新型农业经营主体种粮土地成本调查和对策研究

陈 超

（滁州市基本农田建设服务中心，安徽滁州 239000）

1 土地流转价格变动情况

滁州市位于安徽省东部，人口455万，其中农业人口350万人，辖南谯、琅琊两区，天长、明光两市，来安、全椒、定远、凤阳四县，国土面积1.35万km2，总体概貌为“三山一水五分田、一分城市和庄园”，耕地面积宽广，全市耕地面积67.01万hm2，粮食常年产量45亿kg，粮食总量和商品率分居安徽省第3、第1位，素有“安徽粮仓”之称，是中西部地区传统农业地区典型代表。到2022年底，滁州市农村土地流转面积40.27万hm2、流转率60%。根据土地流转区域位置、地力条件、基础设施配套等情况，不同地块流转价格有一定差异，总体上看，滁州市近年土地流转价格总体呈平稳上涨趋势，2019～2022年，滁州市平均土地流转价格分别为363元/667m2、377元/667m2、394元/667m2、525元/667m2左右。总体上看，大部分县（市、区）呈平稳上涨态势，2019～2022年土地流转价格涨幅在100元/667m2以内；定远县2019～2021年间土地流转价格平稳上扬，分别为317元/667m2、410元/667m2、409元/667m2，2022年快速上涨至605元/667m2，增长196元；琅琊区2019～2022年价格从500元/667m2涨至700元/667m2，增长200元/667m2；个别县土地价格出现下跌，全椒县2019年土地流转价格400元/667m2左右，到2022年土地流转平均价格下跌至369元/667m2左右。

2 原因分析

2.1 市场行情波动和自然条件的影响

不利影响因素方面，2016～2019年期间，安徽省粮食最低收购价持续下跌，小麦、早籼稻、中晚籼稻、粳稻每50 kg价格从2016年的118元、133元、138元、155元，最低下跌到2019年的112元、120元、126元、130元。加之滁州市地处江淮之间，属半丘陵半平地自然环境，气候多变，极端恶劣天气频发，2016～2018年，稻麦成熟、收获期间连续出现连阴雨，导致病害、霉变，严重影响产量、品质，种粮主体亏损较多，土地流转价格持续下降，2019年处于低谷期。有利影响因素方面，2020年以来，我省粮食最低收购价平缓回升，2022年小麦、早籼稻、中晚籼稻、粳稻每百斤价格回升至115元、124元、129元、131元，加上自然条件转好，粮食较往年丰产丰收，一定程度上促进了土地流转价格提升。

2.2 农田基础设施持续改善的影响

近年来，滁州市持续加强高标准农田建设，2019年、2020年和2021年高标准农田建设任务分别达到3.27万hm2、3万hm2、4.44万hm2，占比分别为12.9%、11.8%和13.3%，连续3年我市农田建设任务位居全省第一，2022年全市新承担高标准农田4.70万hm2建设任务，全市建成高标准农田总面积达40.94万hm2、占耕地面积61.04%。通过高标准农田建设，实行田、土、水、路、电、管综合配套，同时按照“缺什么、补什么”的原则确定具体工程措施和投入比例，在农民自愿前提下，结合农田建设，引导促进土地小块变大块，进行农田“宜机化”改造，将以前的中低产田改造成旱涝保收高标准农田，有效改善了农业生产条件，便于机械化作业，拉动了土地流转价格提升。

2.3 农业产业政策持续实施的影响

一方面是推动土地流转价格上涨的政策影响。近年来，滁州市大力实施农村产业提升行动，不断增加投入，推动发展农业适度规模经营，持续推进粮食生产、特色农业发展，加之国家惠农强农富农政策补贴力度进一步加大，推动了土地流转价格上涨。如光明乳业2022年度在定远县分片流转土地1.24万hm2，价格在650～670元/667m2，推动该县土地流转价格快速上涨。另一方面是推动土地流转价格下跌的政策影响。2020年国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，全椒县先前大力推进苗木和薄壳山核桃产业受到一定的限制，加上该县小龙虾产业发展已达到一定规模，当地政府取消了推动小龙虾产业发展的奖补政策，土地流转速度放缓，导致该县土地流转价格有所下降。

2.4 区域位置的影响

一般是城郊土地受区域位置影响比较大，如滁州市琅琊区地域大部分都是主城区划范围，仅有少数农田在城郊，主要发展蔬菜生产、水果采摘、休闲农旅和餐饮等产业，经济效益较高，导致该区土地流转价格近年涨幅较大。

2.5 少数农业经营主体对土地价格增长机制疏于长远考虑

有的大户或企业在与农户签订土地流转合同时，约定租地价格以每年递增形式上涨，但没有设置土地租金的价格上限，交易达成后，地租价格经过连续多年上涨，最终导致流转土地价格过高。如来安县嘉吉公司在2011年度在半塔镇流转土地228.75 hm2，当年租金680元/667m2，根据土地流转合同约定，每年6月30日前将土地租金发放至农户，且自2011年起，该土地流转租金价格每年按6%递增，截至2022年土地流转价格已递增至1290元/667m2，与2011年初始土地流转价格相比增长了89.7%。

3 土地流转价格上涨对农业及粮食生产的影响

3.1 降低种粮经营主体抗风险能力

虽然土地流转价格快速提升增加了流出土地农民收入，但同时也增加了种粮主体土地成本，抵消了规模经营的优势，种粮主体抵御风险能力下降，一旦遇到自然灾害、粮食价格下降等不利情况，会导致种粮主体亏本，生产经营陷入困境。不少新型经营主体表示，种粮成本上涨幅度太大，化肥、农药、人工费持续不断上涨，如果土地租金再涨实在是难以支撑下去。

3.2 影响经营主体种粮积极性

近年来，种子、农药、化肥、人工等各项农业生产的物化成本不断上升，粮食收购价格总体持平略有增加，以粳稻为例，2022年每50 kg最低收购价131元，虽然较2018～2021年的130元略有增加，但与2016年的155元相比还有相当差距，如果土地流转价格再提升，种粮主体利润空间将不断压缩，经营主体种粮积极性受挫，必然要调整种植结构，减少粮食种植面积，增加经济作物种植规模，在一定程度上会冲击农业种植结构，增加“非粮化”风险。

3.3 不利于农业适度规模经营

近年来国家政策鼓励种粮，对苗木等经济作物种植控制收紧，如果经营主体种粮连续亏损，又达不到种植经济作物的政策、技术和成本要求，不能持续经营，可能导致经营主体退地、弃租等现象。

4 保持土地流转价格在合理区间的对策建议

4.1 加大种粮经营主体政策扶持力度

进一步落实好国家农业支持保护补贴政策，逐步提高对种粮大户的补助份额。对种粮主体关键技术环节，如小麦一喷三防、水稻机插秧、缓控释肥等生产环节物化成本进行直接补贴。完善种粮主体的用地支持政策，给予规模以上种粮主体建设烘干、仓储等基础设施项目扶持。落实农机购置与报废更新补贴政策，加大补贴力度，提高补贴标准，提升粮食生产全程机械化水平。增设土地流转补贴，明确实际流转土地种粮的主体为补贴对象，精准降低种粮主体的土地成本。

4.2 延伸种粮经营主体产业链条

当前，粮食产中与产后环节连接不紧密，缺乏强有力的粮食加工龙头企业带动，多数规模粮食生产主体不具备延长产业链的能力，对接市场能力不足，无法发挥土地规模经营、产品品质提升带来的增值收益。政府要推动实现粮食产业增强、加工效益增加、品牌效益提升，促进种粮主体增产增收。推广应用良种良法，实现优种优质优价。大力发展优质专用粮食，引导种粮主体以市场为导向，对接加工企业原料需求，推行“按图索粮”和订单式生产，发展联合体，实现产销合作、收益共享。着力发展粮食类绿色食品、有机农产品、地理标志农产品和区域公用品牌。发展粮食初、深加工，支持种粮主体开展粮食初加工，各类涉粮企业发展精深加工，发挥粮食加工业“农头工尾”“粮头食尾”作用，将粮食全产业链收益更多留在粮食产地。

4.3 大力推进农业社会化服务

相较于土地流转时间，全面的农业社会化服务起步较晚，有的种粮经营主体需要自行购置、建设农机和机库、厂房，占用资金量大、使用率低、折旧率高，管护成本大，拉低了生产利润。要支持种粮大户和涉粮家庭农场、合作社、有条件的村集体经济组织等开展“大托管”、发展育秧、旋耕、播种、田间管理、病虫害防治、收割、烘干等关键环节农事服务托管等各种形式的社会化服务，围绕粮食生产耕种防收全过程，提供菜单式、订单化服务，带动更多小农户发展粮食生产。制定粮食种植农业社会化服务标准和技术规范，引导农业社会化服务主体规范化、规模化发展。

4.4 夯实粮食生产农田基础

滁州市虽开展了一系列的高标农田建设，基础设施配套水平有了一定提升，但是因为历史欠账太多、前期高标农田建设投入强度不大，早期高标准农田的建设标准相对不高，与大规模的农业生产要求相比，田、渠、路等基础设施仍有进一步提升的需求，调研滁州市70%以上的种粮经营主体都期待对农田进行更高标准的整治，切实解决以灌溉为主要内容的水利设施配套难题，以提高粮食生产保障能力。因此，应当加快建设高标准农田，提高建设标准，结合“田长制”改革，建立健全高标准农田管护机制，推行高标准农田保险，落实管护主体，确保电、泵、路、渠等配套设施正常发挥作用。加快农田水利基础设施建设，打通农田水利“最后一米”，推进从水源到田间、田间到沟渠的灌排体系建设，实现旱能灌、涝能排。推进“小田变大田”改造，推进农田“小并大、短变长、坡改梯、弯取直”，逐步实现旱地每块0.2～1 hm2、水田每块0.13～0.53 hm2，建设“宜机化”农田。

4.5 强化经营主体金融服务

粮食生产前期投资大、关键环节资金需求集中，但大多数种粮经营主体缺少产权清晰、价值稳定、处置便捷的抵（质）押物，加之申请手续繁复、隐性交易费用高等问题，导致贷款难度较大，获得大额贷款和中长期贷款尤为困难，部分主体甚至只能靠民间借贷解决生产资金周转，拉高了融资成本，增加了经营风险。政府应当出台支持粮食生产专项金融政策，引导金融机构落实政策，创新金融产品和服务模式，开展粮食种植保单质押贷款试点，保障粮食生产发展融资需求。进一步健全财政支持的农业信贷担保体系，支持各级农担公司对种粮主体生产经营贷款优惠担保费率。建立20 hm2以上粮食生产规模经营主体名录，加强精准对接。

4.6 强化种粮主体保险保障

粮食生产既要面对自然灾害的风险，又要面对不可预测的市场风险，广大种粮经营主体对农业保险需求迫切、期望值高。但目前农业保险以政策性为主，仅仅是对生产成本进行保险，即使绝收，也要看是哪一个生长期绝收的情况进行区别赔付，赔付标准低，难以满足粮食生产抗风险需要，农业保险“低标准、广覆盖”的保障与参保种粮经营主体的实际损失严重脱离。加之在实际操作中，受人员、勘查定损难度大等因素，理赔中“撒胡椒面”现象时有发生。因此，要在产粮大县推进三大粮食作物完全成本和种植收入保险全覆盖。支持叠加开展补充性商业保险，各级财政给予保费补贴。简化保险程序，改善理赔服务，结合农业生产受灾实际，提高农业保险理赔标准，着力提升农业保险风险保障水平。

4.7 加强新型职业农民培训

进一步完善基层农技推广服务体系，健全职业农民培训机制，优先将种粮主体纳入“新型职业农民培育”“农村青年电商培训计划”等范围，提升培训质量，增强培训的针对性和实效性，使更多的种粮主体通过培训及时掌握先进实用技术，了解市场信息，提高适应市场变化的能力。

4.8 加强土地流转管理服务

依托镇、村基层机构，引导土地流转进平台交易，提供信息服务，加强价格指导，强化用途监管，指导种粮主体经营规模与自身能力相匹配。推广制式合同文本，明确双方责、权、利，做到土地流转程序合法、合同规范。用足用活土地确权登记颁证成果，引导土地经营权股份合作，鼓励小农户与新型经营主体建立更紧密的利益分配合作经营模式，拓宽土地规模经营路径。