构筑河南公共文化服务的法治保障——《河南省公共文化服务保障促进条例》解读

杨向明

(河南省图书馆,河南 郑州 450052)

2016年年底,全国人大常委会颁布《中华人民共和国公共文化服务保障法》,这是中华人民共和国成立后公共文化领域的首部基本法,也是文化领域具有综合性、全局性、基础性的一部法律。这部法律的推出标志着我国公共文化服务保障性立法的支撑研究与实践迈出了重要而坚实的一步,凸显了我国公共文化法治建设跃上一个新的台阶[1]。

党的十八大以来,不仅是我国公共文化服务保障性立法从多方呼吁上升到国家意志层面的跨越性阶段,更是我国公共文化服务体系建设取得重大进展的时期。2022年9月30日,《河南省公共文化服务保障促进条例》(以下简称《条例》)经河南省第十三届人大常委会第三十五次会议表决通过,自2022年12月1日起施行。《条例》的颁布标志着河南省公共文化服务在法治化道路上前进了一大步。

《条例》共十章五十九条,7,625字,包括“总则、公共文化设施建设、公共文化设施管理、公共文化服务提供、群众文化活动组织、公共文化品牌培育、鼓励社会力量参与、保障和促进措施、法律责任、附则”[2]。与《中华人民共和国公共文化服务保障法》相比,由于公共文化设施建设与管理在主体、职责、内容等方面存在较大差异,需要有针对性地进行规定,故此分别设置了第二章“公共文化设施建设”与第三章“公共文化设施管理”。为强化群众在公共文化服务中的主体地位,培育河南公共文化品牌,《条例》专门增设了第五章“群众文化活动组织”和第六章“公共文化品牌培育”。作为《条例》制定的参与者之一,笔者从以下几个方面对《条例》进行解读。

1 《条例》立法的必要性

习近平总书记提出,要完善公共文化服务体系,提高基本公共文化服务的覆盖面和适用性,着力提升公共文化服务水平,让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活。按照中央要求,参照各省已出台相关法规,根据河南实际,《条例》立法具有多方面的必要性。

1.1 制定《条例》是落实上位法的必然要求

在我国公共文化事业发展中具有“四梁八柱”作用的《中华人民共和国公共文化服务保障法》于2017年3月1日施行。2011年9月,《广东省公共文化服务促进条例》在全国率先出台,2015年12月《江苏省公共文化服务促进条例》也应运而生。截至2021年年底,浙江省、湖北省、陕西省、上海市、天津市、重庆市等20余个省、直辖市先后完成了相关条例的制定。因此,出台我省的《条例》具有紧迫性。

1.2 制定《条例》是实现文化强省战略的必然步骤

“伸手一摸就是春秋文化,两脚一踩就是秦砖汉瓦”。作为中华民族和华夏文明的重要发祥地,河南物华天宝、人杰地灵,在中国历史发展进程中扮演着极为重要的角色。作为全国人口大省、农业大省、文化大省,在新的历史条件下要实现由文化资源大省向文化资源强省的转变,河南提出了文化强省战略和加快构筑全国重要文化高地的要求,出台了一系列政策,并实施了多方面具体措施,文化强省建设初见成效。在此基础上,河南省有必要通过立法将已有经验凝聚提升为规范,并结合现存问题和未来发展需求拟定有针对性的条文,为文化强省战略保驾护航。

1.3 制定《条例》是解决公共文化服务突出问题的必要举措

近年来,河南省委、省政府高度重视公共文化服务工作,认真贯彻落实中央决策部署,先后制定了《关于推动河南省公共文化服务高质量发展的实施意见》《中共河南省委 河南省人民政府关于建设文化旅游强省的意见(送审稿)》《河南省基本公共文化服务实施标准(2021—2025)》等。河南省公共文化服务虽取得明显成效,但也存在较为突出的问题:一方面是保障机制不够健全,尤其是在财政经费保障、岗位人员配备等方面缺口明显;另一方面是全省公共文化服务常常表现为公共文化设施利用率不足、公共文化服务工作多头管理、公共文化服务社会参与度较低等,效能指标有待进一步提高,有必要通过公共文化服务立法解决上述突出问题。

2 《条例》立法的思路及起草过程

目前,在全国公共文化领域,国家层面构建了以《中华人民共和国公共文化服务保障法》为核心,《中华人民共和国公共图书馆法》《博物馆条例》《公共文化体育设施条例》等多部法律、行政法规相配套的立法体系。

2.1 《条例》立法的思路

为了进一步与国家层面立法体系相衔接,《条例》与上位法衔接,坚守公共文化服务的基本性和均等性等属性,凸显河南公共文化服务体系建设的亮点和特色,确定为河南省公共文化服务领域的综合性、基础性、全局性立法。为推进文旅文创融合战略的实施,《条例》在充分落实《中华人民共和国公共文化服务保障法》的基础上,坚持“保障”基本公共文化服务和“促进”公共文化服务高质量发展两大任务的统筹落实,突出对公共文化服务高质量发展的引领与推动,在条文设计上力图彰显中原特色文化,叫响“行走河南·读懂中国”品牌。

2.2 《条例》立法的起草过程

按照地方立法程序,河南省文化和旅游厅成立立法工作小组,扎实推进《条例》起草和立法工作,主要从以下三个方面进行:一是开展省内外专题调研。工作小组先后前往湖南、上海等省市进行实地调研,学习借鉴先进经验,走访省内周口、信阳、洛阳、焦作等地,经过集中研讨修改,明确了立法思路。二是组织起草。在对上位法、中央及河南省政策文件和其他各省、直辖市地方性立法资料进行系统梳理的基础上,立足实践需求,制订总体方案,并起草了《条例(草案)》(征求意见稿)。三是广泛征求意见。工作小组多次将征求意见稿印发各省辖市、省直有关部门征求意见,召开小型专业研讨会,并通过网络征求社会意见建议,根据反馈情况进行修改整理。

3 《条例》的主要法制特色

3.1 秉承实践特色

《条例》在条文设计上以实践性和可操作性为目标,坚持问题导向,针对影响和制约我省公共文化发展的薄弱环节和突出问题进行规定,尽量避免出现纯粹的宣示性条款;对于上位法已有明确规定的部分,《条例》原则上不再做重复性规定;对于有必要纳入立法的政策要求与实践措施,《条例》按照规范标准将其转化为严谨、明确、简洁的法律表述。

3.2 彰显时代特色

根据当今社会经济发展背景,针对公共文化发展的时代需求,《条例》在制度设计上着力体现时代性、开放性与前瞻性。例如,《条例》第十五条关于文化场所拓展的规定、第十六条关于公共文化服务要素融合的规定、第三十一条关于数字服务提供的规定,以及第七章中关于鼓励社会力量参与的规定,都具有较为鲜明的时代特色[3]。

3.3 突出地方特色

为实现文化强省建设目标,《条例》增加了相关促进措施的规定,重视对公共文化服务的推动与促进。在结构上增设第六章“公共文化品牌培育”,这是《条例》有别于国家和其他省、区、直辖市对应法规的显著章节,在条款设计中满足全省文化发展需求,极力彰显中原文化特色,唱响“行走河南·读懂中国”品牌,践行文化强省战略[4]。

4 《条例》的主要亮点

4.1 关于政府的保障责任

《条例》第四条对省、市、县、乡四级政府的保障责任进行了明确,第六条对文化、新闻出版、教育、文物、体育、电影等政府组成部门的具体职责和任务进行了明确,同时明确了发改、财政、人社、自然资源等部门和工青妇等群团组织都要按照相应职能做好公共文化相关工作,确立了公共文化服务要齐抓共管、协同推进的大文化理念。《条例》第五条规定了协调机制,明确文化主管部门负责公共文化服务综合协调机构办公室的具体工作[5]。

4.2 关于公共文化财政保障

针对公共文化服务财政保障力度不足的问题,《条例》从加强财政保障力度、转变财政投入方式等方面进行了制度设计。《条例》第四十九条规定,县级以上人民政府应当按照国家、本省规定的公共文化服务标准,将公共文化服务活动所需经费纳入本级财政预算,加大财政投入力度。此外,《条例》还规定应不断强化全省革命老区和脱贫地区的财政转移支付力度,对相应公共文化设施建设的支持更要不断加强[6]。

4.3 关于公共文化设施建设

在设施种类上,除上位法规定的设施外,《条例》在第十二条重点提出了加强非物质文化遗产传承体验设施和文化礼堂、民俗馆、村史馆等主题空间的建设;在第十六条提出了推进文化和旅游公共服务要素融合,推进新型文化空间建设。在设施建设程序上,《条例》第十五条提出公共文化设施要和主体建筑同步规划、同步审批、同步设计、同步建设、同步验收等“五同步”[7]。

4.4 关于公共文化服务提供

《条例》第四章“公共文化服务提供”,从第二十三条至三十二条分别对服务总体要求、服务目录、统筹服务、均等服务、特殊人群服务、提供方式、信息公示、开放时间、扩展措施、流动服务、数字服务、基层服务、融合分类管理、政府购买服务与鼓励志愿服务等内容进行了全面规定[8]。本章旨在强化和落实公共文化服务提供要求,重点解决基层文化服务提供中的疑难问题。

4.5 关于目标考核与绩效考核

为了完善政府机关及公共文化服务单位的管理机制,提高公共文化服务效能,《条例》第五十四条规定各级人民政府应当将公共文化服务工作纳入政府目标责任考核项目,并建立考核机制。《条例》第二十二条对公共文化设施管理单位的监督管理与绩效考核进行了规定,绩效考评结果作为对其经费投入、收入分配、补贴奖惩的重要依据[9]。

4.6 关于群众参与

《条例》第五章专列一章“群众文化活动组织”,提出要支持基层群众通过组建“文化合作社”或群众文化体育团队参与公共文化建设,同时提出要为民间文化人才提供支持和帮助,支持他们在多方面享受与国有文化单位人员同等的待遇等。第七章提出,鼓励和支持社会力量参与文化志愿服务工作,所需经费可以从公共文化服务经费中列支[10]。

4.7 关于公共文化品牌培育

为加强“行走河南·读懂中国”品牌体系建设,满足公共文化高质量发展要求,《条例》增设了第六章“公共文化品牌培育”。本章“围绕文化强省建设目标,重点突出河南历史文化特色,立足黄河文化、河洛文化,打造华夏古都、老家河南、天下黄河、中国功夫等文化品牌”[11]。本章明确规定了文化品牌培育的总体要求,专门规定了示范区和示范项目建设、重点文化地标建设以及文化品牌培育等特色制度与措施,并对河南省“中国(开封)菊花文化节”“中国(洛阳)牡丹文化节”等特色节庆文化活动、红色文化等公共文化品牌培育进行了规定。

5 《条例》的实践案例

《条例》第十六条规定,在城市商圈、文化园区、居民集聚区等区域,依照布局科学、业态多元、特色鲜明的要求,打造“新型公共阅读和艺术空间”[12]。河南在全省范围内对此做出了有益探索。

近年来,河南省在文旅融合战略指引下,公共文化服务效能不断提升,从喧闹繁华的城市街道,到整洁干净的美丽乡村,文化的气息正为城市和乡村增添新的色彩。河南越来越多的公共文化基础设施在设计、功能和服务手段上不断创新升级,既有“高大上”,也有“小而美”,还有民营和高校参与的新型公共文化空间建设。这些美好空间如同点点繁星镶嵌在中原大地上,使人民群众在享受高品质文化生活的同时,还能获得许许多多的“小幸福”,其间蕴含的是党和政府以人民为中心的“大爱”。

【案例一】“2021年长三角及全国部分城市最美公共文化空间大赛”,共有来自全国13个省级行政区的1,657个空间报名参赛,其中1,292个参赛空间通过资格预审。

河南省参赛空间191个,预审通过141个,初评通过33个。其中,孟庄镇综合文化服务中心、河洛书苑兴洛湖城市书房获得“最美公共文化空间奖”,微光书苑获“优秀运营案例”;孟庄镇综合文化服务中心、河洛书苑兴洛湖城市书房、微光书苑、最美亲子阅读空间、光山大别山乡村会客厅、大南坡乡村美学示范村、丁李湾传统古村落茶湾里、老苗窑洞书馆、一鸣书居等9个空间获得“百佳公共文化空间奖”;郑州市文化广电和旅游局公共服务处获“优秀组织奖”。

【案例二】“2022年长三角及全国部分城市最美公共文化空间大赛”,共有来自全国15个省级行政区的112个地级市及3个自治州的1,692个空间报名参赛,其中1,608个参赛空间通过资格预审。

河南省参赛空间429个,预审通过405个,初评通过77个,为全国各赛区之最。其中,鹿邑县老子文化博物馆获得“最美公共文化空间”和“优秀运营奖”两项大奖;本源社区书院、泌阳县文化艺术中心、郑品书舍(省委社区店)、河南省图书馆蒲公英驿站(石板岩站云述山居1号分馆)、文书24小时书店、浚县土圆粮仓、鹿邑县老子文化博物馆、汲古瞻园、汤阴博物馆、网络安全科技馆、只有河南·戏剧幻城、海上桥传统村落、温县小麦博物馆、重渡沟非遗创意空间等14个空间获得“百佳公共文化空间奖”;郑州西亚斯学院图书馆、焦作市修武县岸上小镇民宿示范街区、焦作市沁阳曹瑾纪念馆获得“网络人气奖”;河南省文化和旅游厅公共服务处获“优秀组织奖”。

【案例三】“兴洛湖城市书房”服务案例[13]。河南省的新型文化空间建设有什么特点?国家文化馆发展研究院学术委员会委员、河南省公共文化服务专家委员会副主任、原河南省文旅厅一级巡视员康洁女士,以“2021年长三角最美公共文化空间大赛最高奖”的得主——“兴洛湖城市书房”服务案例作为答案。

洛阳是一座极具吸引力的国家历史名城,是丝绸之路的东方起点,隋唐大运河的中心,13个王朝的古都。2016年,洛阳市被授予“国家第二批公共文化服务体系建设示范区”。近年来,洛阳为了使城市更具文化吸引力,坚持“以人为本”,创新“全城阅读”理念,在全市最美地段新建了212座“河洛书苑”,在这里,读者可以在城市中心体验世外桃源的安详,在碧水蓝天下品茗书香,在童话书屋里探寻世界奥秘。

“兴洛湖城市书房”坐落于兴洛湖驿站内,面积208平方米,藏书8,600余册。书房内设置四个阅读区:主功能阅读区(成人阅读)、古籍阅览区、儿童阅览区、户外亲水阅读平台。这个城市书房深受群众欢迎,每日都有众多读者,节假日更是一座难求。书房内有一片户外亲水阅读平台,在这里经常举办读书沙龙等阅读欣赏及书籍推广活动,使读者在读书的同时可欣赏湖中的四季美景,获得美好感受。

书房的设计亮点有两个:一是儿童阅读区,藏书最多的种类就是儿童喜爱的绘本。整个区域配上亮黄色、浅灰色搭配而成的“布艺书桌”、长颈鹿等动物元素的小凳子,使整个区域童趣盎然,宛若童话世界。二是古籍阅览区,内藏地方史志和线装古籍,为喜欢研究中国历史的读者提供珍贵文献。

书房的运营亮点是除了定期开展常规阅读推广活动,还参与“古都夜八点,洛龙邀您来阅读”“古都新生活,城市阅读季”系列活动,包括“大咖来讲”“如许读书会”“党史开讲了”主题讲座和绘本阅读等活动,丰富多彩的活动内容使书房顺理成章成为市民的网红打卡地。到洛阳来旅游,一定去走访一下美丽的“兴洛湖城市书房”,因为它是广大洛阳市民心中最温暖的地方——“最美阅读空间”。

6 结语

当前,全国人民正掀起深入学习党的二十大报告热潮,《条例》的颁布是中原大地公共文化领域法治建设的重要成果,也是河南构建现代公共文化服务体系的重要举措。河南省文化和旅游厅正组织筹建《条例》宣讲团,对《条例》立法目的和内容等进行巡回宣讲和普法宣传,同时通过新媒体矩阵和主流媒体进行系列宣传报道。一个学习、宣传、贯彻《条例》的集结号已在河南大地吹响。散落在中州大地上的一个个城市书房、一座座历史博物馆,都是一枚枚鲜活的文化地标,向本土亲人、向远方朋友,传递着中原沃土散发的泥土芳香、文化厚度、自信力量!