国企构建“大监督”体系实践研究——以首钢矿投为例

北京首钢矿业投资有限责任公司

北京首钢矿业投资有限责任公司（以下简称“首钢矿投”）成立于2003年12月，注册资本金13.64亿元。公司经营范围为：资源投资管理，技术开发及转让，矿产品销售等。首钢矿投旗下管辖11家项目单位，其中控股4家（辽宁硼铁、丰宁三赢、厦门华夏、华夏矿业），参股6家（隆化新村、承德信通首承、承德双滦建龙、国能蒙西、北京资源再利用、唐山京唐铁路），代管1家（山西首矿），其中铁矿6个、煤矿2个、其他3个。首钢矿投投资和委托管理项目分布在全国六个省市十个地区，呈现跨行业、跨地区、跨所有制、多点分散经营等特点，如何将空间、距离对企业所产生的影响降到最低，在“一业多地混合所有制”的背景下切实对所属投资企业进行高效管理，成为首钢矿投研究的课题。为此，首钢矿投结合实际，积极探索“一业多地、混合所有制企业”监管模式，通过构建“大监督”工作体系，建立“监督”协同工作机制和体系，建立健全风险预警机制，推动企业进一步增强竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，为企业高质量发展提供坚强保证。

一、构建“大监督”体系的必要性

（一）顺应国家监督力量整合和加强混合所有制管理要求

近年来，国家陆续出台或修订多项相关政策，一方面要求构建统一高效的监督体系。如2018年3月发布的《深化党和国家机构改革方案》提出“整合审计监督力量，对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系。”2019年10月党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称“《决定》”）对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出专门部署，明确提出健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。2021年9月20日，国家监察委员会公布《中华人民共和国监察法实施条例》以下简称“《条例》”，《条例》第二十一条明确指出，要将监察监督与审计监督、财会监督等贯通协调，健全信息、资源、成果共享等机制，形成监督合力。同时，陆续出台了《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》等多项政策，要求进一步规范和加强对混合所有制企业管理，维护国有企业权益。

（二）促进首钢矿投高质量发展的经营管控需要

首钢矿投是国有控股投资管理平台，项下单位全部是与民营企业合作的混合所有制企业。机关总部精干高效，监督部门共5人，监督人员少，监督幅度大、难度高。

从单位区域分布看，首钢矿投所属11家项目单位中，只有1家与首钢矿投本部同在北京，剩余10家均在外阜，分布在辽宁丹东、河北承德、福建厦门、山西临汾等多区域，呈现多点分散经营的特点，需要构建一个高效运行的监督体系，探索行之有效的监督机制，来应对距离上的影响导致的监管时效性和便捷性问题。

图1 首钢矿投的特点及组织架构

从股权结构构成看，首钢矿投所属11家项目单位，均为“混合所有制”企业。合作方有央企、省属国有企业、地方政府及多家民营企业，股权结构复杂；合作方式有绝对控制权的控股企业、双方持股比例相同的共同控制企业、国有企业股比占比最大的参股企业，还有股比占比较小的财务投资类参股企业。需要取得所有股东方的理解和支持，有效解决首钢矿投的监督体系合理合法延伸到各级参控股企业开展监督问题。

从外派人员管理看，截至2021年末，首钢矿投全口径在册职工1972人，其中：首钢体系内职工110人（本部30人、外派82人），外派人员占74.5%。存在外派人员多，外派人员职务不高权力不小的实际。为有效防范不廉洁问题发生，需提升事前防范能力，强化纪律规矩意识，抓早抓小、防微杜渐，由事后考核向事前防范转变，杜绝各种不廉洁问题的发生。

二、一业多地、混合所有制背景下构建“大监督”体系的内涵和主要做法

首钢矿投针对“一业多地、混合所有制”的企业特点，秉承“集中管理、独立经营”管理理念，确立“管得住、放得开”的管理目标。为此，探索搭建了涉及人员管控、资产管理、资金管理、监督管理的管控体系，监督体系嵌入其中不可或缺。首钢矿投历时八年以“审计专业”为基础整合所有监督资源，将监督职责多向融合，打破部门墙，构建高效统一的“大监督”工作体系；以《公司法》《公司章程》为依据，通过“审计人员”身份转换打通进驻参控股企业通道；以“四个围绕”为核心，通过风控体系、监督体系与信息化深度融合，“大监督”体系在参控股企业落实落地，有效维护国有资产权益，助力企业高质量发展。主要做法有：

（一）顶层引领，体系思维，构建“大监督”工作格局

构建“大监督”体系是一项系统工程，需要顶层引领，联动协同。首钢矿投从公司长远发展、持续规范投资运行管理的高度，积极主动调整总部职能定位，对处室业务进行分工调整，历经八年不断优化组织机构设置，由原总部管理架构中无审计监督职能部门调整增加审计部门，将监事会办公室职能、风控职能赋予审计处，2020年初又将纪检监察专业从办公室划入审计处，将具有监督职能职责的专业进一步整合，打破“部门墙”，不断践行“大监督”理念，探索审计、监事会、纪检监察联合监督模式，充分发挥风险防控、审计检查、纪检查处等职能作用，通过整合监督资源，实现纪检监察、审计监督、监事会活动、风控建设的有效衔接，形成了资源共享、信息互通、有效衔接，一体推进的“大监督”工作格局。

（二）在专责不专岗基础上的监督职责多向融合，增强监督全面性、权威性

确保专业保密性和独立性是各监督职责相互融合的前提。为此，首钢矿投建立了不同专业不同领导负责的管理体制。如纪委专业由纪委书记负责并向其汇报工作，审计专业由党委书记负责并向其汇报工作，风控专业由总经理负责并向其汇报工作。

各监督职责的多向融合、信息共享是深入推进“大监督”体系的基础，是“监督人员”相互补位和“以审计专业为核心”的基础数据共享。对整合到同一监督部门下的不同监督岗位，通过专责不专岗，在什么岗位担什么主责，同时对其他岗位予以协同、配合，实现在确保保密原则和独立性基础上的高效监督。审计与纪委岗位协同，例如，在某案件审查过程中，审计人员发挥财务和业务优势，对案件涉及业务全流程审查，准确确定了风险点和存在的问题，将信息共享给纪委人员，纪委人员利用共享信息发挥访谈优势，实现了案件快速突破。整个案件办理过程是人员协同，信息共享的过程，提升了监督效能。如审计与风控岗位的融合。又如，在某项目负责人在经济责任审计中，将风控评价纳入审计方案，结合重要业务进行穿行测试，保障内部审计和内控评价工作同时有序开展，实现了风控评价与审计业务的双向融合。

图2 “大监督”工作格局建设历程

通过纪检监察、审计监督、监事会检查等职能融合，构建“大监督”体系有效解决了“监督信息相对分散、监督发挥作用不充分”等问题，改变了以往各个监督主体孤军奋战、各自为政，监督范围或交叉重复或存在盲区，监督缺乏有效的沟通，监督成本高、监督效率低等情况。

（三）转换身份，打通进驻参控股企业管控通道

改变以往由领导人员及各专业负责人兼任各项目监事会成员的做法，以有财务、法律等背景的“审计人员”为基础置换各项目原监事会成员，利用审计人员“以财务为基础，以业务为导向”的审计思维，充分发挥“审计人员”懂财务、懂业务、熟悉国资监管规定等专业优势，加强对参控股企业管理。

1.打通通道，依法依规开展检查。混合所有制企业管控难度大，把“大监督”体系落到混合所有制企业的难度更大。以2015年首钢矿投首次组织到唐山地区某参股项目检查为例，对方股东以不符合《公司法》和《公司章程》为由拒绝首钢方检查组入驻。后经多轮博弈和沟通，最终才达成“各股东方均派驻人员组成联合检查组”的意见。如何从体制机制上、从根本上解决依法依规的问题，公司反复探讨和研究，用了两年时间筹划，把所有审计处人员身份通过各项目股东会全部置换成各项目监事会成员。2017年以后，首钢矿投再以监事的身份、监事会的形式检查就完全符合《公司法》及《公司章程》。

2.固化模式，实现监督检查全覆盖。通过身份转换打通了合理合法入驻参股企业的通道。同时，首钢矿投抓住成功入驻的契机，不仅站在国有企业立场，更多秉承“合资企业利益最大化”的原则，通过发挥专业能力，促进合营公司管理，赢到了各方股东信任，从而进一步固化了监管模式。无论是首钢矿投任监事会主席还是监事的项目，都主动组织监事会活动，人员构成以“我方人员为主”，检查方案由“我方制定”，把国资监管规定和首钢制度要求嵌入检查内容，把监事会检查活动做深、做透、做实。实现对所有参控股企业应审尽审，审计全覆盖，近三年首钢矿投先后组织19项审计、监事会活动及纪检专项检查，组织了对所有项目负责人的离任审计，延伸了对控股项目的中层管理人员的离任审计，还开展了对涉及法律诉讼的事项的专项审计。

图3 探索实施过程

3.拓宽通道，各专业管控在参控股企业落实落地。打通通道后，首钢矿投又进一步拓宽通道，通过建立各专业联合检查机制，研究制定《年度联合监督计划》，按照“党风廉政建设是党委统一领导、纪委组织协调、部门各负其责、职工群众参与”的领导体制和工作机制要求，借鉴首钢集团成功经验做法，成立了由财务、经营、办公室等各专业部门组成的监督工作联席会，研究制定了工作制度，明确职责任务，不断完善发现问题、反馈问题、沟通问题、解决问题的闭环监督工作体系。先后在全公司范围内开展了“四个专项、招投标专项”等联合监督检查，把各专业管控顺利带入参控股企业。

（四）以“四个围绕”为核心，发挥“大监督”体系保障作用

构建“大监督”工作体系重点是围绕企业改革发展的中心工作和重点内容，助力全年目标任务顺利完成，提升企业资产质量、运营能力。一是围绕全年目标任务落实开展全过程监督。结合首钢集团“两会”和首钢矿投职代会部署，首钢矿投梳理形成重点任务计划51项，并按照责任分工，分解落实到了各部门、各单位。首钢矿投通过多途径、多方式，多措并举确保重点任务的落实。包括：通过股东会、董事会管理项目单位的重大投资、经营预算、利润分配、经营层人事任免、激励机制等重大决策、重要投资事项进行事前管控，监督管理部门全过程参与对所有议案的专业审核，并提出初步审核意见，对重大投资、重要决策风险进行过程把控；通过建立有效的信息反馈和沟通机制，建立项目派驻高管人员当面的全面月度汇报、季度分析会等汇报制度，随时掌握各单位重点工作进展、职工思想动态、发生的重大事项，监督管理部门全程参加分析会、专题会，对应收账款管理、存货资金占用等各项重点问题及时开展专项检查，加强项目单位过程管控。同时，在每年7月份、10月份将重点工作完成情况纳入专项检查内容，在年中检查时，对时间过半、任务没有过半的事项要求各单位引起重视重点推进，在10月份检查中尚未完成年度任务的要求责任单位拿出措施，目标任务分解详细分解落实，确保全年目标任务全面完成；此外，在组织开展领导干部经济责任审计中将年度经营目标任务完成情况纳入检查范围，利用季度分析会讲评、投资项目后评价等进行全过程监督。二是围绕重点工作开展监督。退出劣势企业是国有企业改革的战略部署，是首钢集团实现高质量发展的重要举措。首钢矿投积极落实集团“退出也是生产力”要求，持续推进企业退出工作，首黔公司、宁夏阳光矿业等先后实现成功退出。在首黔公司、宁夏阳光矿业纳入退出计划尚未退出之前，首钢矿投监督部门先后对首黔、宁夏阳光开展过多达5次的经营情况审计、专项审计等，指出合资方存在问题、企业法人治理运作不规范、超投资等问题20余项，通过建立检查发现问题跟踪整改机制，督促退出企业存在问题的整改落实，确保其规范管理、合法合规经营，为退出企业可转让奠定了基础。同时，在宁夏阳光矿业转让过程中，成立专项检查组，依据《企业国有资产交易监督管理办法》《关于贯彻落实＜企业国有资产交易监督管理办法＞的意见》《首钢集团有限公司投资管理制度》《宁夏阳光公司章程》等重点对宁夏阳光股权、债权转让程序合法性、决策程序合规性进行监督检查，确保退出企业转让依法依规，保障企业转让中国有权益不受损失。三是围绕重点领域开展监督。结合以前检查发现问题的高发领域及重要风控点，确定年初监督检查计划，近年来开展了销售领域专项、招投标管理、业务招待费管理和使用、“三重一大”制度执行、公务用车使用等多项专项检查，近年来累计发现问题整改完成率100%。各单位通过加强检查成果运用，以查促改抓管理，规范公司细节管理，促进各项目依法依规经营。四是围绕典型案例剖析、重要事项发布，防范经营风险、降低廉政风险。利用经营分析会强化典型案例剖析及宣讲。2020年以来，对固定资产投资、应收账款管理等重点领域、内外部检查突出问题等累计开展8次典型案例分析及政策宣讲。通过案例剖析及政策宣讲，通过重要事项事前预防警示、事中及时纠偏，将苗头性的问题解决在萌芽状态，综合运用“四种形态”，抓早抓小，防微杜渐，实现事后评价向全过程监控转变，提升合规经营意识和能力。

（五）以信息化建设为抓手，推动“大监督”体系向纵深发展

“大监督”体系毕竟人力、资源有限，要想实现首钢矿投“管得住、放得开”的管控目标，就必须借助信息化手段实现高效监督。通过推动“风控体系、监督体系与信息化的深度融合”，将监督关口嵌入信息化业务流程，针对问题的高发领域，选择采购、销售、工程项目等重要业务流程为切入点，以合同为主线，通过对重要业务流程的穿行测试，实现了对采购、销售、工程项目的全生命周期监管。由“人防人控”向“技防技控”转变。通过健全完善风控体系全流程信息化功能，充分发挥风控体系的制衡作用，促使各项经营管理决策和执行活动可控制、可追溯、可检查，风险防范从事后转向事前。在此基础上，结合历年来各类检查发现问题的高发点、频发点，确定多个风险点的异常预警信息，将有限的监督资源聚焦在重要业务流程、关键风险点，通过信息化手段，实现系统自动抓取异常信息预警，通过系统自动纠错、实时监督。首钢矿投建立了纪检红线库，内嵌31项预警阈值，一旦有触及预警阈值的业务发生，就会及时干预，实现过程控制。

（六）加强检查成果运用，以查促改抓管理

在全公司范围内引导和建立“检查是促管理、上水平的必要手段”的企业文化，以积极的心态正视企业接受各类检查的常态化存在，积极配合各类内外部检查，以查促改抓管理。自2013年首钢矿投开始独立运行以来，累计接受各种内外部检查8次，发现问题85项，完成整改81项，整改完成率95%。通过检查成果运用，规范公司细节管理，促进各项目依法依规经营。

（七）积极推进廉洁共建，防范廉洁风险

积极推进廉洁共建，以控股单位辽宁硼铁为切入点，探索建立与股东方廉洁共建机制，先后与股东方分别签订《廉洁共建承诺书》，与供应商签订《经济往来廉政协议书》67份，初步搭建廉洁共建体系。在此基础上，不断拓宽共建内容和范畴，与参股单位信通首承、隆化新村、双滦建龙签订廉洁共建承诺书，通过与地方政府、党组织开展预防职务犯罪等活动，实现共建全覆盖。通过加强信息交流互通，廉洁风险联防联控，达到“资源共享，廉洁共建，合作共赢”的目的。

三、一业多地、混合所有制下“大监督”体系的实施效果

通过构建专业监督、审计监督、纪律监督有机融合的“大监督”体系，建立目标一致、协调联动、统筹规划、信息共享、专业互补的“联合监督”工作机制，定期对“经营目标、重点任务、重大决策、关键领域”开展监督检查，确保了各项目单位依法依规经营，切实维护国有股东权益。

（一）经济效益

1.确保国有资产权益，实现股利分红应分尽分。通过在隆化新村等参股企业开展监事会活动，披露其股东分红不及时、同股不同利等问题。监督检查发现问题，专业联动解决问题，加强和对方股东沟通，通过与财务、经营专业联动配合，2013年独立运行以来，累计收回各项目股近20亿元。

2.盘活库存备品备件，减少资金占用。检查发现硼铁公司3年以上物料主要是运输设备和生产设备备件，金额614.6万元，占比35%，占3年以上库存的79.2%。其中运输设备的老矿车备件金额166.4万元，占总库存的10%。专业检查指出该问题后，对以上库存进行盘活，实现盘活收入258万元。

3.促进企业还贷降息，提高资金使用效率。通过分析下属企业资本结构与融资情况，为企业经营提出建议，近年来硼铁公司偿还全部长短期借款，财务费用逐年递减，2021年6月末，实现了全公司范围内有息负债为零。

4.协助解决历史遗留问题，督促收回前期工程垫资款。通过“监事会活动的形式”到参股企业开展内部审计活动，对参股单位长达8年的前期工程垫资款纳入审计跟踪整改事项，通过审计、财务、经营等各专业联动，经公司领导及财务处多次与相关方沟通，于2022年3月全部收回前期工程垫资款，有效地维护了国有企业权益。

（二）管理效益

1.进一步规范法人治理。促进下属企业落实股东会、董事会决策事项，维护首钢方股东权益与利益，使重大投资、经营预算、利润分配、经营层人事任免、激励机制等事项得到有效落实。

2.夯实管理基础。逐步完善下属企业的经营管理体系与制度体系。针对下属企业制度中的短板，制修订《备用金管理制度》《全面预算管理制度》《招投标管理制度》等。建立健全下属企业违规经营投资责任追究体系，实现违规经营投资责任追究范围、组织体系、损失认定标准三个全覆盖，防止国有资产流失。

3.廉洁意识进一步增强。党员干部纪律规矩、廉洁从业意识明显增强，从拒绝监督、抵触监督向接受监督、认同监督转变，认识到严管就是厚爱，认识到腐败的严重性和危害性。各级领导人员认真落实“一岗双责”，管好自己，带好队伍，做到守土有责，守土尽责。

图4 “大监督”体系实施成效

4.权力运行进一步规范。修订完善“三重一大”实施办法及重大事项决策清单等15项制度，进一步明确权责界面和党委前置审议事项及程序，将98个业务流程嵌入信息化管理系统，对220个关键点做出重点标识，针对查找出的315个风险点，制定防控措施517条，做到用制度管人、管权、管事。

5.廉洁共建进一步深化。得到了股东方更多的理解、支持和配合，“廉洁共建、合作共赢”已成为各方共识，股东间合作更加顺畅，初步实现了信息互通、资源共享、教育合作、风险联控、监督联动的目的。2021年，人均创利达到72.75万元，增长幅度跑赢市场245.53%。

（三）社会效益

1.促进项目单位依法依规经营，积极建设绿色矿山。辽宁硼铁成为国家绿色矿山试点单位，2019年11月25日通过专家评审，正式成为全国绿色矿山名录入库矿山。隆化新村、双滦建龙于2019年12月纳入全国绿色矿山遴选公示名单，2020年1月正式进入全国绿色矿山名录。

2.环保治理“负成本”运行。各专业联动关注环保事项，同时各企业结合自身特点深入开展粉尘治理、水资源综合利用、固废存放储运规范化管理和烟气超低排放等工作，取得较好成效。如信通首承2018年至2021年，实施料场封闭，减少无组织排放。通过不断建设完善环保设施和实施工艺升级，信通首承烟气、氮氧化物和颗粒物等均达到了超低排放标准，实现了无废化生产和绿色发展。同时创造性地实施脱硫废弃物回收利用产品化，环保治理“负成本”运行，从环保治理“刚性支出”转变为绿色发展的“正向效益”。

3.项目单位开展扶贫项目，积极承担社会责任。在监督检查中，要求各投资企业在努力做好生产经营工作的同时，承担好社会责任。各项目单位积极开展扶贫工作，助力地方政府打赢脱贫攻坚战。如，辽宁硼铁周边的中兴村原为省定贫困村，2016年已全部脱贫，为防止返贫，辽宁硼铁结合中兴村自然资源特点，向中兴村提供资金建设蔬菜大棚，开发种植养殖产业，助力中兴村长期稳定脱贫。