全面预算管理理念下 事业单位内部控制体系建设研究

丁章丽

我国事业单位均由国家出资组建，以开展社会公益活动为主要目的，或由国家全额拨款，或由国家补助部分经费，或自收自支自行筹集资金，主要从事科学、教育、文化、卫生等由完全市场调节无法运行的行业，或不适合由企业或者其他组织形式参与的行业。由于事业单位由国家机关或其他组织使用国有资产出资组建，在事业单位运行过程中应当积极采取措施实现国有资产的保值增值，提高国有资产的使用效率，使有限的国有资产发挥更大的作用。全面预算管理能够有效推进事业单位与社会主义市场经济接轨，使事业单位在经济活动方面进一步融入社会，在经济社会中发挥更大的作用。同时，通过全面预算管理，能够从管理需求的角度推动事业单位优化内部控制，提升财务管理水平，运用事前规划、事中控制、事后监管的手段，更好地发挥公用资金和国有资产在经济社会运行中的积极作用。因此，基于全面预算管理理念的事业单位内部控制得到广泛重视，越来越多的事业单位開始基于全面预算管理探索建设更加科学完善的内部控制制度体系。

全面预算管理与内部控制的应用与发展

一、全面预算管理

从宏观层面看，预算管理的本质是对经济主体的经济活动进行计划、协调与控制，以使其运行更加顺畅。1991年国务院发布了《国家预算管理条例》，对预算管理作出相对全面的指导与规定。1994年《中华人民共和国预算法》获得通过，1995年《中华人民共和国预算法实施条例》开始施行，我国公共财政预算管理进入有法可依的全新阶段。尽管事业单位大多不直接参与市场竞争，但在社会主义市场经济逐渐发展完善的新阶段，事业单位必须融入经济社会发展大局，公共财政体制与财务管理模式也应当与社会主义市场经济相适应。在2014年和2018年，《中华人民共和国预算法》进行了两次修订，事业单位全面预算管理进入全方位多角度综合性发展的新阶段。

二、内部控制

随着市场经济的发展，内部控制概念逐渐得到丰富和完善。20世纪以来，经济全球化进程加快，世界经济成为有机整体，越来越多的跨国企业参与世界各地的市场竞争，企业面临的竞争压力越来越大，仅仅通过节约生产成本已经无法满足企业提高竞争力的需要。企业逐渐开始通过探索内部控制措施的方式来节约管理成本与机会成本，通过控制风险来提高企业运营的稳健性和企业决策的科学性，内部控制的定义更加丰富，现代会计内部控制得到进一步发展。改革开放以来，在社会主义市场经济体制逐渐完善的背景下，我国内部控制制度和理论在实践中逐渐丰富，国家有关部门针对内部控制体系建设发布了《企业内部控制基本规范》《企业内部控制配套指引》《小企业内部控制规范（试行）》《行政事业单位内部控制规范（试行）》等一系列法规和管理规范，其建设和应用逐渐由上市公司扩展到非公众公司、由大型企业扩展到中小型企业、由企业扩展到行政事业单位，开始进入结构合理、层次鲜明、方法科学、体系完备的新阶段。

事业单位全面预算管理的重要性

一、有利于提升国有资产利用效率

全面预算管理贯穿事业单位经济活动运行的始终，经费保障是事业单位贯彻宗旨、履行职能的基础，从预算编制、预算执行、收支审计监督等领域开展全过程、全流程管理，有利于加强单位活动的经费保障，提高国有资产利用效率。在单位未实行全面预算管理的情况下，只在上一财政年度末开展下一财政年度的预算申报，预算执行管理大多局限于财政部门的要求，没有将预算管理、预算执行与单位财务管理挂钩，部分单位仅在年初根据领导集体决策开展预算执行与经费安排，未进行持续跟踪与远期规划，造成国有资产利用效率较低。在全面预算管理理念下，预算管理与财务管理相结合，单位领导可通过预算执行情况报告等预算管理成果材料及时了解本单位资金利用情况，为决策的科学性提供依据，有效提高国有资金利用效率。

二、有利于优化资源配置，完善运行机制

事业单位利用国家资金开办，通过财政拨款、财政补助或开办经费开展不适合由企业等其他组织承担的工作，在事业单位发展过程中，优化资源配置、提高国有资金利用效率尤为重要。我国作为社会主义国家，财政资金取之于民用之于民，事业单位在经济建设与社会发展过程中起到重要作用。当事业单位预算管理出现漏洞，便有可能出现以下问题：一是财政资金因未能科学规划而重复投入，造成资源浪费；二是权利与责任不清晰而造成管理效率低下，无法在业务管理、财务管理以及决策机制、激励机制等方面形成清晰科学的管理模式；三是单位领导班子由于对财务专业知识了解较少，无法全面掌握本单位预算额度、预算执行以及财务风险等财务管理情况，难以通盘考虑做出科学决策。推进全面预算管理能够使事业单位实现科学规划、明确责任，更加清晰地展现本单位财务状况，有利于资源配置的优化与运行机制的完善。

三、有利于防范财务风险，提高管理水平

部分单位由于预算管理水平不高，没有在预算申报时做好规划，在预算执行环节没有重视内部控制与财政监督，存在整体预算执行进度缓慢与部分项目资金缺口较大两种现象并存的矛盾局面，一方面单位整体业务开展缓慢，预算执行进度与会计核算周期不匹配，另一方面某些项目预算申报时考虑不充分，导致工作开展过程中资金缺口较大，影响业务开展与项目推进。面对这种现象，有不少单位违反专款专用规定，通过未经审批开立银行账户等方式规避财政监管，造成财务风险，从长远角度看给单位财务工作带来很大被动。事业单位加强预算管理有利于提高财务风险管理水平，在预算申报过程中统筹谋划，在预算执行过程中加强监督，能够有效解决项目用途与实际支出情况“两张皮”的问题，使单位财经纪律进一步规范，防范财务风险。

四、有利于完善信息反馈，规范绩效评价

财政绩效评价是预算管理的重要组成部分，通过对财政预算资金执行情况的经济性、效益性进行综合评判，能够衡量财政资金的使用效果，并且可以作为下一周期财政资金拨付的重要依据。加强全面预算管理，能够提高财政绩效评价效率与评价质量，为资金顺利拨付提供保障。部分事业单位仅按照财政部门的预算申报要求开展预算申报和管理，并没有将预算申报、预算执行和预算监督结合起来，领导干部和单位职工大多认为预算管理是财务部门的本职工作，并未实现全员参与，其他职工重视程度不够。事业单位应用全面预算管理条件下，预算申报、预算执行将调动单位各个部门参与，业务部门申报预算、财务部门推动预算执行，审计部门实施预算监督，各个部门形成信息反馈闭环，及时沟通财务管理信息，使领导班子能够及时掌握本单位财务状况与预算执行进度，提高决策科学性与前瞻性。

全面预算管理对事业单位内部控制的影响

一、改善控制环境

随着经济社会的发展，内部控制在事业单位逐渐得到广泛应用，越来越多的事业单位意识到改善控制环境的重要性，开始把内部控制工作重心放到提高岗位设置科学性、健全反舞弊机制等领域上来。实施全面预算管理能够从财务管理的角度出发推动单位岗位科学设置，健全监督审计机制等，开始在纪检监察岗位的基础上增加审计岗位，对单位业务所产生的经济活动进行管理、监督与控制，同时提高单位职工的预算管理意识，推动單位有计划有目的地开展履职活动，从而进一步改善内部控制环境。

二、完善控制程序

事业单位内部控制程序主要体现在资金分配、财务决策、经费使用、出纳管理、账务处理等方面，通过严谨科学的程序设置实现财务风险管控，从而提高财政资金利用效率。单位应用全面预算管理后，当年业务能够在前一年度立项规划，经费使用与分配也可以通过预算分配方案提前谋划，会计凭证的生成流程、资金支出的审核流程能够通过预算管理规划进行科学设置并适时调整优化，使内部控制程序更加完善。

三、优化会计系统

部分事业单位是行政机关履行职责的补充，（下转第17页）

（上接第14页）如商务服务中心、营商环境建设中心、环境评审中心、交通事业发展中心等，这些单位的会计系统倾向于同行政机关保持一致，预算管理重心在辅助和服务一些行政职能活动。部分事业单位承担某一方面的专业职能，专业化、规范化程度较高，如学校、医院、科研院所等，这些单位的会计系统设置便需要遵循其业务实施规律，如对科研经费、卫生事业发展经费等应当根据其特点精简预算科目、优化预算周期。在全面预算管理下，不同业务特点的事业单位能够形成有针对性的会计系统，使其财务管理模式更能符合单位发展需要。

事业单位内部控制体系优化策略

一、坚持问题导向，推动决策精准落地

事业单位应当根据自身职能定位，按照财政部《行政事业单位内部控制规范》的要求，深入分析本单位财务管理过程中存在的问题，坚持问题导向，制定有针对性的内部控制制度，使内部控制制度精准落地。如果没有根据本单位实际情况，因事施策，便可能导致内部控制制度无法真正实施，只停留在纸面上，最终导致资源的浪费，影响单位正常履职。在完善事业单位内部控制过程中，应当定期评估财务风险，针对预算调整、经济活动审批、内部监督机制运行等领域提高警惕、落实责任，立足单位发展全局提出问题、分析问题、解决问题，健全预算申报、执行、监督体系。

二、加强协同联动，实现部门贯通协调

当前许多单位对全面预算管理理解不到位，部分单位预算管理意识淡薄，认为预算管理应当适应甚至迁就具体业务开展，一旦领导交办具体业务，则不管预算多少、是否有预算，财务均应当提供保障；有的单位职工认为预算管理和内部控制都是财务部门的工作，业务部门申报预算时不加重视，认为最终责任都由财务部门承担，预算申报质量不高，导致预算执行发生较大偏差；部分财务人员对预算管理的具体内容认识有偏差，认为预算管理就是财务收支预算管理，没有意识到预算管理与内部控制之间的紧密联系，将预算管理与内部控制割裂开来。因此，事业单位应当加强协同联动，实现多部门之间的贯通协调，将预算管理与内部控制理念贯彻到所有部门全体职工，实现单位人力物力财力的科学合理配置。

三、完善规章制度，提高财会监督水平

事业单位一是可以借鉴部分优秀企业的内部控制体系建设情况，结合自身实际，形成科学合理的内部控制规章制度体系；二是应当形成规章制度从起草到实施、修订的规范性流程，规章制度的制定和实施坚持求真务实，为具体财务管理工作提供指导；三是应当形成规范的预算监督体系，提高财会监督水平，推动各个部门形成监管合力，坚决防止国有资产流失和国家资源浪费。（作者单位：泰州职业技术学院）