地下水资源保护行政公益诉讼案件办理中的大数据运用

钟锐 匡牧霞 冷潇

摘 要：高耗水企业用水量大，而自来水商业用水价格高，企业为节约经营成本，抽取地下水用于生产经营的行为比较普遍。因违法打井抽水位置较为隐蔽，水务部门通过传统的走访巡查方式难以进行监督管理，地下水保护检察行政公益诉讼办案也存在线索发现难、取证难、治理难等痛点。检察机关针对违法抽取地下水、未依法缴纳水资源税等问题，通过大数据赋能，从类案中解析和梳理监督要素构建监督模型，精准发现违法取水线索，高效固定案件证据，通过行政公益诉讼检察类案监督，促进高耗水行业合法用水系统治理，为“统筹水资源、水环境、水生态治理”提供检察保障。

关键词：地下水保护 电子数据 行政公益诉讼 行业治理

地下水是生态环境系统的基本要素，其不仅对河流、湖泊、湿地等生态系统发挥着重要的调节作用，同时在保障我国城乡生活生产供水、支持经济社会发展中发挥着重要作用。四川水系发达，河流众多，是长江黄河上游重要生态屏障和水源涵养地，但从2020年到2022年由于气候、降水等原因水资源总量持续减少。［1］四川省近三年地下水位逐年下降，而成都又是严重缺水型城市，全市常住人口人均水资源量不足500立方米［2］，仅为全国、全省人均水资源量的五分之一、八分之一，加之成都平原含沙量较重，过度抽取地下水不仅破坏地下水原有补排平衡关系，破坏“山水林田湖草沙”生态平衡，还会导致第四纪沉淀物含沙量较重的成都平原发生地面沉降、变形问题。违法抽取地下水行为如得不到有效治理将影响超大城市高质量发展，保护地下水资源具有紧迫的现实需求。

一、基本案情及办理过程

【案例一】四川某农业有限公司成立于2004年，住所地四川省成都市某村X组，主营生猪屠宰。该公司2020年、2021年、2022年（1-10月）生猪屠宰总量分别为86462头、165625头、141569头；该公司2020年无自来水用水数据，2021年、2022年缴费用水量分别为8444m?、7474m?。根据四川省人民政府印发的《四川省用水定额》（川府发〔2021〕8号）（以下简称《四川省用水定额》）工业产品用水定额（C1351）规定的“猪屠宰加工：通用值0.6m?/头、先进值0.5m?/头”。该公司自认在实际操作过程中用水较少，平均每头猪用水量为0.25m?至0.3m?。为保护民营企业发展，采用企业自认的单位用水定额最低值予以计算，2021年该公司实际用水量为165625×0.25=41406.25m?，即该公司2021年支付用水量与实际用水量相差41406.25-8444=32962.25m?。

【案例二】四川某商品混凝土有限公司成立于2010年，住所地四川省成都市某村Y組，主营商品混凝土生产和销售。该公司2021年、2022年商品混凝土年产量分别为612955方、415748方。2021年、2022年自来水用水量分别为21276m?、13427m?。生产1方混凝土用水的行业标准约为0.16-0.18m?。为保护民营企业发展，采用企业自认的单位用水定额最低值予以计算，2022年该公司实际用水量为415748×0.16=66519.68m?，公司支付用水量与实际用水量相差约为66519.68-13427=53092.68m?。即使在实际生产过程中砂石含有一定的水分（砂石中的水分含量一般不超过10%），该公司商品混凝土支付用水量与实际用水量仍相差66519.68-415748×0.1-13427=11518.18m?。

行政审批局数据显示，上述两家公司均未办理地下水许可证，系违法抽取地下水，严重损害国家利益和社会公共利益。2022年11月，成都市龙泉驿区人民检察院（以下简称“龙泉驿区院”）利用构建研发的“违法抽取地下水公益诉讼类案监督模型”筛查出本区屠宰领域违法抽取地下水线索2条，商砼领域9条，立即对数据异常的线索开展立案调查。为精准固定涉案证据，查明企业生产用水来源及实际用水数据，龙泉驿区院针对本区正常经营的2家屠宰企业分别向屠宰企业行业主管部门农业农村局调取近三年的屠宰量、向自来水公司调取自来水用水量、向水行政主管部门调取取水许可数据；针对正常经营的9家商混企业分别向行业主管部门住建局调取近三年的年产量、向自来水公司调取自来水用水数据、向水务局调取取水许可数据等，结合《四川省用水定额》（见表1）关于生猪屠宰、混凝土搅拌单位用水标准，进行数据分析，快速估算案涉企业特定时间段的实际用水量和支付用水量，并将二者进行碰撞，锁定差值大于零的企业名单。

在数据分析的基础上，龙泉驿区院对实际用水量与支付用水量差值显著大于零的企业开展线下调查工作，通过实地勘验、询问企业负责人、调取企业行政处罚信息等方式对违法事实进行确认并形成完整证据链条，通过将水务局的行政处罚记录数据与检察业务应用系统数据碰撞，筛查出案例一中的屠宰公司2021年因钻井取水被水务局行政处罚。

根据查明的事实，结合《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）、《地下水管理条例》，2022年11月10日，龙泉驿区院向龙泉驿区水务局发出行政公益诉讼诉前检察建议，建议其履行地下水资源保护职责，依法查处涉案企业违法抽取地下水行为。同年12月28日，区水务局函复：一是责令并监督案涉企业立即停止违法行为并及时完成封井措施；二是与税务部门沟通协作，开展水资源税核定，督促涉案企业补缴水资源税共计19.4万元。

二、地下水资源保护的检察公益诉讼监督要点

地下水资源源头保护是有效防范地面沉降、水体污染、岩溶塌陷的重要方式。检察机关对于违法抽取地下水的行为，运用电子数据分析，充分发挥公益诉讼检察职能督促行政机关依法履职，促进高耗水行业企业落实主体责任，以溯源治理助推地下水资源保护。从以上两件案件的办理过程来看，主要有以下三个监督要点：

（一）电子数据归集破解线索发现难问题

地下水资源保护公益诉讼案件线索中涉及的高耗水企业存在以下特征，导致案件线索发现难度较大：一是企业数量多、位置分散。成都市屠宰、商砼等高耗水企业有298家，均分布在不同县区、街道、乡镇，检察机关传统调查取证方式耗时耗力。二是存在大量“僵尸企业”。在天眼查输入“商混”“混凝土”等词条检索，全市商砼企业有100余家，包含部分已停止经营但未注销登记的企业。三是人力巡查走访成本高、效率低。在工业区集中的地方，即使排除“僵尸企业”，高耗水企业数量只能相对减少，逐一调查耗费大量人力物力。四是企业隐瞒真实情况。企业往往在厂区隐蔽位置钻井取水，并采取掩盖措施，人工开展巡查走访、现场调查和询问，企业通常不会如实告知。

为解决上述问题，龙泉驿区院通过分析研判类案特征归集相关电子数据，汇聚工商注册登记信息筛选屠宰、商砼、洗涤等高耗水行业，对比企业的用电量、纳税数据，剔除“僵尸企業”，再与地下水取水许可量、自来水开户信息、行业应用水标准等多维度数据进行大数据碰撞分析，准确筛查违法抽取地下水线索。

（二）电子数据分析破解调查取证难问题

高耗水行业用水实行定额管理，即国家采取一系列管理活动，针对造纸、石化等高耗水企业，通过对生产单位产品、创造单位产值或一定时期内用水量进行限定，以设置通用值、先进值的方式规定行业单位最小用水量，倒逼用水户提高用水效率，防止粗放用水、浪费水资源。高耗水行业用水定额管理为开展违法抽取地下水电子数据分析提供了数据基础，结合企业的生产数据，能够精准计算企业实际用水量。

屠宰、商砼等高耗水企业的年产量能够确定，结合用水定额及行业标准等数据，可以计算出企业的实际用水值，运用公式“实际用水值－支付用水值”得出差值大于零的，可以初步判定企业用水存在异常，可能存在违法抽取地下水的情形。在公益诉讼案件办理过程中，检察机关主要通过现场勘验、询问当事人、证人等方式柔性取证，在无刚性措施的情况下，多数企业、公民配合度不高，违法抽取地下水的企业负责人、员工在无证据支撑的状态下不会如实告知其真实用水状况。

通过电子数据分析，将各项数据清单、研判规则、分析结果作为证据清单呈现给违法行为人，在用水数据缺口作为关键证据的基础上，再开展询问、现场勘验等调查取证工作，能高效突破取证难问题。如案例一的四川某农业有限公司在初次供述中称生产经营所用水源均为自来水，未使用过地下水，在7.2万吨的用水数据缺口以及行政机关的历史处罚记录下，企业最终承认确有重启已封闭井口再次违法抽取地下水的行为。

（三）电子数据延展破解长效治理难问题

龙泉驿区院通过电子数据分析，在本区办理高耗水企业违法抽取地下水案件共计9件，涉及企业9家，督促补缴水资源税10万余元，补缴30682吨水量水费，涉及行政处罚6万余元。依托上下一体化办案机制，成都市人民检察院（以下简称“成都市院”）在龙泉驿区院运用模型取得成效的基础上，在全市开展违法抽取地下水公益诉讼专项监督，对违法抽取地下水案件中反映出的共性问题进行梳理分析，向成都市水务局提出社会治理检察建议，建议该局加强地下水保护执法检查、建立联动机制、加强执法力度和执法宣传。

成都市水务局收到检察建议后，立即部署开展违法抽取地下水专项整治行动，印发《成都市取用水管理监督检查工作方案》，重点对城乡结合部、农村、工业园区及用水量较大的行业开展专项监督检查。全市水务部门共检查出无证取水企业272户，对案涉取水户罚款共计69.7万元。同时，会同市场监督管理部门、属地街道乡镇等探索建立违法取水问题整治联动工作机制，动态摸清地下水取水口1918个，取水口全部安装取水计量设施，取水许可证全部转换成电子证照，并积极推进全市水资源监测体系总体方案编制工作。此外，成都市检察机关联合水务部门在“世界水日”“中国水周”等重要时间节点，积极开展法治宣传20余次，发放宣传资料6000余份，切实提高公众对水资源的有偿使用和节约保护意识。

三、通过行政公益诉讼推动地下水保护的建议

（一）充分发挥行政公益诉讼检察职能，推动系统解决违法抽取地下水问题

一是充分运用现场勘验、实地走访周边群众、询问企业负责人等线下调查取证方式，固定企业抽取地下水证据，向水务部门制发行政公益诉讼诉前检察建议，督促其依法对违法抽取地下水的行为履行监督管理职责，促进企业依法依规取水，保护水资源。二是结合企业的年产量、申报纳税数据，筛查企业是否存在未依法申报缴纳所得税、增值税、水资源税等违法行为，同步开展国有财产保护领域行政公益诉讼监督。三是针对违法抽取地下水的高耗水企业业务性质，如屠宰企业生猪内脏分类清洗、商砼企业运输车逐辆清洗产生大量污水存在超标排污、雨污混排的情形，开展生态环境保护领域行政公益诉讼，督促生态环境局依法履行环境监督管理职责。

（二）充分运用大数据思维，提升证据标准和转换办案理念

习近平总书记强调：“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合。”［3］通过电子数据分析开展公益诉讼监督是基于大数据国家战略、数字经济的检察履职创新。检察人员应增强数字思维、数据理念、数据意识，从海量数据中发现规律和问题，深挖数据潜能。在地下水资源保护公益诉讼检察工作中运用大数据思维，在于将传统的巡查走访、卷宗审查、人工排查等理念转变为系统整体思维，以小切口为基点，汇集数据主动发现批量监督线索，精准发现类案背后的系统性、链条性漏洞，以改变传统法律监督方式被动性、碎片化和浅层次问题，提升地下水保护案件办理质量。

检察机关在办案中应根据类案特征分解出监督思路，提炼类案特征要素，精准获取数据、精心研判线索、精准固定证据。通过将从各行政机关获取的数据对比碰撞，推送线索及固定客观证据，企业违法抽取地下水的事实得到证实，节约办案力量的同时保证了案件质效。同时，检察机关在实地勘验及走访调查过程中应注意对企业的打井位置、打井数量、抽取地表水的管道等通过照片、视频等方式充分固定证据，以防止行政机关执法扑空。

（三）充分发挥协同效能，共建法治化营商环境

检察机关行政公益诉讼案件办理，一是要强化外部协同，加强与行政机关在业务指导、证据调取、技术咨询、鉴定评估等方面的协作配合，会同行业主管部门、水务部门、税务部门、自来水公司等召开座谈会，建立信息共享和案件通报机制，汇集各方力量助推违法抽取地下水损害公益问题的解决，推进公益诉讼检察工作和行政执法工作双赢发展。二是要在推动解决违法抽取地下水行为发现难、查处难、常态化监管难等问题的基础上，聚焦保护民营企业合法权益，助力企业绿色健康发展，优化营商环境。例如龙泉驿区院聚焦乡镇民营企业违法抽取地下水问题，在办理四川某洗涤公司违法抽取地下水案中，为确保四川某洗涤公司能继续正常生产经营，与该公司所在的街道办事处、自来水公司等单位沟通协商，协调多单位帮助企业解决经营取水困难，推动乡镇自来水管网铺设规划工作。在多方努力下，四川某洗涤公司成功接入自来水管网，其生产经营用水难问题得以彻底解决。