现代公共法律服务体系建设与标准体系构建难点分析

蒋兴清 彭逸凡 侯超华 杨玲

关键词：公共法律服务，标准体系，供需矛盾，评价指标

0 引言

党的十八大以来，随着中国特色社会主义法治体系日益完善，我国公共法律服务体系建设深入推进。为了贯彻落实习近平总书记“要紧紧围绕经济社会发展的实际需要，努力做好公共法律服务体系建设”的要求，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，中共中央于2020年印发《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，提出到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，保证人民群众获得及时有效的法律帮助[1]。2021年，司法部根据《“十四五”司法行政事业发展规划》，制定了《全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）》，旨在形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的现代公共法律服务体系[2]。在司法部“十四五”规划建设指导下，全国公共法律服务体系建设工作持续、稳步推进，如何在完善现代公共法律服務体系框架的过程中发挥好标准化的技术支撑作用已成为当前亟待探索研究的新课题。

1 现状研究

公共法律服务工作是我国社会主义法治工作的重要内容，其中涵盖的法律援助、律师、公证、司法鉴定、调解、仲裁等公共法律服务都是广大人民群众维护合法权益的主要方式和有效途径。党的二十大报告指出，建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念。这是完善政府公共职能，满足全体公民基本法律服务需求，保障和改善民生的重要举措。

目前，我国覆盖城乡的现代公共法律服务体系已基本形成，为基层人民群众及时、就近获得必需的法律服务提供了基础保障。自2022年开始，我国以加快建成覆盖全业务、全时空的公共法律服务网络为目标，不断完善法律服务机构布局，持续推进公共法律服务实体平台建设工作，逐步优化升级“12348”公共法律服务热线平台和网络平台，积极促进三大平台深度融合，推进智慧法律服务建设。同时，深化公共法律服务供给侧结构性改革，以均衡配置城乡法律服务资源为核心任务，着重加强革命老区、民族地区、边疆地区，以及脱贫落后地区的公共法律服务建设[3]。此外，充分发挥律师、公证、法律援助、司法鉴定、仲裁等基本项的职能作用，从不同领域横向拓展法律服务范围，组建法律服务团，开展专项法律服务，力求以高质量法治服务保障经济社会高质量发展。近年来，全国各地以完善顶层设计为引领，持续推进现代公共法律服务体系建设。为了适应公共法律服务新格局，各省市结合地方特色聚焦现代公共法律服务体系建设中不适应新时代要求的共性问题和关键问题进行了有益探索，从逐年增设服务平台到不断丰富和拓展服务内容、服务范围，积极延伸公共法律服务为经济社会发展服务和为人民群众服务的触角，在服务方式上改革创新，在统筹管理上规范细化，在不断解决问题的过程中提升现代公共法律服务体系的建设水平。

“十四五”时期是推进全面依法治国，建设法治国家、法治政府、法治社会的新时期，也是以满足人民群众追求优质公共法律服务的需求为导向，不断提高公共法律服务质量的重要节点。随着人民群众对规范、便捷的公共法律服务需求的增强，以标准化助力现代公共法律服务体系建设势在必行。现有的公共法律服务体系存在总体水平不高，地区之间、城乡之间以及法律服务各行业之间发展不平衡不充分等问题，这都需要充分运用标准化的原则和方法，发挥标准化的功能，从点到线再到面，不断优化现代公共法律服务体系建设，系统性地推动公共法律服务向精细化、科学化和规范化发展。

2 标准体系构建的重点、难点分析

2.1 标准体系应适应多元化、多维度的现代公共法律服务体系

在“十三五”期间，司法部已牵头建立公共法律服务体系建设部际联席会议制度，统筹推进改革，公共法律服务体系建设在各方面都取得了新的成效，包括：法律援助法颁布出台，律师参与公益服务规范化、制度化水平不断提高，事业体制公证机构、合作制公证机构改革持续深化，司法鉴定管理体制、登记范围、程序规定不断健全完善，推动构建以人民调解为基础的大调解工作格局，推进仲裁制度改革，建立实施国家统一法律职业资格考试制度等[2]。以此为基础，标准体系构建的顶层设计更应兼具灵活性和开放性，以适应现代公共法律服务体系多元化和多维度的本质特征。

纵观各地多年来在公共法律服务领域开展标准化建设的经验和成效，大多是将标准体系、平台体系和制度体系一并纳入公共法律服务体系建设中，标准化的助力作用也仅体现在公共法律服务范畴内的某一具体业务领域或公共法律服务体系建设的某一阶段，这显然都未能充分、有效地发挥标准化在现代公共法律服务体系建设进程中的引领作用和主导优势。标准化的基本原理通常包括：统一、简化、协调和优化，而公共法律服务体系建设正是一项多元主体共同参与和协商的活动。因此，将标准化的原理运用到现代公共法律服务体系建设中，首先是要统一界定和明确公共法律服务体系建设的内涵和外延，例如：建设覆盖全业务、全时空的法律服务网络，一是要统筹考虑公共法律服务中心（站、室）和律师事务所、公证处、司法鉴定机构、仲裁机构、人民调节委员会等公共法律服务机构设置；二是要持续推进不同层级之间公共法律服务工作有效衔接；三是要着力于实现法律援助、法律咨询、法制宣传、人民调解、公证、鉴定和仲裁等“全科服务”标准化、规范化[2-3]。其次是要针对不同的建设内容在不同维度确定相对统一和优化的遵循。例如：要加强实体、网络和热线平台之间的优势互补，不仅需要对三大平台分别进行标准化建设，还要考虑不同平台之间如何通过标准化来实现融合发展，以及如何通过标准体系的有效运行将平台的运营与管理有机结合起来，实现线上线下资源整合调配、信息搜集分析、统一协调指挥的建设目标，形成一体化数据、一体化服务、一体化监管的工作格局[3]。此外，构建标准体系还要考虑如何协调公共法律服务体系建设过程中横向拓展的各大业务领域、纵向深入的不同层级，以及贯穿于纵横交错的服务事项中的各类参与主体之间的关系，力求通过标准体系的有效运行整合和重组不同的社会资源，规范各类平台、机构的建设和运行，完善各类服务事项的办理流程等。

2.2 标准体系应协调公共法律服务领域供给与需求之间的矛盾

人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，公共法律服务供给与需求之间的矛盾成为了该领域最主要的矛盾之一。公共法律服务工作是社会主义法治工作的组成部分，具有鲜明的政治属性，同时公共法律服务业也是现代服务业的组成部分，具有一定的社会属性。随着社会经济的发展，公共法律服务的供给方式和服务范围正在发生变化，多元化的供给渠道虽然有利于解决公共法律服务领域供给与需求之间的矛盾，但也为规范公共法律服务工作增加了难度。因此，优化公共法律服务资源的多元供给渠道是提高公共法律服务质量的先决条件，也是标准体系构建需要考虑的一项重要因素。

构建标准体系需要对标准的系统构建方法进行创新。在现代公共法律服务体系建设过程中，标准体系要体现创新性和先进性就必然要考虑公共法律服务提供主体具有多层次结构这一特征。公共法律服务提供主体从性质类型上可分为公权力机关、一般法律服務机构、社会力量，从供给职责上可分为服务组织提供主体、服务直接实施主体、服务宏观统筹管理和跨部门职能协调主体，且不同主体之间还存在行政委托、政府购买、特许准入等法律关系[4]。这些都是导致公共法律服务资源供给渠道变得多元化的直接原因，而供给渠道的多元化也决定了现代公共法律服务的三个维度，即：政府保障维度、政府指导和监督维度、社会参与维度。长久以来，推动公共法律服务不断完善的主要手段都是不同阶段的一系列政策性文件，而随着供给渠道的多元化发展和服务性质的多维度拓展，要建立现代公共法律服务体系仅由政策性文件来支撑是远远不够的，还需要灵活运用“综合标准化”原理，将亟待解决的问题和对未来发展的预期融入到系统化的标准综合体中，力求整体性地解决现代公共法律服务体系建设这一复杂的综合性问题。总结以往的公共法律服务体系建设工作经验，可以看出公共法律服务资源供给模式和公共法律服务各项规划在实施层面均是通过政策文件的形式确立，因此可以将统筹协调机制、财力保障机制、公共资源整合机制等整合为政策体系纳入到标准体系中，作为建立标准综合体的基础性、纲领性保障，也作为具体标准制定的指引和补充。此外，通过构建标准体系优化公共法律服务资源供给渠道主要在于全面分析、统筹协调四个方面的服务内容，即由国家机关组织提供的保障型、兜底型基本公共法律服务，国家政府定价的非基本公共法律服务，主要依靠市场化方式提供的公共法律服务和社会力量参与的公益化公共法律服务[4]。标准体系构建需要以“模块化”“体系结构”的方法对其进行综合分析，确定各方面服务内容的权利义务主体、事项范围、服务模式、工作程序、服务要求等主要规范要素，以及协调好各项公共法律服务资源和各类提供主体之间存在的彼此独立又相互合作、影响的关系。

2.3 标准体系应发挥对公共法律服务体系在实践层面的指引作用

现代公共法律服务体系涉及公共法律服务类型与属性的明确、产品内容的规范、供需双方的平衡、组织机构和平台架构的建设和评价监督机制的完善等内容，其多元、多维的架构决定了标准体系构建要应对高度的复杂性和不确定性。因此，要在实践层面实现体系的动态调整，就需要通过标准体系来支撑、引领行之有效的激励机制、制约机制和持续改进机制，将服务标准和评价指标体系有机结合起来，作为统一的标准化对象，才能使现代公共法律服务体系运行逐步达到整体效果最佳的目的。

如何将综合标准化的方法运用到确立公共法律服务指标评价体系的过程中，助力其形成一套注入中国法治文化和法治建设方案先进成果的科学评价方法成为了标准体系构建的重点和难点。综合标准化的目标是实现现代公共法律服务体系的良好运转，由于公共法律服务评价指标既是监督服务标准落实又是标准解释的工具，其本身在一定条件下也构成了标准的组成部分，所以构建科学、适用的公共法律服务评价标准体系也是保障现代公共法律服务体系良好运转的关键环节。两办《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》提到“构建公共法律服务评价指标体系，研究制定以业务规范指标、服务效果指标和社会评价指标为主要内容，以基础设施、人员配备、业务开展等方面量化考评指标及奖惩标准为重点的科学指标体系”。事实上，公共法律服务工作无论是从政治属性还是从社会属性来看，评价指标体系都无法独立于服务要求和服务程序而存在。公共法律服务评价标准体系的建立需要明确评价对象、评价主体，给出评价标准、方法并明确评价结果的应用。由于公共法律服务具有过程性与结果的不确定性，所以重点评价指标不仅具有规范管理服务提供方的工具属性，还具有将服务过程和服务结果尽可能量化呈现的数据属性[4]。构建公共法律服务评价标准体系是运用综合标准化的方法对评价目标进行系统分析，无论是针对不同的服务事项，还是针对不同的服务层级，都有不同的服务对象和服务程序，而评价指标的确立则需要以服务标准为基础，根据不同类型的评价主体和评价对象确定不同的评价方法，例如：以服务标准来约束、规范服务行为和保障服务质量，决定其需要通过服务结果测算、人民群众的满意度调查和各类主观评价等方法来反映服务过程中存在的问题。由此可见，公共法律服务评价标准体系建立的难点不仅在于要从不同维度平衡不同服务领域和服务机构之间的专业性和交互性，还要形成约束性指标和预期性指标、刚性指标和柔性标准的有机平衡。

3 结语

经过近几年的发展，公共法律服务体系标准化规范化建设工作虽然颇见成效，但面对“十四五”时期公共法律服务工作的新形势和新要求，还需要积极发挥标准化的技术支撑力量，帮助其持续完善公共法律服务供给体制机制、推进三大平台深度融合发展、拓宽法律服务范围、增加法律服务资源总量，解决法律资源配置不均衡、城乡分布和地域分布差异明显等问题。因此，要在公共法律服务领域发挥标准化的支撑和引领作用，在构建标准体系的过程中就应做到从宏观上把握现代公共法律服务体系建设的多维度、多元化特征，从微观上厘清公共法律服务事项、规范公共法律服务程序，并以此为基础建立科学、适用的评价指标体系，才能有效解决公共法律服务供给侧结构性改革过程中存在的问题，增强总体供给能力和水平。