论我国行政处罚听证程序中“较大数额罚款”标准的确立<br/>——基于26 部地方立法文件的分析

论我国行政处罚听证程序中“较大数额罚款”标准的确立
——基于26 部地方立法文件的分析

2023-12-14侯冠宇

行政科学论坛 2023年10期

侯冠宇

（中国政法大学法学院，北京 100088）

一、问题的提出

我国现行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）并未对听证程序中的“较大数额罚款”进行明确规定，只是在第63条规定行政机关拟作出较大数额罚款的决定时，应当告知当事人有要求听证的权利。《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）中规定，公安机关在作出2000元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知当事人有听证的权利。同时，《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）对于“较大数额罚款”的标准进行了规定，明确了“较大数额罚款”的标准以及地方参照适用的规则①。从上述规定可以看出，公安机关作出的“较大数额罚款”的决定应该以2000元为下限，即公民有权对公安机关作出2000元以上（包括本数）罚款要求听证。但有些地方立法中针对行政处罚中“较大数额罚款”的规定与上述法律法规并不一致，如《江西省行政处罚听证程序规定》规定，行政机关对个人做出3000元以上的罚款时，公民有要求听证的权利②。通常来说，公安机关既是行政机关也是司法机关，当做出治安类的行政处罚时公安机关就是行政主体，当然适用《行政处罚法》，同时也应适用《治安管理处罚法》。那么，公安机关作出行政处罚时的“较大数额”是应该适用地方立法的三千元标准，还是适用《程序规定》中的两千元标准，亦或除治安管理类的处罚之外都适用地方立法的标准。诸如此类的地方立法规定还有许多。那么应该如何界定不同法律法规之间的效力，尤其是部门规章和地方政府规章应该如何选择适用，无疑已经成为一个亟待解决的问题。本文试图探索一个可行的“较大数额罚款”的标准，这样不仅有助于行政机关顺利开展工作，也能够进一步保护公民的合法权益不受侵害。

二、“较大数额罚款”的地方立法现状

根据前文所述，在法律层面，《行政处罚法》并未对“较大数额罚款”作出明确的界定，《治安管理处罚法》第98条规定了公安机关对公民作出二千元以上数额的治安处罚时公民享有听证的权利。而国务院各部门制定规章针对本领域的行政处罚出台了相关标准。针对个人的处罚的法律和部门规章如表1所示。其中有的部门如公安部、财政部、国家市场监督管理总局、海关总署、工业和信息化部等部门出台了相应标准，但还有一些部门未作出具体的规定，如国家互联网信息办公室、住房城乡建设部等。《程序规定》明确了地方公安机关可依照作出处罚的法律法规来适用相应的听证数额。

表1 中央层面“较大数额罚款”部分规定

目前除行业管理规范外我国地方大概共有26部现行有效的涉及“较大数额罚款”的法律规范性文件，其中有1部省级地方性法规、20件省级政府规章、4件设区的市级政府规章以及1件地方规范性文件（如表2所示）。经过梳理上述法律规范性文件，发现地方立法针对“较大数额罚款”有不同的立法规定。从“较大数额罚款”的标准出发，存在明确规定和灵活变通两种模式。从“较大数额罚款”的上下位法使用方面分析，可分别为概括适用型、选择适用型种类型。

表2 现行有效的涉及“较大数额罚款”的地方立法（截至2023年5月31日）

（一）地方立法中“较大数额罚款”的标准

1.明确规定型

在现有的地方立法规范性文件中，大部分都针对“较大数额罚款”作出了明确的规定，如广东省规定：“较大数额罚款是指对公民的违法行为处以5000元以上罚款。”③上海市规定：“较大数额对个人是指5000元以上（或者等值物品价值）的罚款。”④还有的地方针对“较大数额罚款”专门出台了相关的规定，如西藏自治区明确规定：“对公民处以1000元（含1000元）以上罚款属于‘较大数额罚款’。”⑤还有包括江西、河南、山东等地也都做出了明确规定。

2.灵活变通型

还有一些地方针对“较大数额罚款”并未作出明确的规定。如北京市规定：“行政处罚法第六十三条第一款规定的较大数额罚款、较大数额违法所得、较大价值非法财物的标准，以及其他较重的行政处罚种类，由市级行政机关确定，并报市政府法制机构备案。”⑥上海市也作出了相关的规定，上海市规定：“……上海市人民政府可以根据经济社会发展的情况，对前述较大数额（或者较大价值）标准进行调整并予以公布。”⑦还有的地方既规定了具体的数额，也规定了数额可以依照实际情况进行调整。如重庆市规定：“较大数额罚款，是指对公民的违法行为处以5000元以上罚款……市人民政府可以根据经济社会发展情况，对前述较大数额罚款和没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物标准进行调整并予以公布。”⑧

（二）地方立法中“较大数额罚款”的适用规则

《程序规定》明确规定，地方行政机关依据地方立法文件作出的行政处罚，听证的数额按照地方规定执行。但是地方立法中对于“较大数额罚款”标准也作出了如何适用的规定。有的地方规定优先适用国务院及其有关部门的规定，有的地方规定附条件地适用国务院及其有关部门的规定，还有的地方规定了具体适用的部门。经过梳理发现，现有的地方立法关于“较大数额罚款”的适用可分为概括适用型和选择适用型两种类型。

1.概括适用型

在现有的地方立法规定中，大多数的地方都规定当“较大数额罚款”的标准存在不一致时，优先适用国务院及其有关部门的规定，如重庆市规定：“……国务院有关部门规定的较大数额罚款和没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物标准低于前款规定的，从其规定。”⑨湖北省规定：“……国务院部门经国务院批准规定了具体标准的，从其规定。”⑩河南省规定：“……国务院有关部门规定的罚款、没收违法所得、没收非法财物价值数额标准与前款规定不一致的，执行国务院部门规定的标准。”⑪除上述几个地方的规定外，还有些地方也规定了优先执行国务院部门的标准，只是在表述上有些许差异：一是以国务院有关部门规定的标准为依据；二是以国务院垂直领导的部门所制定的标准为主；三是明确列举了以包括国税地税、海关等部门的规定为标准；四是特别列明了公安机关或者公安部有相关规定的，从其规定；五是如果有法律、法规以及规章明确规定的，从其规定。虽然上述地方立法对于“较大数额罚款”的规定有些许差异，但这些立法的本意都是优先适用国务院及其相关部门的规定。

2.选择适用型

还有部分地方的规定是选择适用国务院及其有关部门的相关规定，即在某种情形下适用。如广东省规定：“……部门规章对前款规定的数额有更低规定的，从其规定。”⑫四川省规定：“……国务院有关部门规定的较大数额标准低于前款规定的，从其规定。”⑬江苏省规定：“……国务院主管部门规定的较大数额罚款和没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物标准低于前款规定的，从其规定。”⑭上述地方立法对于“较大数额罚款”的标准的选择存在一个前提条件，即国务院及其有关部门的相关数额规定低于地方的规定。那么反过来理解，如果地方的规定的数额比中央的要低，那么行政机关在适用“较大数额罚款”时就优先适用地方的规定。由此可知，这些地方的立法保留了行政机关选择适用的权力，而非概括性地优先适用国务院及其有关部门的规定。

（三）小结

从上面的论述可以看出，地方涉及“较大数额罚款”的立法存在的差异，不仅体现在“数额”的具体标准上，也体现在当国务院及其有关部门和地方的规定存在不一致时的适用上。此外，还有一些地方如江西只规定了罚款的“较大数额”是3000元以上，并未规定当地方政府规章和国务院部门规章之间不一致时该如何适用。地方公安机关在处理具体实务中可能会遇到法律适用的问题，不同法律位阶的法律规范性文件应该如何选择，较大数额的标准该如何确定，这个问题需要综合来考虑。

三、“较大数额罚款”标准确立的困境

（一）上位法规定过于笼统

我国是单一制国家，实行的是一元二级多层级的立法体制，具体来说就是，我国的立法体制是在中央统一领导下，有一定程度分权的，多级并存、多类结合的有中国特色的立法体制。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第98、99、100、102条明确规定了我国现行部分立法之间的位阶关系，即宪法的位阶高于法律，法律的位阶高于行政法规，行政法规的位阶高于地方性法规及地方政府规章，地方性法规的位阶又高于本级和下级的地方政府规章，省级地方政府规章的位阶高于设区的市级地方政府规章，地方政府规章的位阶与部门规章相同⑮，可以理解为一个较为规范且稳固的“金字塔”结构。由于本文所讨论的《治安管理处罚法》《行政处罚法》等都属于法律的范畴，这两者之间的适用就成为一个难题。

《行政处罚法》是1996年颁布并实施的，而《治安管理处罚法》是2006年开始实施。从时间上来看，《行政处罚法》的制定时间早于《治安管理处罚法》，后者应当算作新法，前者应当算作旧法，从法律适用规则上来看“新法优于旧法”，即公安机关在法律适用时应该优先考虑后者；从效力上来看，前者是全国人大制定的基本法律，《立法法》明确规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，但全国人民代表大会制定和修改基本法律，所以《行政处罚法》的性质应该是国家基本法律，而《治安管理处罚法》是由全国人大常委会制定的法律，从性质上来说应该属于普通法，所以后者在效力上应该低于前者；从法律属性上来看，前者制定的目的是规范所有行政机关的处罚行为且依据宪法制定，因此从属性上看是一般法，而后者是规范和保障人民警察及公安机关依法履行职责，且其中明确规定治安管理处罚的程序在没有规定的情况下适用《行政处罚法》，因此从属性上来看属于特别法，以“特别法优于一般法”的法律适用规则来说，应该优先适用后者。

通过上述分析可以看出，两部法律并没有明确的先后适用顺序，且从法律规范出发，《行政处罚法》中未对“较大数额罚款”作出具体的规定，从立法原意来看可能是给地方或各部门立法留出立法空间，但实际上造成了下位法在具体细化法律方面出现了不一致的情况，导致实务机关在日常执法过程中产生了困惑。

（二）同位阶规章之间适用规则不明

我国《立法法》第102条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”如前文所述，地方的立法大多数属于省级政府规章，其效力与国务院部委的规章效力相同，按照《立法法》的规定，两者应在各自的权限范围内施行。各地方的立法都只在其本地方的范围内施行，而国务院的部门规章生效范围是全国，虽然理论上是本部门系统内部优先适用，但实际上各地行政机关在选择法规适用时都会面临一定的困惑。有的部门规章如财政部规定了地方财政部门的“较大数额罚款”标准优先适用地方规定，但国家市场监督管理总局的部门规章规定对于“较大数额罚款”标准地方有规定具体数额的可以从其规定，使用“可以”而非“应当”一词表明并不一定适用地方规定；还有的部门规章并未对适用问题作出规定。我国是单一制的国家，各级立法必须坚持法制统一的原则，法制统一原则中有一个重要的原则是“不抵触”原则，但“不抵触”原则所解决的下位法和上位法之间的冲突，而同位阶法律之间如果产生不一致如何适用还需共同上级机关来裁决。但国务院的法制部门在2018年的机构改革中已经撤销，其职能并入了司法部，如果由司法部来裁决其他同属于国务院的部门的规章效力，可能会缺乏裁判力和可信度。

以公安机关为例，国务院下属的公安部是全国公安工作的最高领导和指挥机关，《程序规定》正是公安部出台的部门规章，特别适用于公安机关办理行政案件。且《程序规定》第1条明确了该规章制定的依据⑯。可以直观看出该规定是依据《行政处罚法》和《治安管理处罚法》制定的，也是对这两者的细化。我们知道《治安管理处罚法》相对于《行政处罚法》来说是一部特别法。由此可以得知《程序规定》就是针对公安机关出台的专门规定，在程序规定上最为详细，在适用上也最为契合。《程序规定》明确规定公安机关在作出“较大数额罚款”的行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人有要求举行听证的权利，此外对依据地方性法规或者地方规章作出的罚款处罚，适用听证的罚款数额按照地方规定执行。因此，对于《程序规定》的相关规定我们可以从两方面来理解：一是在一般情况下，当个人被处以2000元以上罚款或单位被处以1万元以上罚款时，被处罚者可以享有要求行政机关举行听证的权利；二是如果公安机关依据地方性法规或者地方规章作出处罚，那么“较大数额罚款”的标准按照地方规定执行。所以《程序规定》的相关规定其实是国务院给予地方制定“较大数额罚款”标准留下了立法空间，我们可以理解为，当且仅当公安机关依据地方立法（包括地方性法规及地方政府规章）作出处罚时，听证数额标准按照地方标准执行，其余情况都要依照《程序规定》规定的数额标准来判定。

但在实务中行政机关尤其是公安机关在选择适用法律法规时都会产生困惑。一种情况是有的地方并未规定要优先适用国务院及其有关部门的标准，这样就会出现中央和地方的规定不一致的问题，如江西省的地方立法只规定“较大数额”为3000元以上，而《程序规定》中所列明的标准是2000元以上。那么公安机关在作出行政处罚时是应该按照地方还是中央的规定？第二种情况是地方的立法也明确了适用的规则，如前文所述，部门规章和地方政府规章的效力是相同的，现行有些部门规章规定以地方立法为依据的处罚适用地方标准，而有些地方却规定一切以国务院及其有关部门的规定为准，这就出现了一个新的问题，即双方都规定以对方的标准为主要参照，相当于还是没有厘清部门规章和地方规章的边界，依然造成了实务工作难以开展。

（三）地方立法的“滞后”性

由前文的统计可以得知，地方的行政处罚听证程序立法大多集中于《行政处罚法》颁布实施后，距今已有二十多年的时间，虽然有一些地方如北京、上海、重庆等地已经对其本地区的立法作出了修改，但还有一些地方的立法文件仍停留在二十多年前。随着社会和经济的不断发展，人民生活水平的不断提高，法律法规的某些规定已经不符合实际情况，这就需要作出适当的修改。立法的滞后性也导致了一些地区产生法律选择的难题。除此之外，还有一些地方出现了立法的“抵触”现象，如上海市人大常委会于1996年出台了《上海市行政处罚听证程序试行规定》，这部规定的性质是省级地方性法规，其中明确规定“较大数额罚款”是1000元以上，而上海市政府于2023年又出台了《上海市行政处罚听证程序规定》，这部规定的性质是省级地方政府规章，规定“较大数额罚款”是5000元以上。上海前后两部地方立法出现了不一致，从时间来看，政府规章应该是更加符合社会现状以及经济发展水平的，理论上应该废止二十多年前制定的那部地方性法规，但事实情况是两部地方法规都是现行有效的。此外，《立法法》明确规定，省级地方性法规的效力高于省级政府规章，那么这种情况就属于下位法“抵触”上位法，这又可能导致2023年出台的下位法的规定无效。所以现在许多地方立法亟待修改或者废止，只有这样才能保证法制的统一。

四、我国行政处罚“较大数额罚款”标准的完善路径

从上述分析可以看出，我国地方行政机关在作出“较大数额”的行政处罚时，主要面临的问题就是法律法规之间规定的不一致，其中既有数额标准的不一致，也有法律法规之间适用的不一致。为了合理地确定处罚的标准，可以从以下三个方面进行优化。

（一）上位法作出较为明确的规定

目前地方行政机关立法对于“较大数额罚款”的标准产生偏差的主要原因就在于上位法的规定不够明确。《行政处罚法》依据宪法制定，理应是所有行政处罚类法律、法规、规章的上位法，但目前《行政处罚法》并未对“较大数额罚款”标准作出具体规定，这可能是为了给予下位法更大的自主性，使其能够制定出符合各地实际情况的法规。但是为了解决地方行政机关的困惑，需要在《行政处罚法》中设立一定的法律法规适用规则。虽然《立法法》明确规定了规章之间不一致时的解决方法，但是为了维护国家法制的统一，提高行政机关的效率，减少在实务工作中的困惑，立法者仍需要在《行政处罚法》中明确规定“较大数额罚款”参照的标准。如可以在第63条中增加一款规定，即国务院部门规章与地方政府规章出现不一致时，应该优先适用哪一个规章，这样可以保证行政机关在适用法律法规时有更加清晰的思路，也会减少地方立法保护主义。

（二）修订相关的地方立法

如前文所述，许多地方立法都出现了相对滞后的问题，主要原因就是相关的法规、规章没有及时更新。要想尽快确立一个切实可行的“较大数额罚款”的标准，需要各地尽快修订相关的法规。如上海市现行有效的两部法律规范性文件存在抵触的现象，就需要上海市人大及时作出回应，废止二十多年前制定的地方性法规，或者修订其中的内容使两部法规能够互相兼容。从内容来看，新制定的行政处罚听证程序规定已经可以很好地适应目前的社会需要，旧的相关地方性法规已经失去了其制定的目的，最好的办法还是予以废止。其他的地方立法要根据不同的立法形式作出修订，如：第一种是类似江西、上海等地的立法模式，即地方立法中并未规定要优先适用国务院的相关标准，对于这种类型的地方立法要增加相应的适用规则，即优先适用国务院的规定或者优先适用地方的规定。第二种是地方明确规定了优先适用国务院规定的地方立法，如河南、湖南、吉林等地。这些地方的立法应该结合实际作出修订。例如：国家市场监督管理总局、财政部、海关总署等部门的“较大数额罚款”标准是1万元，而有的地方的相关标准只有1000元；公安部、国家税务总局的“较大数额罚款”标准是2000元，而有的地方的相关标准比中央还高。对于这些地方立法应该适当调整金额标准，或者明确数额的适用规则，而非一概而论。第三种是有的地方规定如果国务院及其有关部门的标准低于地方，则优先适用后者，如重庆、广东、四川等地。这种规定较为合理，既保障了公民的合法权益，也给予了行政机关选择判断的权力，但如果两者差别过大，说明确立标准的金额的可能不够合理，仍需要作出一定的修正。

（三）进一步明确行政处罚听证程序的价值取向

行政处罚听证程序的设立，有三大重要的目的：一是监督和保障行政机关依法进行处罚，二是维护公共利益和社会秩序，三是保护公民、法人和其他组织的合法权益。在这三个立法目的中，最重要的就是保护当事人的合法权益。行政法作为公法，其根本目的之一就是限制公权力，保护私权利。行政处罚作为一种国家公权力具有制裁性，会对公民、法人和其他组织产生直接的影响。所以行政机关在行使宪法和法律授予的行政处罚权时要从维护公民的合法权益出发，不能滥用权力，要将权力关进制度的笼子，保证权力在法治的轨道上运行。这就需要行政机关严格遵守现行法律法规的规定，不能盲目、机械地适用法律法规。

针对“较大数额罚款”这一处罚行为，要严格按照法律法规的要求，并结合本地的实际情况来选择适用。如前文所述，目前的地方立法与中央层面的立法还存在一些差异，这就需要行政机关能从行政相对人的角度出发来考虑问题。如地方立法并未规定优先适用部门规章还是地方政府规章，行政机关就要严格按照国务院及其有关部门规章的标准，即：如果该行政处罚的依据是地方性法规或者规章，那么该处罚依据的标准就是地方的规定，反之则采取国务院及其有关部门规章的标准；如果地方立法规定统一概括适用国务院及其有关部门规章的标准，那么行政机关要判定该行为的性质，并结合案件的情况，做到即合法也合理地行使行政处罚权，最大程度保障公民的听证权利。还有一种情况，即地方规定了如果国务院相关部门的标准低于地方的，从其规定，针对这种规定要最大程度遵守，在保障公民合法权益的前提下，提高行政效率，保证公民享有听证的合法权利，而不能钻法律法规的漏洞，减少公民本该享有的救济措施。

五、结语

行政处罚作为一种重要的法律制裁手段，是行政机关行使公权力的核心，而罚款又是行政处罚最常见的措施之一。确立一个“较大数额罚款”的标准对于行政机关开展日常工作十分重要。然而，各地立法技术和立法水平的差异，包括中央层面的相关法律法规没有明确规定，对实务工作产生了一定的影响。当然，就行政处罚听证程序而言，地方立法机关要尽快修改不适宜的法规和规章，结合本地实际的情况确立一个可行的操作标准。行政机关在日常行政执法中也不能盲目、机械地适用法律法规，要从行政相对人的角度出发，以保障公民的合法权益、维护社会和谐稳定为根本目的。本文只是浅显地分析了“较大数额罚款”的标准确立问题，从这个切口出发还有更多的地方立法问题亟待进一步深入研究。

注释：

①参见《公安机关办理行政案件程序规定》第123条第2款规定：“前款第三项所称‘较大数额罚款’，是指对个人处以二千元以上罚款，对单位处以一万元以上罚款，对违反边防出境入境管理法律、法规和规章的个人处以六千元以上罚款。对依据地方性法规或者地方政府规章作出的罚款处罚，适用听证的罚款数额按照地方规定执行。”

②参见《江西省行政处罚听证程序规定》第2条。

③参见《广东省行政处罚听证程序实施办法》第7条。

④参见《上海市行政处罚程序规定》第3条。

⑤参见《西藏自治区人民政府关于行政处罚听证范围中较大数额罚款标准规定》第1条。

⑥参见《北京市行政处罚程序规定》第2条。

⑦参见《上海市行政处罚程序规定》第2条。

⑧参见《重庆市行政处罚听证程序规定》第14条。

⑨参见《重庆市行政处罚听证程序规定》第14条。

⑩参见《湖北省行政处罚听证规则》第2条。

⑪参见《河南省行政处罚听证办法》第4条。

⑫参见《广东省行政处罚听证程序实施办法》第7条。

⑬参见《四川省行政处罚程序规定》第4条。