完善行政检察听证制度的路径设计

金石　汪松林

摘 要：近年来，全国检察机关大力推行检察听证制度，探索构建、完善行政检察听证制度，对做实行政检察具有重要意义，但由于行政诉讼案件自身的特点，在实践运行中仍存在听证繁简分流机制不完备、听证范围不明晰及听证完整过程性程序待完善、听证员选取程序待优化等问题。对此，应在充分认识到行政检察听证制度的功能价值基础上，进一步完善繁简分流机制、明确行政检察听证的范围及启动等程序、优化听证员选取程序，不断提升行政检察听证质效。

关键词：行政检察听证 繁简分流 过程性程序 听证员

一、问题的提出

［案例一］张某某于1992年发生工伤，张某某认为某区人力资源和社会保障局不为其办理社会保险待遇的行为侵害了其合法权益，张某某一直通过信访方式要求解决其工伤保险、养老保险、医疗保险等问题，并于2015年5月向某区法院提起行政诉讼，要求某区人社局履行法定职责，后经一审、二审审理，两审法院均未支持张某某的诉求，张某某后向检察机关申请监督。根据国家相关规定，张某某的问题应当由相关部门妥善解决，不属于行政诉讼受案范围。但考虑到本案时间跨度长，涉及单位多，并且存在法律与政策之间的衔接问题，为促进化解社会矛盾，推动行政争议实质性化解，检察机关于2019年12月依职权对本案启动公开听证程序。在听证程序设置上，严格保障双方当事人陈述意见权利以及听证员充分发问权利，注重诉求答辩的充分性，体现对抗性，确保全面展现整体案情，客观听取各方意见。听证方式使张某某能够充分地参与到案件办理过程中来，让其真切感受到知情权、申诉权得到充分尊重，同时也满足了其感情宣泄的心理需求，从根本上消除抵触、怀疑、不满情绪。听证会后，在省市两级检察机关的努力下，某区人社局在符合现行法律政策的情况下就张某某养老保险问题出具了《处理意见》，行政争议得以实质性化解。

［案例二］2002年8月，王某、王某明与某县开发区管委会签订书面合同，约定承包2000亩土地，二人各自确定1000亩土地的位置。后王某因无力开发，与王某明签订内部承包合同，将其1000亩土地承包给王某明种植。2005年，王某明以个人名义向某县国土资源局（以下简称“县国土局”）申请办理了该2000亩土地的国有土地使用证。2011年，王某以县国土局登记错误为由，申请县国土局对该土地予以变更登记，王某明不同意，王某以某县政府和县国土局为被告、以王某明为第三人起诉至法院，请求撤销该国有土地使用权证，并请求法院责令县国土局对土地重新确权登记。在两审法院作出判决后，王某对终审判决不服，向检察机关申请监督，检察机关审查后以生效裁判认定事实不清为由提出抗诉，并通过“穿透式监督”对县国土局在工作中存在问题依法发出检察建议。检察机关虽就本案依法进行了监督，但为深化办案效果，检察机关决定就该案组织双方进行听证，听证主要围绕县国土局是否依法履职、本案如何解决现存问题两个方面进行，通过听证，县国土局当场表示采纳检察建议，并承诺将按照行政程序依法依规撤销涉案国有土地使用权证，同时，该局表示将针对国有土地使用权颁证过程中存在的执法不规范问题制定整改措施，并对不称职、失职或违法乱纪人员按照相关规定严肃处理，最终双方达成和解。

［案例三］2022年3月，某县人民检察院接到群众反映，称某行政单位在组织实施退耕还林工程时将栽植坑挖到秦长城保护区内，破坏了文物保护单位历史风貌、危及文物安全。经调查，某行政单位组织实施退耕还林工程时，在国务院重点文物保护单位秦长城两边施工，违反文物保护义务及禁止性规定，违法行使职权，致使该保护区内21.68亩土地遭到破坏，国家利益受到侵害。为深入了解案件情况，化解矛盾纠纷，提高干部群众法治意识，确保监督精准，某县人民检察院于2022年4月依职权决定对该案进行公开听证。听证会听取文物部门和林业部门对事情来龙去脉的讲解和各自看法，咨询专业人员意见，并就整改措施当场做了细致研讨，听证员一致认为检察机关应向某行政单位提出检察建议。

实务办案过程中，对听证制度价值认识的欠缺、听证程序面临的问题及解决进路等探索及总结的缺乏，成为影响听证案件实质性开展的重要不利因素，本文结合检察机关办理的行政检察监督案件实例，对制度价值、现存困境及解决进路进行探讨，以供实践借鉴。

二、行政检察听证制度的价值

布莱克法律词典认为：“听证是行政机关给予当事人对要作出的个案发表自己在法律与事实方面意见的机会的程序。”［1］行政检察听证，是指人民检察院在审查行政诉讼监督案件审查结论作出前，为化解社会矛盾，经当事人申请或检察机关认为确有必要的，可以根据案件具体情况，邀请社会人士参加，就案件事实和法律适用综合运用穿透式监督的方法，采取相应程序，听取案件当事人关于案件事实和法律适用意见的一种程序性制度。“听证程序作为一种法律制度，不是纯粹的制度形态，而是观念形态的外在物，它本身负载着一定的价值要素和价值追求，是制度化了的价值。”［2］行政检察听证制度本身具有的独特制度价值在于：

（一）有利于行政争议实质性化解

行政案件解决的是“官”与“民”之间的纠纷，当事人对立情绪严重，有的人想当然认为检察机关与法院、行政机关“官官相护”。［3］因此，即使行政检察部门案件承办人公正地作出了处理结果，但案件申请人对案件处理结果不满意，基于个人的偏见可能会认为检察机关与法院、行政机关“官官相护”，继续向其他机关申请权利救济，极大地浪费了司法资源，损害了司法的公信力。如案例一中，因申请人张某某反映的问题属于工伤相关的历史遗留问题，根据现有法律规定，已无法将其纳入工伤保险统筹管理。同时，因本案并不属于行政诉讼受案范围，检察机关最终也不能支持其监督申请。张某某作为四级工伤人员，已完全丧失劳动能力，没有任何收入来源，生活极为困难，张某某与相关行政机关对立情绪严重。因此引进行政检察听证制度显得尤为重要，通过邀请听证员公开听證的方式，给当事人提供了一个理性沟通的平台，让大家充分表达意见，有利于促进各方当事人之间的相互理解和支持，消减因行政诉讼案件“程序空转”给相对人带来的怨气，不断提升办案的透明度和公信力，从程序的角度让案件当事人对案件的处理结果增加认同感，将当事人从长期纠结的法律误区之中解脱出来，最终实现案结事了。

（二）有利于实现双赢多赢共赢

践行双赢多赢共赢理念，是行政检察工作必须坚持的工作思路。行政检察听证制度有助于实现人民参与司法。一方面，人民检察院组织听证员、旁听群众对行政诉讼中，法院裁判行为进行监督，可以更好地维护人民法院裁判行为的权威性，增强人民群众对于司法裁判的认同感。另一方面，听证员从专业的角度帮助人民检察院对于行政机关行政行为进行监督，有利于引导当事人增强对检察监督的认同感，同时也可以督促行政机关进一步增强行政行为的合法性与合理性，实现良性互动。如案例二中，检察机关依法抗诉后，为化解矛盾进行了公开听证，行政机关表示接受听证员的建议，接受检察机关的监督，按照行政程序依法撤销了涉案国有土地使用权证，最终促使双方当事人达成和解，实现了双赢多赢共赢。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与”。检察机关通过广泛邀请社会人士参与听证活动，改变了过去检察权行使的封闭性，有助于增加行政机关和社会公众对检察机关所作决定的理解和信任，减少对立情绪和涉检涉诉上访的发生。［4］

（三）有利于促进国家治理体系的完善

党的十九届四中全会强调，要全面实现国家治理体系和治理能力现代化。要健全为人民执政、靠人民执政各项制度。一方面，听证员参与听证会对行政机关行政行为的合法性进行监督，针对行政机关在执法过程中存在的问题提出改进建议，有助于促使行政机关改进工作措施，完善工作制度，提高依法执政能力。另一方面，行政检察听证制度，顺应了依法行政、人民参与管理国家司法事务的要求。人民群众通过听证员、旁听人员这些社会角色，参与到行政检察案件办理过程中，有利于营造共建共治共享的社会治理新格局，实践人民参与司法的新路径。案例三中，聚焦“退耕还林和文物保护冲突时，该如何正确履职”这一重点问题，检察机关通过召开听证会让听证员参与到案件办理中来，听取文物部门和林业部门各自看法，通过咨询专业人员以及社会公众代表的意见，并就整改措施做了细致研讨，消除了检察机关和行政执法机关在部分问题认识上的分歧，促进双方凝聚文物保护共识。在检察机关发出检察建议后，相关行政机关全面采纳了检察机关的建议，在五日内高质量完成了整改，同时，县人民检察院组织在全县开展问题排查和文物法治教育，最终实现了案件办理“三个效果”的有机统一。

三、行政检察听证程序存在的问题

（一）繁简分流听证程序尚未建立

目前，为规范行政检察案件的听证程序，各地陆续制定了关于举行听证的规范制度，如河南省、黑龙江省部分检察机关分别制定了《郑州市检察机关行政诉讼监督案件公开听证暂行规定》《新乡市人民检察院行政诉讼监督案件公开听证实施办法（试行）》《黑龙江省检察机关行政诉讼监督案件听证的暂行办法》等，为探索行政检察听证制度进行了有益探索，但是，包括《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）、《人民检察院民事诉讼监督规则》在内，都没有针对案件难易程度、矛盾化解难度等情况，有针对性地将行政检察听证程序分为普通听证和简易听证两种，无法体现简案快办、繁案精办的司法改革精神，实有浪费司法资源之嫌，不利于提高办案效率。以本文案例为例，案例一中各方对案件事实认定以及证据并无争议，争议主要集中在法律与政策如何衔接的问题上；案例二是各方对事实认定存在不同认识，案情相对复杂，需要进一步调查核实。对于上述“息诉类听证”和“调查类听证”，程序上是否应进行繁简分流，并没有相关规定予以明确。实践中，案例一和案例二均采用了常规程序对案件进行听证，由此可以看出，对何种案件可以适用简易程序，在规定不明确的情况下仅凭办案人自由裁量，办案人慎重起见会选择常规程序进行听证，反之，为刻意提高司法效率，随意启动简易听证程序，将有损听证的严肃性，违背听证制度设计的初衷，同时也影响简易听证这一模式在司法实践中的运用。

（二）听证范围不明晰及听证完整过程性程序待完善

该问题主要体现在缺乏听证准备前及听证结束后的程序规定、行政检察听证的范围及启动程序规定不清等方面。上述提到的关于行政检察听证的各项规则、规定、办法，虽然对听证程序进行了相关规定，但是，仅规定了听证过程程序，对听证前、听证后的程序未作规定。经过查阅黑龙江省人民检察院制定的听证制度，笔者发现黑龙江省人检察院相关文件［5］规定了听证前的准备程序，但对听证后的程序事宜没有规定，这样就使得听证制度呈现出虎头蛇尾的局面，易出现重听证形式轻听证效果的问题，间接导致了实践中行政检察听证走形式、走过场，易使得人民群众对于听证制度产生不信任感，影响其生命力。如案例一中，本案听证方案对听证前准备工作和听证后的相关预案并未提前进行相关设计，案例二、案例三听证方案对听证后的程序亦未明确。程序正义作为“一种看得见的正义”，是实现实体正义的必要条件，听证会结束后跟踪问效落实不够，将会影响听证效果的实现。

《监督规则》第47条第1款规定：“人民检察院审查案件，应当听取当事人意见，调查核实有关情况，必要时可以举行听证，也可以听取专家意见。”但对于何为“必要”却缺乏相关具体规定，程序的启动权完全由检察院案件承办人把握，导致实践中，承办人为了省事尽量不启动听证程序或者为了完成任务，尽量少召开行政检察听证，使得这一好的制度不能得到很好地执行或流于形式。“应听尽听”的理念是正确的，关于“应听尽听”，其关键在于“应”，如果仅考虑数量，必将是对有限司法资源的损耗。另外，除了案件承办人可申请启动听证外，当事人是否也可以申请，一直都是尚未解决的难题。

（三）行政检察听证中听证员的选取程序待优化

听证员保持中立地位，对于听证价值的实现具有重要的意义，《人民检察院审查案件听证工作规定》第6条、第7条规定，检察机关应当选择与案件没有利害关系的听证员参与听证，同时规定受过刑事处罚，被开除公职，被吊销律师、公证员执业证书的，不能作为听证员。《人民检察院听证员库建设管理指导意见》第10条规定，人民检察院应当从听证员库中随机选取听证员。根据听证案件类型及拟听证事项涉及的专业领域等，需要安排具备专业知识的听证员参加听证会的，应当从听证员库相应类别成员中随机选取。听证员库中没有相关专业成员的，可以邀请听证员库以外的专业人员担任听证员。上述条文规定了听证员的选取方式。笔者认为，听证员的选取权完全掌握在检察机关手中，容易给当事人帶来检察机关单方面选取后“指定”听证员是“内定”的错觉。此外，在听证前，听证员与案件承办人不允许就案件的办理情况进行沟通交流。但是实践中案件承办人在邀请听证员的过程中，可能会就案件的办理意见进行交流，使听证员对案件的处理结果产生一种先入为主的意见，这就需要对听证员的邀请程序予以具体细化，以确保听证员保持在听证程序中的中立地位。

四、行政检察听证制度的完善

当前，公开听证制度已成为行政诉讼检察监督工作的重要抓手，直接影响办案“三个效果”的实现，前述案例系检察机关行政检察办案实践中开展听证的代表性实例，案件办理实现了“三个效果”的有机统一，对司法实践具有一定的指导意义，但如前文所述，行政检察听证仍存在一些不足和需要完善之处，笔者建议单独制定出台行政诉讼监督案件公开听证相关规定对前述问题有针对性地予以回应。

（一）听证程序分设普通听证、简易听证两种类型

他山之石可以攻玉，借鉴国外关于听证的制度规定，对于完善我国行政检察听证制度具有重要意义。《美国行政程序法》明确将听证程序分为正式听证与非正式听证，非正式听证具有灵活性、高效率的优点，我国在听证制度设计上，可以借鉴美国行政听证的理念，将行政检察听证的程序设计为普通听证和简易听证两种程序，具体在程序设计上，普通听证必须严格按照程序执行，而简易听证原则上只邀请1名听证员参与听证即可，并根据听证效果的需要，灵活、简化听证程序。如有简易听证程序设计，前文所述三个案例，案件承办人在启动听证前就会从案件基本事实结合节约司法资源、兼顾灵活性、高效率的理念对案件采用普通程序还是简易听证程序予以考量。

（二）明确行政检察听证的范围、增加或细化启动等过程性程序

关于行政检察听证的范围，笔者认为，听证权是公民享有的基本权利，人民检察院受理的所有行政诉讼申诉案件都应当纳入行政检察听证的范围，当事人享有通过听证程序，保障自己的意见被当面听取的权利。但是，如果所有的案件都按照正式程序进行听证，将进一步加重检察干警的办案负担，不利于简案快办，繁案精办的办案目标，因此有必要明确普通听证、简易听证的具体范围。笔者建议，在听证案件的选择上，综合考量个案是否需要提供新证据、案件是否存在争议等因素确定具体的听证方式。将拟作出抗诉、再审检察建议决定、案件事实和法律适用存在较大争议、涉及国家利益和社会公共利益社会影响较大的案件纳入普通听证的范围，且不以当事人申请听证为前提。对于案情简单、事实清楚、没有新证据的案件可以简化听证流程，以提高司法效率，减轻办案人负担。

关于听证程序的启动，司法实践中，绝大部分公开听证是检察机关依职权启动，笔者建议在坚持检察机关启动听证程序的基础上，细化当事人申请听证的制度设计，给当事人更多的启动空间。具体可在案件受理后，人民检察院在告知当事人案件承办人信息时所附权利义务告知书中，明确告知当事人在收到材料后7日内，可通过书面或口头的形式向人民检察院案件承办人申请召开听证会，逾期视为放弃。当事人也可以向人民检察院信访接待大厅控申检察部门递交申请书，当事人口头表达申请听证的，接訪部门应当如实记录，由申请人签名后按照程序转案件承办人。另外，增加听证前后的程序，如在会前拟定听证预案时，除听证时间、地点、听证参加人员、听证内容、听证方式等常规项目外，需要列明舆情应对及应急事件处置等，确保方案详细得当。听证会结束后，要做好听证与帮扶济困、检察建议等有机衔接，延伸检察听证效果。

（三）优化听证员选取程序，确保听证员的中立性

首先，案件当事人作为检察听证重要的参与者，其对听证员的选任理应有权提出意见或是建议。因此，笔者建议在听证员的选取上，可以适当地给当事人一些选择权，听证员的选择过程可以邀请当事人参加，当事人可以自己从数据库中随机选出听证员。听证员选出后，当事人在场的应当在选出的名单上签字确认，当事人不在场的，书记员应当与当事人联系，将选出的听证员名单电话征求其意见，征求意见情况应当记录在案并附卷。上述方案相较于本文所述三个案例，听证员均为检察机关选定， 从程序上更能体现听证员选用的公正性、中立性，一定程度上可以打消当事人对听证人员选用的不信任感。其次，应当细化听证员的联络环节的程序，可以单独安排程序性通知的人员，防止先入为主倾向的出现。最后，听证员名单确定后，应当在全国检察业务应用系统中制作听证通知书，简易听证的由承办案件的员额检察官审批，普通听证的由分管检察长审批，如果听证员涉及应当回避事宜的，当事人收到听证通知书后，可以向人民检察院申请对听证员、听证主持人的回避。听证开始时，听证主持人应当先向双方当事人征求是否申请回避的意见，当事人申请回避可以以书面的形式也可以以口头的形式提出，申请回避应当写明申请回避的理由、对象并提供相关证据证实，对于听证员无任何事实佐证的申请回避，听证主持人应当当场决定驳回。关于回避申请的决定，听证员是否需要回避由听证主持人决定，听证主持人的回避由分管检察长决定，分管检察长担任主持人的回避由检察长决定，检察长担任主持人的由检委会决定。