新形势下土地利用与耕地保护的优化策略

2023-12-15肖英军

农业开发与装备 2023年9期

肖英军

（镇赉县自然资源局，吉林镇赉 137300）

0 引言

随着经济的发展以及城市化建设进程的加快，我国现阶段的耕地保护形势显得格外严峻。为了缓解人地矛盾，我国各地区都存在着或多或少的耕地占用问题，因此我国的人均耕地占有面积呈现出了不断下降的趋向。基于此，国家提出了“双平衡政策”，即通过“耕地进出平衡”和“耕地占补平衡”方式，来解决耕地资源紧张问题。粗放式扩张建筑用地，虽然能在短时间内解决当前城市化建设过程中的人口资源过剩的问题，但却会严重影响到耕地的使用。因此在新形势和新环境下，进一步提升土地利用率，让耕地保护策略和方案得到有效落实，成为当前民众较为关心的问题。唯有实现土地资源的优化配置，才能在实现城市化发展的进程中，解决我国当前的粮食问题。

1 土地利用过程中耕地保护问题

1.1 耕地保护与城市化建设存在矛盾

城市经济的不断发展，使得大量人口涌入城市，因此城市在极短时间内就出现了人地矛盾。不论是在城市大规模地开辟居民居住区，还是通过建造商业区以及其他各城市功能区，来方便城市民众的生活和出行，均要使用大量的土地资源。因此在城市现有土地资源有限的情况下，许多城市都不得不通过占有耕地资源的方式，来进行土地利用范围的扩张。虽然随着科学技术的发展，现阶段人类的土地利用率已经呈现出了几何倍数提升的趋向，但这并不意味着城市化建设进程中的土地资源需求，会随着土地利用率的提升而得到控制。因此耕地保护和城市化建设过程中存在的矛盾，是当前经济发展背景下人民群众不得不面对的矛盾。目前我国耕地总面积为1.234亿hm2。耕地包括水田、旱地等，秦岭—淮河线以南以水田为主，约占全国水田总面积的93%，秦岭—淮河线以北以旱地为主，约占全国旱耕地总量的85%。耕地主要分布在广大的丘陵地区以及东北、华北、长江中下游、珠江三角洲等平原地区，而长江中下游和珠江三角洲又是我国城市化发展建设的重点区域，因此在抢占耕地资源发展城市的过程中，耕地资源总量将会不断减少，因此耕地保护问题会变得日益严峻，这一问题值得引发社会各层级的广泛讨论和关注。

1.2 耕地征收过量问题较为明显突出

《土地管理法》当中明确指出，国家和各级政府部门为了保障公共利益，可按照法律法规征用集体所有土地。而在我国城市发展建设的过程中，不论是国防、水利还是交通、文化、卫生等公益事业的发展，均需要使用到大量的土地资源。因此在非耕地资源面积不足情况下，许多地方政府会通过征收耕地资源的方式来满足当地的公共利益需求，希望能够通过占用耕地资源来发展公益事业。但由于这一过程的具体落实，往往会伴随一定的商业行为，因此耕地征收过量问题频现。这一过程会导致耕地大量锐减，影响到当地的农业发展和建设。而实际上在耕地征收的过程中，为了保障农村人员的个人利益不受损害，大部分地方政府都会给出较为优厚的耕地征收条件，因此许多农耕人员为了获取短期利益，会主动配合当地政府完成耕地资源的征收工作，这种短期逐利的行为，无形之中使得耕地征收问题日益严峻。除了政府行为之外，农耕人员也会通过自建房的形式占用耕地面积，因此耕地保护率呈现出逐年下降的趋向。

1.3 耕地总量无法实现动态方面平衡

在我国具体的耕地资源占用原则中明确指出，如果需要在非农业的经营建设过程中占用耕地资源，就需要在占用耕地资源的同时，规划与占用资源面积相持平的荒地来充当耕地资源，只有如此才能确保耕地资源实现动态平衡。但实际上这一原则在具体的耕地占用过程中，并未得到全面的落实。还有一些地区在贯彻占补平衡原则的过程中，只重视前期的荒地开垦和整理工作，而荒地开垦完成后的耕地使用科普管理问题，并未引起足够的重视。因此许多新开垦的荒地由于没能使用正确的方式进行耕种，仍然是以荒废的形式存在。在过去的10年间，我国的耕地总面积减少了753.33亿m2。耕地总面积之所以持续减少，不仅与占补平衡政策无法得到持续落实有明显的关联，还与农业结构调整和国土绿化等问题有较为明显的关联。过去10年的地类转换中，既有耕地流向林地、园地的情况，也有林地、园地流向耕地的情况，总的来看，耕地净流向林地746.67亿m2，净流向园地420亿m2。这种情况下的动态平衡，也只体现在外在形式上，而实际上的耕地总量仍然呈现出了下降的趋向。

2 土地利用与耕地保护的优化策略

2.1 贯彻落实党的二十大耕地保护理念

在我国经济发展建设的时代进程中，各行业都已经意识到了转变发展观念，实现可持续发展的重要性。而贯彻落实耕地保护的优化策略，就是实现可持续发展理念的重要方式和路径，因此各地政府在城市化建设的过程中，都需要在耕地保护制度的指导下，展开土地资源的规划和利用工作。

实际上，党的二十大中对耕地保护问题作出了明确的指示，1.2亿hm2耕地是我国的耕地资源红线，该红线是不可触碰的，否则我国的粮食安全问题就无法得到解决。因此在具体的耕地资源保护优化过程中，我国各级政府都需要坚持山水林田湖草沙一体化的保护策略，通过系统治理和系统优化的方式，让经济发展建设逐步在绿色低碳的方向上行进，只有充分缓解当前的用地矛盾，遏制住耕地面积不断下降的趋向，才能实现社会经济和生态环境保护的可持续性发展。

2.2 合理完成土地开发、整理复垦工作

占补平衡制度虽然已经持续推进了很长一段时间，但这一制度在具体落实方面并不尽如人意。各级地方政府对该制度的贯彻也缺乏必要的监督，因此耕地总量持续性下降问题仍然值得关注。为了解决当前一系列的问题，我国需要在落实耕地进出平衡政策之余，进一步落实耕地占补平衡政策。各级地方政府需要在占补平衡制度落实的过程中明确自身的权责，花费更多的时间和精力来考察本行政区域内的具体耕地总面积和耕地具体情况。当地政府还需要在此基础上，依据实地调研过程中所获得的有关耕地资源的一手资料，制定出更具有可操作性的，与当地耕地资源使用情况相贴合的，耕地复垦、开发和整理策略，争取实现各种意义上的耕地动态平衡目标。各级地方政府需要让新补偿耕地的数量和质量均与被占用耕地相持平，并及时发放耕地占用的补偿资金，确保农耕人员的切身利益不受损害。

除此之外，在土地资源利用开发的过程中，各地方政府还需要通过落实地方性法规的方式，进行永久基本农田的特殊保护。永久性基本农田主要用于进行粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，这类农田需要按照粮田的管理方式来进行严格的把控。只有如此，才能够使得耕地“非农化”“非粮化”问题得到彻底的解决。

2.3 全面规范地方政府的“供地行为”

想要让当前的土地资源利用问题和耕地占用问题从根本上得到解决，仅仅依靠强制执行的制度和法律法规是无法起到良好效果的。如若各级人民政府无法提高在土地利用和耕地占用方面的思想认知，那么即便国家已经制定出了解决耕地问题的各项策略和政策，也无法在具体落实过程中发挥作用。因此各级地方政府需要加强在耕地资源运用方面的思想认知，充分意识和了解到其所处行政区域内现阶段存在的耕地使用问题。只有各级人民政府重视其耕地问题，才会花费更多的时间和精力来贯彻落实国家所拟定的各类战略措施和政策。因此各级地方政府应当积极参与思想认知方面的培训交流活动，党员干部需要树立正确的责任意识和耕地资源，节约意识，依法进行一系列的“供地活动”，依法征地，合理分配行政区域内的土地资源，各级地方政府还可就土地资源分配和耕地占用等方面的具体行动落实，制定出更具参考价值的工作考评制度，通过层层递进，层层负责的方式，来进一步规范“供地行为”，这也是让当前耕地问题得到进一步解决的重要方式和手段。

2.4 完成国土资源法律法规的宣传工作

耕地资源保护问题，仅仅依靠国家和地方政府是无法解决的。参与农业生产建设的民众和社会各界民众，都需要意识到耕地资源保护的重要意义，配合国家和地方政府完成耕地资源保护的各项行动，只有如此才能够守住1.2亿hm2的耕地红线，让我国的粮食安全问题得到解决。因此在日常的法律法规科普和宣传活动中，需要添加与国土资源合理配置和运用相关联的模块。地方政府中的宣传部门，需要通过开辟新的宣传渠道，提升相应法律法规制度和政策宣传频率的方式，提升民众在土地资源保护和耕地利用方面的重视度。通过宣传国家新颁布制定的“双平衡”制度，让耕地资源在进出平衡和占补平衡策略使用的过程中，得到更为充分的利用。让广大民众充分意识到在进出平衡制度的落实背景下，只能将林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地，实现内部的平衡循环，这能够改变相关行业和企业在土地利用方面的观念，使得耕地资源总量得到进一步的保障。

只有在宣传工作大力展开的过程中，各地方民众才能够深刻认识到我国现阶段资源使用过程中存在的严峻问题，各类耕地资源使用优化策略才能更为顺利地落实和推进。基于此，政府宣传部门应当开展形式各样的宣传活动，针对不同宣传群体使用截然不同的宣传方法，完成与国土资源法律法规相关联的宣传工作。譬如在各级院校展开宣传活动时，政府部门宣传人员可将法律法规制度的科普宣传内容与各级院校的思想政治工作紧密结合在一起，这或许能够使得相应的宣传力度得到强化，宣传效果得到更进一步的提升。

2.5 全面构建“土地动态”的巡查制度

为了确保耕地保护优化策略得以贯彻落实，各地方政府应该成立土地巡查小组，通过定期到基层巡查方式的运用，来切实收集与当前耕地资源运用有关的实际情况。针对巡查过程中遭遇的各类问题，巡查小组应当采取必要的手段进行问题的解决，确保各类违法行为能够得到严格的惩处，只有如此，才能够彻底扫清耕地资源保护优化策略使用过程中遭遇的各项障碍。如果在定期巡查的过程中，政府部门工作人员发现企业或个人的行为已构成刑事犯罪，那么在解决耕地资源使用问题的同时，还需要让法律部门介入调查。巡查制度的建设，能够起到一定的监督管理效用，这是让国家所制定的耕地保护策略得到充分运用的重要方法。