新时代“枫桥经验”视域下基层社会治理的困境与破解——以白行“四事四权”工作法为例

高 张

（中共阜阳市委党校，安徽 阜阳 236115）

“枫桥经验”是将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态的成功经验。1963 年，毛泽东同志将浙江省诸暨市枫桥镇干部依靠人民群众就地化解矛盾的做法总结概括为“枫桥经验”，并批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”［1］。习近平总书记也高度重视并坚持发展“枫桥经验”。早在2003 年，他就在浙江省纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40 周年大会上明确提出，要坚持好、发展好“枫桥经验”。随着中国特色社会主义进入新时代，“枫桥经验”也被赋予新的时代内涵，对此习近平总书记还强调：“要加强和创新基层社会治理，坚持和完善新时代‘枫桥经验’，加强城乡社区建设，强化网格化管理和服务，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定。”［2］在党的二十大报告中，他再次明确指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制。加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”［3］

学术界有关新时代“枫桥经验”的研究成果丰硕。刘树枝认为，新时代“枫桥经验”是以人民为中心的基层社会治理、“三治融合”、“四防并举”、共建共治共享“大平安”的新经验［4］。张文显认为，“枫桥经验”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重大成果，是在党的领导下，由人民创造和发展起来的化解矛盾、促进和谐、引领风尚、保障发展的一整套行之有效并且具有典型意义和示范作用的基层社会治理机制和方法，这套经验由党建统领、人民主体、“三治结合”、共建共治共享、平安和谐5 个要素组成，是一套集中体现了基层社会治理中国智慧的中国方案［5］。雷树虎依据制度建构逻辑、人民主体生成逻辑、历史发展逻辑和政治保障逻辑揭示了“枫桥经验”的发展演进历程［6］。潘剑锋等人认为，要把握新时代“枫桥经验”精髓，探索构建具有中国特色的社会化协同执行机制［7］。潘益民认为，创新发展新时代“枫桥经验”不仅是传承历史、弘扬社会基层治理宝贵经验的必然要求，更是积极推动公安基层基础和治安防控体系建设与共建、共治、共享深度融合的必经之路［8］。党俊琦等人运用场域理论，通过对某社区警务现代化经验的分析，提出探索新时代“枫桥经验”的多维场域创新路径［9］。王懂懂认为，在新时代“枫桥经验”背景下，加强和创新社区警务，要通过实现“三个转变”才能切实推动社区警务向社会化、法治化、智能化和精细化方向发展［10］。可以看出，现有研究主要集中在对新时代“枫桥经验”理论的阐释以及对司法领域创新案例的探讨上，从城乡社区层面探讨新时代“枫桥经验”创新案例的研究还较少。

城乡社区不仅是基层社会治理的最前沿，也是矛盾纠纷的源头之所在。近年来，城乡社区在坚持和发展新时代“枫桥经验”的基础上亦进行了诸多有益实践，涌现了一大批典型案例，迫切需要理论层面的提炼总结。其中，安徽省阜阳市颍州区白行社区经过多年实践探索，形成了一套预防、调处、化解矛盾的“四事四权”工作法，有效地将矛盾化解在社区层面。这使得白行社区连续十余年保持零上访率，多年来无重大刑事案件、治安案件和生产安全事故发生。笔者以“四事四权”工作法为研究对象，通过解读该工作法的具体内涵，探析该工作法的成功原因及经验启示，以期对各地坚持和发展新时代“枫桥经验”实践提供有益参考。

一、我国基层社会治理面临的困境

美国政治学家亨廷顿曾指出，一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代性的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会往往充满着各种冲突和动荡［11］。改革开放以来，伴随着经济社会的转型，我国基层社会也进入矛盾纠纷多发期。习近平总书记深刻指出：“西方工业化国家在二三百年里围绕工业化、城镇化陆续出现的城乡社会问题，在我国集中出现了。”［12］党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，人民群众对美好生活的需要日益广泛，对民主、安全、公平、正义等方面提出更高要求。这些因素的交织叠加，使我国基层社会治理面临巨大考验，尤其是治理资源相对匮乏的中西部地区，基层治理难题更为突出。

（一）治理主体队伍力量薄弱

“21 世纪以来，随着国家取消农业税费，放宽计划生育政策，产业结构调整等，之前以农业税收、计划生育、发展乡村经济为村庄事务，逐渐向规划现代村庄、社会综合治理、环境保护、提高村民福利转变，这就决定了农村工作日益专业化、多样化，难度和复杂性增强，村庄治理亟须职业化的干部队伍。”［13］随着城镇化进程的日益加快，农村地区人、财、物等资源要素逐渐向城镇地区流动，在治理任务增多的同时，农村地区也陷入人才短缺的困境；同时，留下来的基层干部普遍存在人员年龄偏大、文化程度偏低等问题。而在“压力型体制”下，基层干部队伍承担着大量上级派发的行政事务，使其投入基层治理的时间和精力自然受限，这使得群众“找不到”干部或者干部无法及时回应诉求等状况频发，群众上访甚至越级上访事件时有发生。

（二）群众主动参与意识不强

当前，我国基层群众的民主参与意识还有待加强，“干部干、群众看”的现象仍普遍存在，而农村地区尤为突出。随着大量青壮年劳动力外出务工，农村呈现“空心化”，留守主体以老人、妇女、儿童等弱势群体为主，加之农村地区基本公共服务设施配套不足，留守群体将较多的时间和精力投入到家务劳动、代际照料等事务上。例如，在农村，隔代监护教育现象十分普遍，不少老人不得不同时监护两个以上孙辈，尤其对于年龄偏大、身体条件又不太好的老人来说，照料负担十分沉重，而留守妇女则普遍面临着“上有老、下有小”的家庭状况，生活与劳动负担超重［14］。如此一来，留守群体的政治参与意识就越来越薄弱。部分参与意识较强的老人和妇女，虽加入老年协会、妇女协会等组织，但由于这些组织常年处于空转状态，他们也参与无力，难以对基层民主决策产生实质影响。

（三）矛盾纠纷化解难度增加

经济社会转型在给人民生活带来巨大变化的同时，也带来很多矛盾和问题。“各类基层社会矛盾纷繁复杂，矛盾纠纷出现类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点”［15］。基层矛盾纠纷，既有传统的家庭、邻里矛盾纠纷，也掺杂着现代化转型引发的征地拆迁纠纷、劳资纠纷等；既有关于人际关系的小矛盾，也有涉及全体居民利益的大矛盾；既有村域范围内的矛盾，也有跨行业、跨地区的矛盾；既有关系情理的矛盾，也有涉访、涉诉的矛盾。而伴随着群众权利意识的觉醒，风险社会的凸显以及信息网络化时代带来的影响，矛盾纠纷变得更加复杂多样，严重威胁到社会的安全和稳定［16］。若不能对交织的矛盾问题进行科学的分类处理，势必会造成矛盾纠纷化解的无序性，导致矛盾化解的效率不高、效果不佳。

（四）小微权力缺乏有效监督

“项目下乡”背景下，国家向基层投入大量资源，小微工程不断涌现，而且数量多、资金量大，这也使得对“小微权力”的监督成为一道难题。村务监督委员会作为全程监督村务民主的组织，虽已基本在各村普及，但其监督效果还有待进一步提高。在基层群众参与村务监督方面，公开村务作为村民监督村务的主要方式，也存在公开不及时、公开内容不规范等问题。在社会流动性不断增强的情况下，村民很难有较高的热情去监督与自己只有间接关联的村庄事务，且关联程度越低越是如此［17］。基层纪委监督部门也因人员有限等因素，难以实现对村级单位的监督全覆盖。村级“小微权力”缺乏有效监督，就容易导致腐败的滋生，这种腐败不仅会侵害群众切实利益，而且会造成紧张的党群、干群矛盾。

二、白行“四事四权”工作法的创新实践

近年来，为有效地将矛盾纠纷化解在基层，破解基层社会治理面临的各种难题，全国各地进行了许多探索。其中，安徽省阜阳市颍州区白行社区（2016 年8 月由白行村更名为白行社区）探索出的“四事四权”工作法算是一个成功实践。

以前的白行村党组织软弱涣散、集体经济薄弱、村庄空心化严重、基础设施落后、公共服务缺失、矛盾纠纷频发。为改变落后局面，村支书闫永志带领该村走上“合村并居”的道路。然而在“合村并居”过程中，白行村出现了涉及征地拆迁、新房分配、建房资金监管等方面的新问题。在新农村建设过程中，随着国家资源的大量投入，村级“小微工程”越来越多，“小微权力”监督问题也日益凸显。为解决发展过程中出现的矛盾问题，白行村摸索总结出“四事”（代表理事、老闫说事、五老调事、群众议事）工作法，成功将各类矛盾纠纷化解在基层，极大地促进了该村的发展，该村因此获得了“全国文明村”“全国民主法治示范村”等荣誉称号。

2022 年5 月，安徽省委书记郑栅洁在颍州区西湖镇白行社区调研时，对该社区的“四事”工作法进行总结并指出：“白行社区‘代表理事、老闫说事、五老调事、群众议事’，保障群众对村级事务‘知情权、监督权、参与权和决策权’的‘四事四权’工作法是基层探索出的好办法，要充分尊重基层首创精神，紧密结合各地实际，有序推进基层治理改革。”［18］

（一）“四事四权”工作法的基本内涵

“四事”工作法即“代表理事、老闫说事、五老调事、群众议事”4 种工作方法。“代表理事”是指由村“两委”成员、村务监督员、村民组长、党员、群团组织人员等组成的村代理员，主动深入群众，收集社情民意、化解日常纠纷、整理群众诉求的工作方法。对于矛盾纠纷，代理员能当场处理的就当场处理，不能当场处理的就对其进行梳理、汇总，形成问题清单，交由村“两委”集中研判再统一化解调处。在此过程中，村代理员起到宣传政策、解疑释惑、化解矛盾等作用。“老闫说事”是指针对村代理员收集整理的问题，由村支书召集“两委”成员集中分析研判的工作方法。这一过程中，村支书闫永志率先垂范，凭借其对政策的理解和在村里的威信以及善于做群众工作的优势，主动与群众沟通交流，为居民答疑解惑、疏解心怨，因此群众将此方法称为“老闫说事”。“五老调事”是指村委会组织村里有文化、有威信、懂政策、懂法律的老党员、老干部、老退伍军人、老教师、老村医等成立“五老”协会，并由该协会成员调处化解“代表理事”“老闫说事”不易调解的家庭内部矛盾、邻里纠纷等问题的工作方法。“群众议事”是指针对“代表理事”“老闫说事”“五老调事”都不能解决的问题，由村委会指导社区人民调解委员会组织村民召开群众代表大会，让群众代表在会上通过评议解决问题的工作方法。

在颍州区制定的《关于推进村级“小微权力”规范运行的实施意见》《颍州区进一步推进“阳光村务工程”常态化建设实施办法》《颍州区村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法（试行）》《关于成立农村基层党风廉政建设工作领导小组的通知》等规章制度的基础上，白行社区将“四事”工作法与区政府推行的“阳光村务工程”和区纪委开展的村级“小微权力”监管工作相结合，保障群众对村级事务的知情权、决策权、参与权和监督权。对群众知情权的保障，不仅体现在规范实施村务公开制度上，也体现在代理员、“五老”等人在与群众打交道过程中，向群众宣传以及解释党和政府的政策、相关法律法规、民生实事办理程序等的作用上。对群众决策权的保障，主要体现为通过开展形式多样的群众议事活动，引导群众对涉及面广、情况复杂的事项形成共商共议、共同决策的意识。对群众参与权的保障，主要体现为群众可经由“五老调事”“群众议事”等方式，参与村务的民主管理。对群众监督权的保障，主要指在“四事”过程中，通过群众的全程参与以及上级对村级“小微权力”监督的强化，体现群众对村务民主管理的监督权。

（二）“四事四权”工作法的工作机制

“四事四权”工作法不仅可以有效化解基层矛盾纠纷，而且可以融洽党群、干群关系。在此过程中，群众参与社会治理的积极性被调动起来，其民主权利也得到保障，有效破解了基层社会治理困境。白行社区“四事四权”工作法之所以能够取得成功，主要是因为完成了4 个转变。

1.坚持需求导向：变上访为下访

基层干部不能及时回应群众诉求是导致群众上访的重要原因。在“四事四权”工作法中，“代表理事”的工作方法将服务群众意识强、善于同群众打交道的村“两委”成员、村务监督委员会成员、村民小组长、党员、驻村工作队等纳入村级代理员队伍，建立常态化走访制度。这些代理员会主动深入群众收集民意诉求，为群众答疑解惑，化解矛盾问题。针对无法当场解决的复杂矛盾，代理员则形成问题清单交由村“两委”后续处理，确保群众问题“不落地”。在新冠疫情防控期间，白行社区代理员积极收集群众所需的生活物资清单，统一购买后及时分发到群众手中，起到了满足群众需求、平稳群众情绪的重要作用。“代表理事”的工作方法坚持以群众需求为导向，一改群众上访找干部的局面，让代理员主动下访对接群众，充分发挥了宣传政策调处化解矛盾的作用，铸造了“第一道防线”。

2.搭建参与平台：变被动为主动

当前，群众参与基层社会治理的渠道不畅、平台缺失，是导致群众参与基层社会治理积极性不高、参与度有限的重要原因。在“四事四权”工作法中，“五老调事”的工作方法通过搭建“五老”调解委员会平台，充分利用老同志空闲时间多、工作细致、情况熟悉等优势，将村里老党员、老干部、老退伍军人、老教师、老模范等老同志组织起来参与人民调解工作。这一工作方式不仅矛盾调解效果好，而且带动了其他老年人参与基层社会治理的积极性。通过形式多样的群众议事方式，引导群众广泛参与基层民主协商，在锻炼群众民主参与能力的同时，也极大地激活了群众的主体意识。调研中，我们发现，安徽省阜阳市颍上县组织留守妇女成立了“村嫂理事会”，共计推选产生4 142 名村嫂，覆盖全县349 个行政村（社区）。这些村嫂在政策法规宣传、村庄环境治理、移风易俗引导、安全隐患排查、矛盾纠纷化解等方面发挥了重要作用。

3.强化民主监督：变神秘为公开

“民主监督是为了防止个别利益危害整体利益、维护村庄正常治理秩序、实现有效的村务管理而对村庄公共权力实施的一种必不可少的调整和控制措施。”［19］我国基层民主自治实践中，民主监督历来都是一道难题。白行社区积极推行“阳光村务工程”，不断规范和完善村务公开的内容、形式、时间和基本程序，让群众通过村级公示栏、阳光村务信息网等渠道就能及时掌握村务动态；同时，建立“廉洁长廊”对村级权力运行和群众关切的各项民生事项及办理流程进行公示，确保群众的知情权和监督权。不仅如此，上级纪委还通过规范“小微权力”，有效解决了同级监督效力不足的问题。如区纪委制定的《村级小微权力清单及流程规范指南》，明确了村级重大决策、村级采购、村级财务管理等12 项59 条“小微权力”清单以及村党支部书记、村级纪检委员、监察联络员、村务监督员等10 类对象83 条责任清单；划出了六大项38 条负面清单。白行社区通过“阳光村务工程”和“小微权力”监督，不断畅通监督渠道，强化监督力量，有效解决了村级“小微权力”监督不力的问题。

4.注重多元化解：变无序为有序

“治理是一种要素的集聚，更是一种要素的联结。没有有效的联结，就没有有效的治理。”［20］“四事四权”工作法是一个有机联系的整体，每一种工作方法都发挥着自身独特的矛盾化解功能，通过科学分类、分工协作可以有序、有效地化解基层的矛盾纠纷。“代表理事”方法发挥着宣传政策、答疑解惑，化解群众身边小矛盾、小问题的功能。“五老调事”方法主要依托人民调解委员会来处理一些传统的家庭邻里、民风民俗等矛盾纠纷。对于“代表理事”“五老调事”方法解决不了的复杂矛盾问题，可以交由“老闫”来解决。“老闫”是基层党组织书记的代名词，是党组织的集体力量的代表，可对“代表理事”“五老调事”形成的问题清单进行集中分析研判，最后给出解决方案。“群众议事”方法主要在涉及群众利益面广的集体公共事务上发挥作用，按照“四议两公开”的民主决策制度，由村党支部因地制宜召开群众大会，引导群众共商共议，参与推动并实施监督。这4 种工作方法环环相扣，各有分工，构建了应对基层矛盾问题的多元化解体系。

三、白行“四事四权”工作法的经验启示

2020 年12 月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“目前，我国农村社会处于深刻变化和调整时期，出现了很多新情况新问题，虽然错综复杂，但归结起来就是一个‘散’字。”［21］针对如何解决农村“散”的问题，有学者认为，通过群众的组织化在村庄内部建立一种公共力量，借助这种力量实现对群众的动员，可以撬动更大的治理动能［22］。“四事四权”工作法正是运用这一方法，形成劲往一处使的治理合力，成功解决了“散”的问题。白行社区“四事四权”工作法的经验，对于治理资源相对缺乏的中西部地区来说具有以下启示意义。

（一）坚持党建引领，提升党组织领导力

基层党组织是基层社会的领导力量，其领导作用的发挥对基层治理至关重要。习近平总书记在十九届中央政治局第二十一次集体学习时强调：“基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的‘最后一公里’，不能出现‘断头路’，要坚持大抓基层的鲜明导向，持续整顿软弱涣散基层党组织，有效实现党的组织和党的工作全覆盖，抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板，把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒。”［23］一是合理设置基层党组织结构。党的组织是党的力量所在，合理健全的党组织结构能够最大限度发挥党的优势。二是加强基层党组织“带头人”队伍建设。“火车跑得快，全靠车头带”。要严格选拔标准，选优配强基层“带头人”，打造一支兼具政治素养和专业能力的综合性“带头人”队伍。三是激发党员队伍积极性。目前，基层党员队伍人数不少，但积极主动参与基层治理的不多，不少党员未能充分发挥先锋模范作用。要通过党性锻炼、教育引导、能力培训等举措，不断激发广大党员投身基层治理工作的积极性。

（二）创新方式方法，提升群众参与活力

习近平总书记指出：“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权。”［24］基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。然而，我国基层自治实践却呈现出民主选举单兵突进，民主管理、民主决策、民主监督进展缓慢的怪象［25］。这反映了群众民主参与意愿低、参与途径少、参与效果差等问题。为此，有必要通过创新方式方法，不断完善群众民主参与机制，提升群众民主参与实效。一是唤醒群众“主人翁”意识。社区应通过开展形式多样的集体活动重塑社区文化，提升群众对社区的认同感以及社区的凝聚力，增强居民的主体意识。二是创新群众参与平台。要搭建利于群众参与的创新型平台，畅通群众参与基层治理的渠道。例如温岭民主恳谈等创新民主协商形式，让群众在民主协商的实践中增强民主精神，提升治理能力。三是培育群众自组织。群众自组织在规范居民行为、提升群众主体意识、开展邻里互助等方面有积极作用，是推动居民参与的重要载体。要“引导居民积极参与各类公益性、服务性、互助性‘微组织’‘自组织’，充分发挥其在链接社会资源、丰富文体活动、调解邻里纠纷、增强社会活力等方面的正能量”［26］。

（三）强化民主监督，规范基层小微权力

若缺乏对村务的有效监督，就容易滋生微腐败，造成党群、干群关系紧张等问题。要强化民主监督，建构上下协同的民主监督体系，让“小微权力”运行更加透明公开。一是严格执行村务公开制度。要规范并完善村务公开的内容、形式、时间和程序等，搭建村务公开平台，通过定期在广播、微信等平台公布村务信息的方式，保障群众对村级事务的知情权。二是增强同级监督实效。村务监督委员会作为同级监督的主体，由村民代表大会授权对村务实施监督。要健全并完善村务监督委员会制度，加强村务监督员培训，不断增强同级监督实效。三是加强对“小微权力”的监督。无论是自上而下的村民监督，还是同级监督，都有其局限性。纪检监察部门要依法制定“小微权力”清单，明晰“小微权力”具体事项、权力运行的操作流程、运行的公开公示制度、违反规定的追责办法等，将“小微权力”放进制度笼子，确保这类权力的规范运行。

（四）调动多方参与，形成多元化解合力

我国基层社会治理面临着治理资源匮乏、矛盾纠纷复杂、群众诉求多样等挑战，应对这些挑战需要多元主体的共同参与。应通过充分发挥各主体资源优势，解决治理资源匮乏、单一主体治理能力不足等问题，更好地满足群众多样化的需求。一是拓宽多方参与渠道。要搭建创新型平台，鼓励各类市场主体、专业社会组织和团体、志愿者队伍等参与基层社会治理，不断扩大基层社会治理人员队伍。二是完善参与制度体系。斯托克指出：“治理视角明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点”［27］。要发挥制度规范作用，协调解决多方参与治理导致的界限模糊问题。三是整合多方资源优势。在多元治理结构中，各方都有其自身的独特优势。基层党组织应充分协调好各方的领导作用，整合各方资源优势，构筑起化解矛盾纠纷的多元合力。

四、结语

党的二十大报告指出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。但我国基层社会治理还面临着治理主体队伍力量薄弱、群众主动参与意识不强、矛盾纠纷化解难度增加、“小微权力”缺乏有效监督等困境。对此，笔者对安徽省阜阳市颍州区白行社区“四事四权”工作法的成功经验进行分析，提出坚持党建引领，提升党组织领导力；创新方式方法，提升群众参与活力；强化民主监督，规范基层“小微权力”；调动多方参与，形成多元化解合力等建议。但本次研究仍有不足，一是未对基层政权、市场主体、专业性社会组织等主体参与基层社会治理的问题进行探讨；二是针对广大中西部地区基层治理面临的市场主体、专业性社会组织等参与不足等共性问题，未能深入探讨。