪修法。立法活动不仅仅局限于制定法律,还包括修改法律、解释法律、废止法律和编纂法典等四种形式。制定法律主要实现从“无”到“有”,而其他四种立法形式主要解决从“有”到“好”的问题。民主参与环节的制度化、法定化并不是一劳永逸的,而是要“积极回应人民群众对民主法治的新要求新期盼”。正如习近平总书记所指出的,“不是什么法都能治国,也不是什么法都能治好国;人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决问题”[38]43-44。以人民代表大会制度为例,已有学者指出,我国现行人民代表大会制度在履行全过程人民民主理念上仍存在制度设计不完整的问题[39]。而其他民主参与制度也或多或少会存在类似的法律漏洞。对于这些法律漏洞,立法者应当通过法律解释和依宪修法两种方式予以填补。之所以不提及废止法律和编纂法典这两种方式,是因为这两种方式大多都针对整部法律,而涉及民主参与的规范大多以个别条款的形式出现。至于立法者是采用法律解释还是依宪修法来填补法律漏洞,一方面要看填补法律漏洞是否超越了制定法文本的文义极限范围,另一方面则要考虑立法机关当时所能调动的社会资源。一般来说,法律解释不会超越文义的极限范围,对社会资源的消耗相对较小;相反,法律修改则需接受全过程人民民主宪法依据的检验,对社会资源的消耗相对较大。

(二)不断健全宪法监督制度

全过程人民民主的宪法依据通过依宪立法完成制度化构建,但在实践中,这种制度化构建并不能总是保证与全过程人民民主理念相一致,甚至可能发生相抵触的情形。例如,2019年全国人大备案工作审查报告指出,有的地方性法规规定,在人大常委会闭会期间经主任会议许可,可以逮捕人大代表。经审查认为,该规定与代表法关于县级以上人大代表在本级人大闭会期间非经本级人大常委会许可不受逮捕的规定,存在抵触情形。经向制定机关指出后,有关规定已经修改或者停止执行。(5)参见全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀2019年12月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上所作的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》。对人大代表的人身自由加以特殊保护是为了确保人大代表履行代表职务不受非正常的司法因素干扰。地方性法规擅自扩大许可主体范围的做法会削弱这种特殊保护,进而影响人大代表履职,不符合全过程人民民主理念。又如,2021年全国人大在备案审查工作中发现,部分地方性法规规定参选小区业主委员会成员的前提条件之一是“必须按时交纳物业费等相关费用”。审查认为,地方性法规以此限制业主参选业主委员会的资格,与民法典的有关规定相抵触。经沟通,制定机关已对相关规定作出修改。(6)参见全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上上所作的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》。在我国许多城市,组建业主委员会激发了社区基层公共参与的积极性,极大地促进了城市基层民主,有效弥补了社区居委会的职能空白[40],该地方性法规以“不缴纳物业费”限制业主的参选资格混淆了“民主行为”和“民事行为”,与全过程人民民主理念相违背。

当然,上述法规仍然涉及的是合法性问题。但在发展全过程人民民主的背景下,省级人大及其常委会在没有相关法律和行政法规作为直接依据情况下,直接创设涉及民主参与的地方性法规是完全可能的。此时,这类地方性法规就不再是合法性审查对象,而是合宪性审查对象。换言之,“通过依宪立法制度化构建民主参与制度可能会与全过程人民民主的理念相抵触,进而与宪法规范相抵触”这一命题是成立的。解决这类相抵触的情形便依赖于合宪性审查制度的开展。当前,我国合宪性审查制度有倚重备案审查机制的倾向。这就造成作为合法性审查“主战场”的备案审查具有吸纳甚至抵消合宪性审查的功能[41]。对于这一现象,学者们已经从审查程序、审查标准以及组织机构等方面提出了完善建议[42]。不过,应当强调的是,一方面,在我国,合宪性审查权力并非是一种为了实现抗衡、制约其他国家权力的结构性国家权力,而仅仅是一种功能性权力,即为了维护和确保全国人大及其常委会在宪法的框架范围行使职权[43];另一方面,在我国,在谋求最大程度共识的基础上作出价值决断进而实现价值整合的机关也并非合宪性审查机关,而是制宪者和修宪者。因此,我们应当从保障民主、发展民主的立场来完善合宪性审查制度,而非“反民主”的立场。

(三)在宪法中确认全过程人民民主

一般而言,发挥宪法在治国理政中的重要作用,主要通过健全宪法全面实施的制度体系来实现。但在全过程人民民主的前端,即规范层面的制宪权阶段,全过程人民民主之精神和内涵也应得到充分的体现[42]。这不仅要求制宪和修宪的过程应当贯彻全过程人民民主的精神,还要求制宪和修宪的内容体现全过程人民民主的内涵。也就是说,应在下次修宪时将“全过程人民民主”这一表述纳入宪法序言中的“根本任务条款”。当然,我们也可以通过宪法解释的方式确认“全过程人民民主”的宪法地位。

首先,在宪法中确认全过程人民民主这一做法有“先例”支撑。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过中华人民共和国宪法修正案,在“自力更生,艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”。新发展理念是在新时代中国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段背景下提出的,虽然我国宪法的“根本任务条款”中的“发展社会主义市场经济”可以将上述内涵包含在内,但2018年修宪时仍然将新发展理念写入宪法。对此,权威解释为:第一,“新发展理念是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的主要内容,必须长期坚持、不断丰富发展”;第二,“把‘新发展理念’写入宪法,有利于从宪法上确认这一重要理论成果,更好发挥其在决胜全面建成小康社会,开启全面建设社会主义现代化国家新征程中对我国经济发展的重要指导作用”[44]。与此类似,全过程人民民主理念自2019年首次提出发展到现在,已经形成了完整的内涵,不仅是习近平新时代中国特色社会主义思想的最新成果,也是新征程上发展社会主义民主政治的科学指南[45]。党的二十大报告将发展全过程人民民主作为中国式现代化的本质要求之一,也对如何发展全过程人民民主谋篇布局。因此,我们可以参照“新发展理念”的入宪历程,将“全过程人民民主”纳入宪法序言的“根本任务条款”。

其次,在宪法中确认全过程人民民主可以彻底实现政治话语到法治话语的转换,有利于统筹推进各类民主形式的发展。要在法治轨道上推进全过程人民民主,首先要实现话语的转换,即从政治话语转化为法治话语。目前,只有《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部法律规定了“坚持和发展全过程人民民主”,全过程人民民主话语的法治化程度仍不够。若全过程人民民主从政治文件表述彻底转化为宪法规范语句,那么在法治的轨道上推进全过程人民民主就有了根本法依据,这将对法治体系产生重要影响。一方面,在立法环节,全过程人民民主的规范化领域将从人大制度扩展到协商民主和基层民主;另一方面,在非立法环节,各类民主形式的发展都有了直接的概括性依据,而非消极依据。“全过程人民民主”入宪,可以通过宪法全面实施制度体系统筹推进各类民主形式的发展,而不限于健全人大制度这一种方式。

四、结语

全过程人民民主理念不仅旗帜鲜明地回答了“民主为了谁”这一问题,还系统性地回答了“民主价值在何种程度被贯彻”以及“民主参与在何种范围开展”等问题。全过程人民民主虽然是一种理念创新、话语创新,但并不意味着没有宪法上的依据。我国宪法可以为“人民民主”提供宪法依据,即《宪法》第2条第1款的“中华人民共和国的一切权力属于人民”和序言第10段关于统一战线范围的规定。界定“全过程民主”的宪法依据主要围绕“全链条”和“全方位”来展开。从“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理以及民主监督”五个方面梳理我国宪法,可以发现这五大民主参与形式以及主要的民主参与方式都能在宪法上找到遵循。但是,由于全过程人民民主的理论创新主要集中在“全过程民主”之上,尤其是“全链条”和“全方位”之上,因此“全过程民主”的宪法依据并不完全是直接依据,也包括间接依据,即“国家根本任务条款”。“国家根本任务条款”主要是为民主监督中的财会监督和统计监督以及民主协商中的社会组织协商、人民团体协商和基层协商提供间接的宪法依据。

为了更好地发挥宪法对发展全过程人民民主的根本保障作用,我们既要重点推进依宪立法工作,也要不断健全宪法监督制度。对于前者来说,我们一方面要加强重点领域立法,尤其提高协商民主的法治化;另外一方面也要善于利用依宪修法和法律解释来实现“良法善治”。对于后者来说,我们不仅要在“发扬社会主义民主政治”的立场下加强合宪性审查,以解决抽象性公权力行为可能引发的与全过程人民民主宪法依据相抵触的情形;还要针对具体性公权力行为可能引发的相抵触情形,发展出与之相适应的宪法监督形式。此外,在必要时,我们也可以通过宪法解释或宪法修改的方式将全过程人民民主理念纳入我国宪法序言中的“根本任务条款”。