县域经济助推城镇化发展

胡小周

（中共龙岩市委党校，福建龙岩 364012）

0 引言

县域经济对于城市化进程具有重要意义。它不仅为城市化进程提供了物质基础，还促进了城市产业结构和经济发展模式的调整和完善。在《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下文简称《意见》）文件中，对县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障、组织实施等方面进行了较为全面、系统的阐述，并对“县城”的重要价值进行了界定。

1 以县域经济助推城镇化的意义

县域经济建设对于推动我国城市群的快速发展，具有重要的现实意义。到2021年末，全国有9.1亿城市居民。在这些地区中，有1866个县及县级市，这些地区的居民在全国的城镇人口中占据了将近30%的比例。推动以县城为主要载体的城镇化，促进了人才、资本和技术等要素在城乡之间双向自由流动，促进了城乡基本公共服务制度的对接，推动了农业和农村的现代化进程，最终实现城乡的共同繁荣[1]。对增加投资，扩大国内需求也具有积极的作用。在补短板强弱项的过程中，县城市政公用设施作为投资的一个重点，将会对稳定我国的经济大盘，推动可持续高质量发展起到非常关键的作用。

对满足新时代人民对美好生活的需求具有重要意义。持续对产业配套设施进行改进，对培育和发展地方优势产业有很大帮助，可以为实现更充分、更高质量的就业创造更多的就业岗位。以县城作为主要载体的城镇化建设的稳步推进，可以更好地为城乡融合发展提供支持，从而提升居民的整体收入水平。

2 当前我国县城城镇化发展的难题

2.1 城乡融合发展难题

“大城大村”是当前我国城乡一体化发展的一个显著特征，而县级城市在这一过程中的桥梁和传递作用不够，“次级核心”的作用也没有得到充分发挥，导致县级城市的城乡一体化发展总体上还处于一个相对滞后的状态。《意见》认为，加快县城的建设进程，让城乡之间的资源能够在更大范围内自由地流动，对于打破城乡之间的一盘散沙的制度缺陷起到积极的作用，充分发挥了县城对乡村的辐射带动作用，让县城与乡村之间的功能形成衔接和互补。

2.2 就地就近城镇化难题

目前，我国大部分县级城市的发展还处在现代化和工业化程度较低，公共服务设施不完善，综合环境质量较差，治理水平较低的阶段。同时，由于我国大都市的就业形势发生了改变，人们的生活压力也越来越大，使得我国的外来务工人员有了“返乡”的趋势。根据国家统计局的数据，在2019年，40周岁以下农民工回流的比例达到了22%，40～45周岁的比例达到了67%，因此，县城成为农村人口进城的现实选择[2]。

《意见》的发布，是新时期中国城市化战略由快速城市化转变为高品质城市化，由异地城市化转变为就地、就近城市化，由大都市发展转变为县级支持的县域城市化的重要标志。这样的战略转型，与我国当前人口流动的具体方向相符，它可以满足城市农村居民对高质量生活的追求，也可以缓解部分一线、准一线以及部分二线城市地区人口密度过大，生活压力较大的问题。

2.3 县域经济发展要素制约难题

首先，农村土地供应与需求的矛盾需要得到解决。为保证城镇的发展，必须增加城镇的建设用地指标，而这往往会与国家的土地保护红线政策产生矛盾。地方政府没有足够的动力去发展已有的存量和低效的土地，也没有健全地节约集约用地机制，导致了过度开发与低效使用并存，土地使用效率低下。由于市场对土地的配置功能不够充分，土地要素的配置与实际的市场需求存在着显著的错配，造成了房地产价格上涨，服务业发展滞后，加大了农民进城的障碍。其次，经济、金融的渗透力不足，县级经济日渐衰弱。“四重”战略的重点是把大部分的信贷资源都用在了重点项目上，而大量的县域经济发展所需的信贷资源却被长期搁置；信贷资金的投资不平衡，资金的供需矛盾依然存在，在县级城市以下的小企业，不管是国营、集体还是私营、个体，在获得银行信贷资金的支持上，都有不同程度的制约。

3 县域经济助推城镇化发展的路径

要把县城作为推动新型城镇化的载体，就必须站在历史和全局的角度上，对其必要性和重要性有一个深刻的理解，对顶层设计进行持续优化，对实施方案进行细化完善，根据当地实际情况，对县域内的薄弱环节进行补足，以推动县域内的相关配套设施的补齐，提升市政建设水平，全面优化城市环境。

3.1 人的城镇化：坚持以人为核心

人口是一个城市得以发展的核心及原动力。以县域为载体，推动新型城镇化，必须把促进人口的高质量发展作为城镇发展的首位，相关单位应当重视公共资源的均衡与城乡一体化，保障好农业转移人口的就业、医疗、教育、文化等权利，把县域建成一个人口与服务的聚集地[3]。

第一，把人类作为一个城市作为逻辑的出发点。坚持走新型城镇化发展之路，把城镇化发展的重心从“物的城镇化”转移到“人的城镇化”，通过人的城镇化来带动县城消费升级，从而推进城市生活的低碳化发展，实现县域工业化、城镇化和现代化的同步发展。

第二，要通过完善户籍登记系统来实现人口信息的明确化。放松城镇居民的户籍制度，让农民更容易在城镇安家。要推进城镇居民的基本公共服务，并加强对“人地钱”相结合的配套政策的鼓励。

第三，底线是保障农民的各种利益。要保护农民在乡村的财产权，保护他们的土地承包权、宅基地使用权和集体收益，不能将他们的“三权”退出当作他们进入城镇的先决条件，而应鼓励和指导他们通过合法、合理的手段，有偿转让土地使用权。

3.2 工业的城镇化：强化产业支撑

工业是发展新型城市化的基础。县域具有土地、空间等资源优势，一般都是农产品的主要产地，同时也是商品的主要销售区域，具有较强的工业竞争能力和对就业的吸引力。将县城作为推动新型城镇化的主要载体，需要在统筹规划、科学规划的前提下，确定产业发展的方向，对人口的就业进行优化，从而提升县域的经济实力与活力。

第一，对县域工业的发展进行了清晰的定位。要对各区域县城的发展状况和所处的阶段进行全面的考量，将县域内部的产业培养与外部的产业转移相结合，并通过市场环境优化县城结构，将大中型城市的资金、技术、人才等资源合理地流向县城，实现整条生产链路的搭建，从而构建出一条多样化的县城产业发展道路。

第二，发展和壮大县域经济的特色和优势工业。要以县城的区位和定位为基础，与产业发展的比较优势相结合，全面利用自身优势产业实现对周边农村的产业帮扶，并不断吸收农村闲散劳动力，对县城的特色优势产业进行大力发展，实现了县城相关优势产业的可持续发展，推动了城乡居民在当地的就业，改善了县城的消费环境。

第三，要加强工业发展的平台建设，加强基础设施建设。相关单位应当加强对县域工业产业园区、科技创新园区、经济开发区等平台的建设和设施的配套，推动县域产业的协作发展，加速对县域内的物流体系和商贸体系进行健全，提升县域内的物资流通能力和效率。

3.3 土地的城镇化：坚持高效配置土地

土地资源的扩张与利用效率的提升，对促进我国经济社会发展与新型城镇化具有重要意义。以县城为基础，推动新型城镇化的发展，要根据当地的实际情况，采取多种措施，如土地征收、集体建设用地进入市场、改善居住环境等，来提高县城建设用地的利用率。

第一，要使土地资源得到最好的分配。构建完善的城乡一体化建设用地市场，将城市建设用地增量与农民进城的数量相结合，实现土地指标的科学、合理配置，改变各县市间的土地要素配置不均衡。政府部门要主动将土地资源存量进行有效活化，对低效的建设用地进行有效的使用，并对被污染的土地进行修复，进行生态绿化的改造，以实现对土地的节约集约使用。

第二，进一步推进征地制度的建设。要对公益用地的范围进行科学的界定，对其征收使用过程进行规范，对征地的补偿内容进行适当的调整，使农民能够平等地享受到城镇发展所产生的土地增值收益，同时也要将被征地农民的就业、生活以及长远的生计问题都妥善处理好。

第三，要加快推进集体土地进入市场。要根据各地的具体情况，对建设用地入市的条件进行进一步的放松，将集体建设用地入市的范围扩大，让它们有条件地参与到住房土地市场中来，从而推动住房土地的供应多样化，构建完善“同权同价、流转顺畅、收益共享”的入市机制[4]。

3.4 服务的均等化：提升供给效率

城市服务水平的提高是城市发展的一个重要方面。以县级为载体，推动新型城镇化，要防止出现在城市中的“排斥”与“不公”，重视满足城乡多样化需求，提升公共服务效率，提高农村的福利水平，推动城乡的公平发展。

第一，要加速推进县域经济的发展，促进县域经济的发展。将居民的生产生活需求作为根本，准确把握县城发展中存在的短板弱项，始终坚持以人为本的工作态度，对县城内外交通结构、水利保护系统、防灾减灾设施等进行全面的改进，同时，还应加快推进县城城市管道翻新、棚户区改造及数字化建设，从而提升县城的综合承载能力，为县城居民营造一个良好的居住环境。

第二，加强差别化的公共服务提供。要运用全面、辩证的思想，对服务提供进行优化，在掌握其共同的特点和主调的同时，还要注意对不同区域、不同群体的结构性、差异化服务需要进行区分，以促进县域内的公共服务向农村的有序流动，提供更具多元化、差异性的公共服务。要对人口的流入和流出地区的现状进行全面的考量，从而实现对县城建设的资源进行差别化配置。

第三，积极推进城乡居民基本公共服务的均衡发展。要加速对与户籍相联系的利益和权益实现机制进行改革，根据常住人口的规模对基本公共服务进行配置，从“户籍身份惠及化”向“市民权益普惠化”的转型，提升县城新市民的社会融合程度[5]。要以保障和改善民生为出发点和归宿，对流动人口群体的规模、特征、分布格局与迁移机理等进行深刻的剖析，并积极推进符合一定条件的农民工的市民化进程，减少城乡、区域、人群之间的服务标准差距。

4 结语

结合县域经济推进城镇化发展的工作意义重大，一方面可以承接中心城市的非核心功能，另一方面可以打开农业转移人口就业居住享受公共服务的空间，缩小城乡发展差距，是新型城镇化建设从“城市优先发展”过渡到“城乡融合发展”的生动实践。县域经济管理部门，要坚持以人为核心，强化产业支撑，提升土地利用率和供给效率，从多个角度推动我国县城城镇化建设的全面发展。