国家武力攻击民用航空器的国际法规则研究

董智鑫

(中共湖南省委党校 法学教研部,长沙 410006)

自航空器发明以来,国家对民用航空器使用武力而酿成悲剧的事件时有发生。“9·11”事件后,各国更是降低了击落民用航空器的门槛。2023年2月,美国滥用武力击落中国民用飞艇的事件再次引人深思,本文将从航空器基本概念入手,探析国际法中民用航空器相关规则及存在问题,并尝试提出国家武力攻击航空器法律机制的完善策略,以寻找维护民用航空器安全的路径。

一、航空器的概念及法律性质

(一)航空器的概念

1919年,26个国家在巴黎签署了《关于管理空中航行的公约》(简称《巴黎公约》),其附件A提出了航空器的法律定义,即“大气层中依靠空气反作用力支撑的任何机器。”[1]1967年11月,国际民用航空组织将定义做了修正,航空器是指在大气中利用对空气的反作用力获得支撑力升空的机器,但利用空气对地(水)面的反作用而浮空的不属于航空器[2]。从技术上来说,航空器既包括“轻于空气的航空器”,如飞艇、热气球、系留气球之类;也包括“重于空气的航空器”,如飞机、旋翼机、滑翔机之类。随着各国实践和理论的不断发展,航空器的法律定义已基本明确且符合航空业的现实需要。

(二)航空器的法律性质

国际航空法学界对航空器法律性质的区分大致分为三个流派。第一种流派,国家利益说的基本观点是：以航空器所服务的对象作为区分标准,国家航空器所服务的对象仅为国家或公共利益二种,反之,不服务于国家或公共利益的皆属于民用航空器。第二种流派,特定用途说为我国国内法以及《芝加哥公约》所采用,该说以航空器的特定用途作为划分民用航空器与国家航空器的标准[3]。1996年3月1号实施的《中华人民共和国民用航空法》第五条规定：“本法所称民用航空器是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。”[4]在《芝加哥公约》中也可找到佐证,第三条第二款规定：“用于军事、海关和警察部门的航空器,应认为是国家航空器。”[5]该说在某种程度上比“国家利益说”更为合理。第三种流派是国家航空器否定说,该说正是由于航空器的法律性质问题极为复杂,前述两种学说不能很好地解决现实需求所产生,正如知名航空法学家郑斌在《国家船舶和国家航空器》中所阐述的：“应力避对国家航空器下一般性定义,因为无法将诸多相互矛盾的因素纳入一个令人满意的表述方式里。”[6]

二、现行国际法航空器规则

国家领土主权原则是国际航空法的基石。航空法所调整的对象主要是民用航空关系,准确地理解和适用航空法中有关航空器的运行规则,既有利于维护国家主权及安全,也有助于保障国际民用航空事业的健康发展。

(一)领空主权原则

《芝加哥公约》第一条明确规定：“缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权。”[5]为了保护国家安全,防止利用民用航空器进行军事侦察,第四条还规定：“缔约各国同意不将民用航空用于和本公约的宗旨不相符的任何目的。”[5]1983年,南航客机偏离航向进入前苏联军事禁区,前苏联以捍卫国家安全及领空主权为由将客机击落,造成机上269人全部死亡,从而引发了《芝加哥公约》第三条的修改。修改后的第三条分条规定(1)《芝加哥公约》第三条分条规定：“每一缔约国应采取适当措施,禁止将在该国登记的、或者在该国有主营业所或永久居所的经营人所使用的任何民用航空器肆意用于与本公约宗旨不相符的目的。”,缔约国都有义务采取合理措施,严格管控属于本国的航空器,不得将任何民用航空器用于军事侦察等与公约宗旨相违背的目的。

(二)航空器的一般规则

《芝加哥公约》规定了航空器航行的一般规则,其序言阐明公约的制定是为防止民用航空器的滥用,以至于对各国及人民造成威胁。

根据《芝加哥公约》规定及精神,航空器在国际航行中应当遵守下列规则。第一,尊重他国主权及安全、遵守他国法律法规;第二,展示国籍标志和登录标志;第三,在降停或飞离时,积极配合有关当局对航空器及机组人员进行的检查,如查验公约规定的证件和其他文件等;第四,携带航空登记证及适航证,当航空器用于旅客运输时需携带相关旅客的名单及登记地与目的地清单,当航空器用于货运时需携带货物的仓单和申报单;第五,遵守他国关于货物限制的规定,未经许可不得载运军火或作战物资;第六,严厉禁止任何国家、组织或个人对民用航空器进行滥用,不得将民用航空用于和公约宗旨不相符的任何目的[5]。

(三)特殊法律制度

为适应国际航行中复杂多变的情况,平衡国家主权和自由航行之间的矛盾,各国在实践中创造了一些航行中的特殊法律制度。

第一种是无害通过权。一国民用航空器在无危害他国安全可能性的前提下,未经他国事先获准,是否享有有限的无害通过权?如果享有,将会是国际航空法发展中具有里程碑意义的一步,能极大保障民用航空器的飞行安全,也能促进民用航空器的技术发展。《芝加哥公约》第五条确立了无害通过权,但是此条规定在实践中很难得到运用,绝大多数国家为了维护至上的国家主权和绝对的国家安全都对该条做了保留,我国在加入该公约时就发表了声明：“外国民航飞机从事非航班飞行而进入我国境内者,需要事先向我国政府申请,在得到同意进入的答复后方能进入。”[7]

第二种是遇险入境权。根据《芝加哥公约》第二十五条规定,各缔约国有义务采取援助措施,在认为可行的情况下救助在其领空内遭遇险情的航空器,并按照公约积极同有关方面合作解除险情[5]。根据条约宗旨和目的解释,二十五条旨在保护遇险航空秩序和人生命财产安全,缔约国可在“认为可行的情况下”实施援助,该情况既包括了经许可进入的航空器遇险,也包括了未经许可闯入该国领空的航空器,即便无法实施救助措施,该国至少不应对遇险航空器动用武力。

三、国际法航空器相关规则存在的问题

(一)武力攻击航空器规则缺位

现行国际法对国家武力攻击航空器只做了宽泛原则性的规定。“不得对正在运行的民用航空器使用武力”,虽是公认的国际法习惯规则,但在具体实践中国家往往基于各种理由和需要突破限制诉诸以武力,主要原因是没有相关细则可供约束,没有相关程序可以遵循,武力作为简单实用的手段在灰色地带便有了十分大的“空间”。同样,由于各国所面临的国内环境及所处地缘政治等国情不同,不仅会对国际法已有的规则、原则做出保留,也没有意愿共同制定统一的对国际航空器使用武力的细则。

(二)武力行为的法律性质、相应的国际责任及承担方式不明确

国家武力攻击民用航空器的法律性质在国际法中并没有明确的规定,其情形分为平时和战时两种。对于平时而言又可分为蓄意攻击和误击,误击是一国的军队由于错误识别、打击错误、演习误伤等情况将他国航空器击毁,属于国家的一般不法行为并由国家承担国际责任,这一点不存在争议;平时故意攻击他国航空器是属于国家的一般不法行为还是国际恐怖主义罪行,却存在很大争议。

战时也存在同样问题且更为复杂,国家武力攻击行为主观意图更是难以查证。至于责任的承担方式,主要是赔礼道歉、赔偿损失等一般国际责任。但何种情形对应何种承担方式,具体数额又是多少,都没有具体规定,这也导致了实践中执行难、追偿难,更有甚者,有些国家在造成严重后果的情形下拒绝承担责任,刻意逃避处罚。

(三)人本化及和平理念在国际法中尚未贯彻

“民贵君轻”“和气致祥”是我国传统文化中民本思想的体现,尽管每个时代有不同的表现,但生命至上、以人为本的理念深深融在每一个华夏子孙的血脉里,与西方的“强盗”逻辑文化形成鲜明对比。人本化包含“以人为本”和“以人类为本”两种理念,中国著名国际法学家曾令良教授对国际法人本化下过定义,国际法人本化指单个人和全人类的法律地位和各种权益的确立、维护并实现在国际法的理念、价值及原则、规则中得到越来越多的体现。“以人为本”的人本化最早体现在国际人道法中,早期被作为战争的依附法则使用,由限定国际战争手段的“海牙公约体系”发展到同时保护军用人员及非军用人员权益的“日内瓦公约体系”,至此形成了相对独立的国际人道主义法部门[8]。“以人为本”“万事好商量”这些最简单的道理在国际实践中却无法被西方所理解,某些国家为本国自身利益全然不顾他国利益及全人类共同利益,随意诉诸武力,践踏国际法和人的生命权。

四、国家武力攻击航空器法律机制的完善

(一)完善武力攻击民用航空器的防止和惩治机制

1.扩大国际刑事法院的管辖范围。无论是国家承担一般的国际不法行为责任,还是承担国际恐怖主义或者战争罪,国际法院均可进行审判。在战时,国家武力攻击民用航空器由具体实施者承担战争罪的个人国际刑事责任,由国家承担战争罪行国家的国际刑事责任[9]。在平时,国际恐怖主义罪中具有一定的政治动机这一要件很难证实,查明具备这一要件时,国际刑事法庭可判令国家承担国际恐怖主义罪的国际责任;不具备,则用一般的国际不法行为作兜底。

2.联合国安理会应加强对国家攻击民用航空器行为的管控和监督。在预防上,联合国安理会可颁布约束成员国的《防治和惩治武力攻击民用航空器规则》,并根据其他联合国规则规章,如《联合国宪章》第七章中的规定,对武力攻击航空器的行为进行认定,实施相应的制裁,在《防治和惩治武力攻击民用航空器规则》实施一段时间后,各国可根据其实施情况制定相应的法律规范。

(二)构建统一的国家对民用航空器使用武力的国际法规则

1.明确击落主体和主体责任。击落主体分为指令下达者和具体实施者,指令下达者通常为国家元首、政府首脑及军队首长,具体实施者是实施具体作战任务的军人,具体实施者在特殊情况下可提出质疑不听命于指令下达者。对于主体责任而言,个人责任的承担不意味着国家责任的免除;反之亦然,国家承担责任的同时,也需追究国家元首个人以及具体实施者个人的国际刑事责任。

2.明确击落程序和击落手段。应该遵循下列程序。进行空中拦截和识别→被拦截航空器拒绝执行地面国的拦截、引导、降落等指令→对地面国国家安全构成实际威胁→开火警告→开火击落。在击落手段上也要有所考量,应遵循“比例原则”,采取对航空器中人的权益损害最小的攻击行为。

3.确立极端情形下使用武力的基本原则。严格航空保安是基础,实施有效的保安制度能防范于未然,缔约国需严格遵守《国际民用航空公约》附件17,全称为“保安—保护国际民用航空免遭非法干扰行为”的保安规则。拦截并清楚识别民用航空器是前置条件,《芝加哥公约》附件2中的拦截规则已十分完备。对国家安全构成威胁是实质条件,也就是说误入他国领空的航空器在确认无害的情况下,可将其指引到规定的航线上允许其通过,不得使用武力,这也是国际法中“对称性原则”的要求[10]。

(三)在国际立法、实践中深化人本化及和平理念

二战的惨痛教训,使国际人权法得到快速的发展,国际社会形成了共识,“在国际上承认和保护人权,不但与国际法的目标的进步概念相符合而且是与国际和平的基本需要相符合的”[11]人本化理念的融入,丰富了国际法的内涵,促进国际法价值观的升华。因此,应继续深化人本化理念,以此作为维护航空器安全的基本理念之一,加强对个人权益的保护,是国际法发展的需要,也是人权保护的需要。

同时,深入贯彻和平理念也是很有必要的。和平原则最早体现在1899年第一次海牙和平会议上,会议中,国际组织通过了《和平解决国际争端公约》。如今的《联合国宪章》第一条也阐明了各国需根据正义原则及和平原则解决国际争端,同时第三十三条为和平解决争端提供了途径,如谈判、调停、公断和司法解决等。运用法律手段只是基础,纠纷的解决是多元化的,一切和平的手段都值得提倡。解决国际争端最常用的是外交或政治手段,如作为政治手段使用的谈判与协商,争议主体通过直接的交涉以达成某种共识或协议,此方法最突出的优点是规避了第三国的介入,冲突当事方在谈判的全过程直接接触,自愿且充分地表达自己的意见[12]。

五、结束语

国际法规则的缺位给国家滥用武力攻击航空器留下很大空间,法律的滞后性不可避免,而实践恰恰推动了理论和制度的完善更新。笔者认为,要维护航空器的安全,防止国家随意使用武力造成民用航空器机毁人亡的悲剧,需将人本化及和平理念融入国际实践和立法中。同时,完善武力攻击民用航空器的防止和惩治机制,构建统一的国家对民用航空器使用武力的国际法规则。正如习近平总书记指出：“我们应该共同推动国际关系法治化。推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则,用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。”[13]法治是人类社会政治文明的重要成果之一,也是现代社会治理的重要工具。在国际社会中,国际法是规范国家行为的重要依据。面对全球性问题的层出不穷,国际法将作为全球治理最重要的工具和载体。