退役军人就业安置问题研究综述

□ 刘胜利 张 峰 刘永魁

党的二十大报告提出，“加强军人军属荣誉激励和权益保障，做好退役军人服务保障工作”。2023 年政府工作报告也强调“做好军人军属、退役军人和其他优抚对象优待抚恤工作”。做好退役军人服务保障工作成为当前及今后一段时期的重点，最要紧的是如何做好退役军人就业工作，尤其是如何实现退役军人高质量就业。因此，梳理退役军人就业相关政策，分析学术界对退役军人就业的研究进展，总结退役军人就业面临的短期难题和长期困境，并提出切实可行的针对性对策建议，具有十分重要的理论和现实意义。

一、退役军人就业安置政策演进

（一）就业安置政策颁发部门演进

按照2021 年1 月1 日起施行的《中华人民共和国退役军人保障法》第二条规定，退役军人是指从中国人民解放军依法退出现役的军官、军士和义务兵等人员，退役军人安置主管部门因具体安置对象有所区分。在退役军人事务部成立以前，国务院规定地方各级人民政府设置“复员退伍军人安置办公室”，该机构设在民政部门，负责办理退役士兵接受和安置的日常工作；国务院军队转业干部安置工作小组负责军转干部的退役安置工作，日常工作由人力资源社会保障部归口负责。退役军人事务部成立后，负责全国的退役军人保障工作，县级以上退役军人事务部门负责本行政区域的退役军人保障工作。因此，针对不同安置对象而施行的就业政策由主要负责部门牵头颁发，即退役军士、义务兵的就业政策由民政部门颁发，退役军官的就业政策由人力资源社会保障部门颁发，现统一由新成立的退役军人事务部颁发。

（二）就业安置政策扶持内容演进

1.就业安置政策纲领性文件

就业政策体系不断完善过程中，涉及的主要纲领性文件有1958 年3 月17 日，国务院颁发的《国务院关于处理义务兵退伍的暂行规定》；2001 年1 月19 日，中共中央、国务院、中央军委颁发的《军队转业干部安置暂行办法》（中发〔2001〕3 号）；2011 年10 月29 日，国务院、中央军委公布自2011 年11月1 日起施行的《退役士兵安置条例》；2016年10 月20 日，中共中央、国务院、中央军委颁发的《关于加强新形势下优抚安置工作的意见》（中发〔2016〕24 号）；2020 年11 月11日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国退役军人保障法》，具体内容见图1。

图1 退役军人就业安置纲领性政策文件演进时序图

如图1 所示结果可以看出，退役军人安置呈现出由“差异化、分散化”向“规范化、专一化”不断演进的过程。机制上，完善党政军三方协同存在的难点问题，突出退役军人事务部的主体职能；内容上，细化退役军官、军士、义务兵的安置措施，让处于不同条件下的安置对象均能做到有法可依、有规可循。

2.退役军人事务部成立后施行的就业安置政策梳理分析

一是落实纲领性政策文件的要求。2018年8 月1 日起施行的《关于进一步加强由政府安排工作退役士兵就业安置工作的意见》主要是为了落实中发〔2016〕24 号文件要求，重申2011 年颁发的《退役士兵安置条例》的安置制度，将“符合安排工作条件的退役士兵，退役时自愿选择自主就业”以“允许灵活就业”代之，并明确了按照其在部队选择自主就业应领取的一次性退役金和地方一次性补助金之和的80%作为一次性就业补助金予以发放。

二是集成相关部门职能以用之。《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》主要是从职业教育、职业技能提升、公共就业服务、享受就业创业培训相关政策补贴等方面，提出做好退役军人就业创业工作的相关要求。随后出台专项政策文件，对如何做好退役士兵教育培训工作、退役士兵创业就业有关税收政策的具体内容和实施要求、如何强化退役军人创业创新效能等方面进行详细规定。

三是拓宽退役军人就业安置路径。通过落实税收优惠政策、提高人岗匹配度、优化创业投资环境等举措，促进退役军人到开发区就业创业。鼓励引导退役军人积极投身乡村振兴，在乡村广阔天地主动作为。充分发挥退役军人政治意识强、思想品德高、身体素质好等优势，促进优秀退役军人到中小学任教。对就业困难退役军人进行托底帮扶，以缓解其生活困难并实现个人价值。

二、退役军人就业文献综述

（一）发文数量统计分析

1.年度发文量

截至2022 年12 月31 日，CNKI 主题检索“退役军人就业”文献共530 篇，剔除简讯、宣传等非学术文献，共余436 篇。从年度发文数量（见表1）及发展趋势（见图2）看，退役军人就业问题在2018 年机构改革成立退役军人事务部之后，呈现逐年递增之势，且2018 年及以后年份的发文数量之和与发文总量之比超过七成，深刻反映出新出政策对学术研究的重要影响。

表1 “退役军人就业”主题文献年度发文数量

图2 退役军人就业主题文献年度发文数量发展趋势

2.期刊发文量

从不同期刊发表“退役军人就业”主题论文数量看，《中国人才》以38 篇排在首位，《中国培训》以20 篇发文量位居次席，《中国军转民》以17 篇发文量排在第三位，第四到第十位的期刊及发文数量具体结果见表2。整体而言，专家学者在高水平期刊上发表“退役军人就业”主题论文相对较少。

表2 期刊发文数量TOP10

3.作者发文量

从作者发文量看（见表3），岳宗福和廖国庚以8 篇位居首位，但是岳宗福首次发文在2019 年，廖国庚首次发文在2010 年，意味着岳宗福近期研究退役军人就业问题较为活跃。进一步分析可知，岳宗福发表独著论文2 篇，合著论文6 篇，其中有5 篇与李赛赛合著发表；廖国庚独著3 篇，合著5 篇。从累计被引次数看，岳宗福所发论文累计被引54 次，小于廖国庚的96 次，论文刊发时间相对较短是其中的一大原因。

表3 作者发文量统计表

4.被引次数

某种程度上，被引次数越高代表论文质量越受同行关注和肯定。因此，论文平均被引次数也代表了作者在特定研究领域的学术影响力。表4 统计结果显示，罗平飞发表的3 篇论文被引数排在所有论文的前三位，平均被引次数高达78 次，反映出这3 篇论文对研究退役军人就业问题的重要性。同时，另外7 篇高被引论文也应作为重点参考文献。

表4 “退役军人就业”主题论文被引数TOP10

（二）研究热点分析

对退役军人就业问题研究领域的主要作者、重要文献具有清晰认识之后，还需厘清不同阶段的研究热点，关键词聚类可以较好表达。为此，运用Citespace 文献计量分析软件，对436 篇文献进行关键词共现与聚类分析，结果如图3 所示。

图3 结果显示，图中共有348 个节点，584 条边，Q 值为0.7488，大于0.3，S 值为0.9552，大于0.7，聚类结构显著，结果可信。研究热度最高的关键词是退役军人，其次为国防部、就业创业、优抚对象、军队建设、技能培训、高职扩招、教育资助等，各聚类所含对数似然值排名前五位的关键词见表5。专家学者对退役军人就业问题研究契合时代发展脉络，既有高职扩招背景下的热点分析，也有以职业技能培训为重要手段做好退役安置的具体分析。结合关键词聚类结果及相关文献下载量、被引次数等信息，梳理出退役军人就业问题研究热点。

表5 退役军人就业相关文献关键词聚类信息

1.退役军人安置制度

如何完善退役军人安置制度，提高退役军人安置质量，一直以来都是学术界的热点研究问题。鲁礼华、阳明清[1]针对20 世纪90 年代中期，社会保障制度未能将农村籍退伍义务兵和复员官兵覆盖在内的问题，提出了契合社会主义市场经济体制改革要求，建立新型退役军人社会保障制度的建议。进入新世纪，罗平飞[2]认为我国退役军人安置制度在被动性安置方式与主动性安置要求之间、公共产品属性与责任承担主体错位之间、利益享有的空间均衡与责任负担的区域不平衡之间、安置制度的单向操作与安置对象的回应要求之间存在矛盾。新中国成立70 周年时，王众、刘卫东[3]系统梳理了自新中国成立以来的退役军人就业安置制度，将其分为制度初创阶段（1949—1957 年）、制度探索阶段（1957—1978 年）、制度体系形成阶段（1978—1987 年）、制度体系完善阶段（1987—2019 年），并提出我国退役军人安置制度存在退役军人就业安置机构由协同转为整合，安置政策由计划安置转为市场调节、由统包统配转为积极就业的两大重要特征。研究进程中，部分专家学者也对国外退役军人安置情况进行了梳理总结，将其归纳为以美国、英国等西方发达国家为代表的完全市场化安置、以朝鲜、古巴等部分第三世界国家为代表的完全计划性安置；以俄罗斯、印度为代表的市场计划相结合安置。[4]对比发现，我国同美国为代表的西方发达国家在退役军人安置立法[5]、组织机构建设、福利待遇保障[6]方面，还存在一定的差距。[7]

2.退役军人安置服务

（1）职业培训

鉴于部分退役军人文化水平不高、所掌握技能跟市场化就业岗位所需技能要求之间存在一定的差距，加强退役军人职业技能培训以增强其就业质量成为关键一招。专家学者对退役军人职业培训方面的研究始于国外经验总结。日本退役军人由军内军外共同培训，并根据拟退役时间提供差异化就业培训内容。如为3～6 个月后退役的士兵，提供就业辅导教育；为1 年后退休的军官和士官，提供管理业务培训；为入伍4 年以上的士兵及2 年后退休的军士和准尉，实施技能培训等。[8]印度每年都会制定退役军人培训计划，并针对服役期间、退役前、退役后等不同阶段针对性安排培训内容。印度政府通过明确职责权限、成立士兵委员会、实行经济补助、发放结业证书等措施，保障培训计划顺利落实，每年约35%的退役军人可获得政府提供的就业机会。[9]英国建立退役军人职业过渡合作伙伴计划，旨在帮助退役军人结合自身能力和特点寻求更为合适的职业。[10]

我国退役军人就业培训方面的研究主要还是基于问题导向，如刘茹意、朱天舜[11]提出退役培训存在权责分配不合理、培训针对性不强、教育资源调动不足、缺少监督和反馈等问题。王丽萍等[12]认为退役军人培训存在军队、地方、企业、学校四个利益相关主体彼此信息共享不畅、协同联动不足的问题。退役军人方面，对培训的目的没有清晰认识，对掌握培训课程内容有难度，[13]参与培训的积极性不高。[14]部分专家学者也提出了解决上述问题的对策建议，总的来看，还是以方向性建议居多。

（2）就业创业

利用创新技术，为退役军人提供更为精确的信息化就业服务，是做好退役军人就业工作的关键，重点在于建设数据库、开通就业服务信息网、组建远程教育培训系统。[15]针对现有的退役军人就业服务能力供给不足等问题，廖国庚建议建立退役军人就业协会，[16]并提出坚持社会化原则、市场化原则、重点性原则、法治化原则，为退役军人提供就业支持，[17]详述了英国、澳大利亚两国的退役军人就业支持模式。[18-19]在社会各界的广泛呼吁下，“中国退役士兵就业创业服务促进会”于2014 年9月经民政部批准成立，后更名为“中国退役军人就业创业服务促进会”，并划归退役军人事务部领导管理。

退役军人如何适应军队环境向社会环境的转变并提升就业质量也是学术界的一大研究热点。北京师范大学“退役军人再就业能力模型建构与培训机制研究”课题组针对自主择业军转干部开展调查研究，提出了提供培训动力支持、增强培训项目引力、重视产出评估三方面优化路径。[20]董舟[21]结合温州市退役军人样本分析数据，研究了营商环境对退役军人创业就业的影响，得出政策环境显著正影响、经济环境显著负影响、文化环境和技术环境影响不明显的结论。吴景[22]研究了福建省退役军人创业能力的影响因素发现，科技创新能力、市场把握能力、从业实践经验和创业政策扶持等指标具有显著影响。张晓燕、李洁[23]提出，我国退役军人就业创业机制不够完善，主要体现在就业培训机制没有体现军人职业特点，创业机制无法与现代市场经济要求衔接，就业创业培训机制的滞后性及泛化性。

3.高职扩招对退役军人安置的影响

在我国退役军人就业工作进程中，2019年政府工作报告提出的高职院校扩招100 万人是具有里程碑意义的关键节点。同年5 月发布的《高职扩招专项工作实施方案》强调，对退役军人等四类群体单列招生计划。任聪敏、石伟平[24]认为，产业转型升级致使退役军人所掌握技能与岗位需求不匹配，是加强退役军人职业教育的主要背景。从高职院校角度分析退役军人招生培养情况，能更好了解高职扩招政策的直接影响。部分高职院校的专家学者结合本校扩招情况研究发现，存在传统的招生标准、课程设置、教学方式不适用于退役军人等社会扩招群体，[25]高职院校现有的教育管理制度相对滞后，[26]退役军人就读成本相对较高，[27]工学矛盾等问题。因此，需在教学手段、教学方法、教学内容、教学评价、学分管理[28]上推陈出新，建立学校、政府企业多方参与的协同育人培养机制，[29]加强对退役军人参与职业教育后再就业的全过程精确指导，[30]探索出一条适合退役军人职业教育创新发展的路子。其中，以杨凌职业技术学院构建的“1441”退役军人服务保障模式为典型代表，具体包括：通过搭建陕西高校首个退役军人服务站平台，形成“军政校企”四方协同，并达到区校融合一盘棋、教育管理一股绳、就业创业一条龙、服务保障一张网的目标。[31]

（三）研究方向分析

Citespace 关键词突现分析可显示不同时间段的研究活跃度及主要研究方向。对1983—2022 年退役军人就业相关文献进行关键词突现分析结果显示（见表6），关键词突现强度最低为1.87，最高为7.73，平均值为3.7；进入新世纪以后愈加侧重对退役军人就业安置方面的研究，近年来学者们则注重结合社会背景——疫情防控、百万扩招来研究退役军人就业创业问题。

表6 关键词突现分析

三、退役军人就业安置面临的问题

从现有文献研究内容来看，部分专家学者在分析退役军人就业安置问题时，呈现出“三多三少”的特征。

一是所提问题多，对策建议少。计划转向市场，安置难；学历低、技能弱，就业难；授业内容消化吸收能力不足，培训难等问题。这些问题从20 世纪80 年代延续至今。换言之，退役军人受限于自身学历、技能水平，难以适应市场化就业要求的问题，并未得到根本性解决。即使推行了百万扩招、招生计划单列等举措，相关问题依然未能得到有效改善。部分专家学者认为这是因为退役军人事务部在退役军人就业安置问题上没有“抓手”，需要其他相关部门配合协调，影响了安置效率。部分专家学者提出，应提升退役军人职业教育、技能培训的针对性，让退役军人自身能力素养与岗位招聘要求相匹配。然而，国家层面的政策已经确定了退役军人就业安置的整体布局和方向，而地方配套政策仍存在衔接度不高、执行力不强的现象。专家学者所提建议长短结合、点面结合，基本都能覆盖到，但整体而言，政策建议的共性偏多、特性较少，方向性建议多、实操性建议少。

二是宣传推广多，调查实践少。各地退役军人事务部门出于工作需要，在相关期刊刊登宣传各具特色的经验做法，有助于不同地区参考借鉴，但总体呈现出重成绩和建议、轻问题的“两头重中间轻”的特征。湖南省退役军人事务厅总结了湖南省在促进退役军人就业创业方面的成效，相关数据呈现出服务供给端的能力和水平，缺少服务需求端的统计数据。[32]南京市建邺区退役军人事务局提出，要从思想、目的、原则、问题、职能五个维度切实推进退役军人就业高质量发展，[33]对于辖区内退役军人数量、诉求、束缚鲜有介绍。江苏省淮安市退役军人服务中心围绕乡村振兴战略实施进程中如何做好退役军人就业创业工作进行了充分探讨，在突出“菜单式”培训成效时，也仅用了“11 期培训班、850 余人参加培训、助力1 500 余名退役军人实现就业”的统计数据予以记录说明。[34]据此可推算，囿于流动大、配合度低等因素，掌握辖区内退役军人总数相对困难。

三是定性分析多，定量分析少。相关专家学者在研究退役军人就业安置问题时，主要还是以定性研究为主，依“现状—问题—对策”三段论的方式予以阐述。对退役军人方面的统计调查研究相对较少，不能充分了解退役军人就业安置现状、就业服务需求、就业安置满意度等方面的内容。推测其原因，主要受限于两方面内容：一方面，相关研究机构不具备获取退役军人相关信息的条件，只能结合国外的做法对我国推进退役军人就业安置工作予以启示，或以新时代新征程所面临的新形势新任务为研究背景，提出相关注意事项和政策建议。另一方面，退役军人事务部门掌握细分项调查统计数据，但出于多方面因素考量，不能向社会面披露。为了进一步验证上述推测的正确性，以“安置就业”为关键词对退役军人事务部官网进行全文检索，截至2023 年4 月，共计783 条信息，按相关度排名提取前500 条信息进行统计分析发现，退役军人安置数据主要集中体现在2018 年底成立首年、十八大以来十年总结、2023 年成立五周年三个时间节点。

四、对策建议

党的二十大报告提出“必须坚持系统观念”的方法论指导，对于退役军人就业安置问题，也应从系统角度出发，丰富退役军人相关问题研究内容、研究方法、研究范式，以及促进经济社会高质量发展的维度，理论结合实践，提出相关完善建议。

（一）理论研究方面的建议

一是加强退役军人数据库构建的探索性研究。政府层面，不论是从“数字智能政府”建设出发，还是从充分发挥数据要素作用出发，由退役军人事务部牵头建立退役军人数据库势在必行。科研机构层面，应充分结合“政策+退役军人”的契机，分类研究、分头统计。例如，退役军人参与创业的、加入灵活就业的、参加职业技能培训的、进入高职院校深造的，均可享受相应的政策。若以评估政策落实情况为目标，收集不同政策施行背景下退役军人信息，则可通过局部到整体的逐步过渡，不断充实退役军人数据库建设的同时，提出调整完善相关政策的针对性建议。

二是加强退役军人就业问题的系统性研究。若将退役军人就业抽象成大系统，则退役军人就业问题可类比为系统失效问题。由于就业本身所具有的时间属性，系统失效问题可拆解为不同阶段相关子系统失效诊断的集成。当前，学术界针对不同子系统失效问题开展了大量研究，在研究目标、研究方法可进一步丰富的同时，还需在不同子系统失效如何造成大系统失效及其影响程度，修复子系统失效对促进大系统良好运行的影响机制等方面开展创新性研究。同时，在研究过程中，还需注意整体不等于局部之和的问题。

三是加强开展跨部门跨专业合作拓展性研究。退役军人就业问题涉及管理学、经济学、社会学、心理学、军事学、国家安全学等多个学科，就现有研究文献来看，不同学科研究导向尚未确立，不同研究机构合作文献相对较少，还有待相关高校、科研院所进一步加大研究投入力度，拓宽退役军人就业问题研究覆盖范围。此外，还需将退役军人就业工作问题抽象为科学研究问题，并在“理论指导+实证研究”的范式下开展深入研究。

四是加强退役军人就业问题跟踪性研究。宏观层面，建议政府相关部门牵头，委托科研院所、高校、企业成立“退役军人就业问题研究小组”，开展为期10 年的全过程跟踪调查研究。在中期评估时，重点关注以下内容：退役军人的党性、军魂是否在工作岗位上充分体现，不同属性特征入伍生源对就业的影响，不同技能等级退役军人的就业现状，退役军人就业政策落实情况，退役军人的思想状况、就业稳定性、就业满意度。微观层面，建议给退役军人提供服务的机构、院校、企业对退役军人就业开展评估研究，形成“服务—就业—测评—优化服务”的良性循环。

（二）实践工作方面的建议

一是把好入门关，严格约束条件、提高入伍门槛。持续扩大高校毕业生入伍规模和占比，优化入伍高校毕业生专业结构分布。对初中、高中、专科、本科毕业生，按照相应层级要求进行能力素质测评，并将测评成绩作为入伍选拔的重要条件。二是把好培养关，畅通学习渠道、提升综合素质。部队除了使用现役军人的人力资源属性，还需在人力资本属性上提供针对性服务。从思想政治水平、学历层次、技术技能等级等方面，为现役军人提供全方位学习路径，进而保障现役军人人力资本水平不断提高。三是做好服务关，强化政策落地、促进人岗匹配。服务应贯穿入伍前、现役时、退役后的全过程。唯有做好政策宣讲服务、学历提升服务、技能培训服务、就业指导服务、职业介绍服务，才能让未入伍而想入伍的“兵源”知道未来需要面对的挑战和困难，让已服役会退役的“人民子弟兵”了解工作学习生活的侧重点，让行将退役或已退役的“再就业求职者”获得更多更好的岗位推荐并找到更好更优的稳定工作。四是铸好思想关，提高政治站位、全力保障就业。军人之于国家安全具有特殊存在意义，政府、学校、企业、社会大众在面对有劳动能力和就业意愿的退役军人就业安置问题时，应多一份敬意和共情，让退役军人服役时“全心全意为人民服务”的辛苦付出得到最为实际的回馈。