关于完善基层事业单位内部控制管理制度的策略探讨

黄淼

摘 要：基于进一步增快的全球化进程，加之经济社会结构的转型，基层事业单位在实际管理运行过程中，面对更为复杂的内部和外部环境。基层事业单位应重视内部控制，做好管理制度建设，从而避免单位内部出现不合理、不规范的行为。针对基层事业单位而言，拥有完善的内控管理制度属于落实内部控制的关键基础所在，现阶段，一些事业单位未能对内部控制工作形成正确认知，无论在制度建设还是执行上均存在很多问题。对此，本文将结合基层事业单位的实际需求、内控管理制度现状，简要分析完善内控管理制度的相关建议。

关键词：基层事业单位；内控管理；完善制度；策略分析

科学建立并完善内控管理制度，应为基层事业单位高效、有序、规范行使权力的主要手段，更是实现政府目标的保障基础。建立机构内部控制制度，可以从根本上阻断基层事业单位工作人员经济犯罪的途径，在基层事业单位内部形成反腐倡廉的风气，促使事业单位的业务开展高度匹配市场经济的变化。建立和健全基层事业单位内部控制体系，既有利于改善单位财务信息质量，促进单位财务管理更加规范、科学，又能进一步降低机构的运营风险，可显著提高事业单位的工作水平和工作效率。通过内控管理制度的完善，一方面帮助事业单位更好地管理经济活动以及其他活动，另一方面强化业务管理功能，确保其内部权利合理运行，限制权利的应用范围，以此提高基层事业单位的公共服务以及内控管理水平。

一、完善基层事业单位内部控制管理的价值

党的十八大明确指出：要深化行政体质改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。习近平总书记强调：要加强对权利运行的制约和监督，把权利关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不易腐的保障机制。因此，内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是行政事业单位治理的基石。

完善基层事业单位内部控制制度，进一步规范内部预算业务控制、收支业务控制、采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等各类经济活动相关业务流程，分解和落实责任，管理风险，合理保证财务报告真实性，确保基层事业单位安全高效运行具有较强的现实意义。其价值主要体现如下：

（一）有利于管理水平提高

事业单位在社会发展过程中获得更大的发展空间，所以有必要增强内部服务职责的多样性，合理扩大单位人员、业务和资产等要素规模。基于管理视角分析，基层事业单位应重视内部管理，并顺应时代发展要求将内控管理工作进一步完善。内控管理制度的完善，具体执行时精准找出存在的问题并加以解决，在实现资源科学配置的同时提高资源应用率，在顺利推进事业单位各项事业的同时，有利于事业单位管理能力与工作效率的提升。

（二）有利于国有资产的保障

受限于体制等其他原因影响，基层事业单位管理仍需加大内部控制力度。例如，个别事业单位因为不当的资产管理或由于信息失真等，导致资产和账目之间产生较大偏差，很容易滋生贪污腐败而造成国家资产损失。由此可见，内部控制管理制度的完善，并提高制度的合法性及有效性，做好职责分工和各项业务处理，将制度的监督作用充分发挥，以刚性约束牵制单位各部门，进一步提高会计资料的可靠性和完整性，由此保障国有资产安全。

二、事业单位内部控制管理制度存在的问题

（一）制度本身不完善

目前，基层事业单位普遍缺少专门的内审部门，内部审计工作基本上是由财务人员兼任，由于基层财务人员缺少内部控制方面的专业技能与知识，导致在编制内部控制制度时只是流于表面，编写的制度只是为了应付上级检查，内容及衔接并不完善。

（二）制度落实不彻底

基层事业单位实施内控活动需要监督管理提供有力支持，出于有效增强执行内控管理制度的效率，在建设管理制度中应重视监管制度的构建。现阶段，一些单位所建立的内部监管制度仍有一些问题有待解决，难以监管内部控制工作的实施，在一定程度上影响到事业单位提高内控水平。首先，缺少健全的绩效考核制度，很难考核工作人员与各个部门的工作情况，也会影响评估内控管理的科学性，不利于完善和优化内控管理制度。其次，内部审计缺乏权威性及独立性、加之不完善的审计制度，难以及时找出存在的内部控制问题，进而限制基层事业单位的内控能力提高。总之，由于事业单位内部控制概念表述的局限性，造成内部控制难以引起领导的重视，由于基层单位人员较少，内部控制制度容易降低工作效率，导致制度执行不彻底。

（三）制度没有统筹兼顾

内部控制制度虽然涵盖了单位整体层面的各个关键点，但是对于各项制度细则没有明确的目标导向，对于基层事业单位来说，内部控制制度对于风险的认知较为狭隘，仅停留在单位的管理层面，对于实际工作中的风险未能统筹兼顾。这一点对于基层事业单位内部控制管理制度的制定以及完善存在较大隐患以及风险，需要引起有关部门及其相关人员的高度注意。

（四）对内控管理缺少正确认知

现阶段，一些基层事业单位没有全面深入分析经济社会的外部、内部环境，未能做到社会发展和单位管理紧密相连，不仅基层事业单位没有形成明确的发展战略目标，难以对建设完善内控管理制度发挥必要的指导作用。与此同时，管理人员没有认识到在单位管理中内部控制的重要性，导致制度建设缺少有力的环境支撑。除此之外，基层人员相较淡薄的内控意识，未将自身工作和内部控制相结合，在具体工作中难以贯彻落实内控管理制度，其也是影响制度建设完善的一个主要方面。

（五）内控意识淡薄、环境缺失

大家都知道，想法是行为的先导。基层事业单位没有强大的内控意识，再完善的内部控制系统也会被忽略，只注重表象而忽略了实际的影响。目前，我国许多机关的行政人员大多把工作重点放在了企业的经营活动上，对企业的内部控制制度建设还存在着一些浅薄的认识，没有把企业的内部控制制度与企业的长期健康发展联系起来，也给企业的内部控制工作造成了一定的阻碍。另外，要想有效地实施内部控制，就必须要有健全的内部控制制度，然而，目前我国基层事业单位的内控环境普遍存在缺陷，许多基層事业单位的工作人员都缺乏内控意识，部分基层事业单位也没有建立清晰的内控组织结构，缺乏良好环境的构建，导致很多日常内控工作无法高质量开展，由此也在一定程度上为贪污腐败行为的产生提供了便利条件。

三、事业单位内部控制管理制度完善思路

（一）基于存在问题，完善内控制度

建立良好的内部控制建设环境，提升基层单位人员业务能力，明确内控制度建设责任人，发挥财务人员的主观能动性，必要时可以邀请第三方权威机构为基层事业单位搭建内部控制框架结构，指导基层事业单位填充内控制度细节，掌握风险关键点。健全的内部控制制度是有效、有序地进行内部控制的先决条件，也就是要根据当前的实际情况，不断地完善和优化内部控制制度，使之更加成熟、合理。在加强内部控制制度建设的同时，要充分考虑到机构自身的实际情况，使其具有较强的可操作性以及合理性。同时，加强各部门间的联系与合作，保证各部门之间的联系与约束，并运用外在的监管手段，提升公司内部控制的执行。另外，要建立健全问责机制，把责任细化到各部门、各岗位，运用强大的制约力量，保证内部控制工作的顺利进行。在明确了工作权限和责任的前提下，机关工作人员要对经费的审核审批给予足够的关注，以保证“三重一大”的落实，把关键的职能部门分开，形成一种互相制约、互相牵制的关系。基层事业单位应通过建立健全的风险评价体系，通过风险评价，及时发现问题，并从源头上加以解决，进而使基层事业单位的工作品质与工作水准得以持续提升。

（二）强化执行力度，体现制度价值

上级主管部门对于基层事业单位的内部控制制度执行定期进行监督和审查，定期组织人员对于内控执行进行专门审计，制定和完善内部绩效考核体系，根据考核结果制定奖惩体制，将考核结果同直接责任人的奖励性绩效工资挂钩，提高人员积极性。首先，做好缺陷整改工作，针对在内控评估中找到的执行问题予以严格监督。审计、风险及内控管理部门需要分别进行有关缺陷整改的审计、验收测试，保障各类问题整改工作被落实。强化执行内控标准效果，调动全系统执行内部控制的自觉性。其次，开展深度的内控评估，针对执行内部控制标准的效果科学评估，构建完善包含风险评估、控制环境、风险评价、信息沟通等内控管理制度，依据相关原则评估囊括财务报告的内部控制，以内控评估的开展检查效果并剖析问题发生原因，一方面有利于内控制度完善，另一方面提高执行力。最后，构建科学的内控考核体系，依托内控评估、缺陷整改等方面的考核评价，用于检验内控管理制度的执行效果并落实执行工作，以通报、警示及问责等手段敦促内部改进。

（三）基于统筹兼顾，优化管理理念

基层事业单位属于服务机构，出于助力经济发展应客观全面地分析内外部环境，掌握现阶段社会发展情况，并结合当地需求形成切实可行的发展目标，且依据该目标完善内控管理制度。与此同时，作为单位领导及主要管理人员，需全面认识内部控制，清楚其在事业单位发展过程中的重要性和必要性，由此为制度建设的完善予以支持。针对制度建设不到位，需要单位领导和主要管理人员提高对内控工作的重视程度，通过相应的宣传手段强化全体内控意识。另外，建设内控管理制度需要单位结合自身特征，构建满足工作要求的体系流程与管理制度，建立科学完整的组织框架确定工作岗位职责，从而保证顺利执行各项内控管理制度。建立和完善风险评估体系，坚持从机制体制、制度流程、监督管理等多方面狠抓基础工作，强化财务管控，优化控制环境，增强风险防范能力，夯实内部控制体系建设的基础。形成“可查、可控、可追溯、可评估”的内部控制机制，及时邀请外部专家进行培训和解读，大力开展宣传动员，营造了“人人学内控，处处讲内控，个个受约束”的良好氛围。重视良好单位文化氛围的塑造。任何单位所开展的控制活动均应处在良好的控制环境，而且控制环境会对内部控制的执行造成直接影响，且和能否实现整体战略目标息息相关。有关控制环境，主要包含职工与长时间形成的规章制度、道德规范等生活、文化要素。能夠在国内外成功企业中，看到管理层十分关注企业文化建设。同样，基层事业单位也需重视文化氛围的塑造，对此需做到如下几点：一是应在事业与思想上予以员工足够的关心，例如政治思想有没有进步，能力文化水平有没有提高，并要在工作上予以必要支持等，旨在让员工体会来自单位的尊重及重视，进而增进上下级的沟通。二是善于通过多样化的文化活动，做好员工间、上下级间的感情交流。三是予以生活关心，重点解决员工存在困难提高其归属感。

（四）重视并落实资产管理工作

首先，在资金管理上，基层事业单位需结合发展战略，形成科学的预算管理制度，保证预算管理顺利进行。有关资金预算编制，事业单位出于防止因为不明确的资金支出方向带来的管理风险，通过深入分析历史数据，并依据数据分析的最后结果和事业单位规划的发展战略，确保在项目管理、购置支出等提供强有力资金支持。其次，基层事业单位需依据管理需求，构建审批内部权限以及跟踪管理体系制度，从而确定资产配置、处置等工作人员的职责和权利。且在权限内，让工作人员履行个人职责，防止资产管理行为不规范。与此同时，基层事业单位通过跟踪监督管理制度，有效跟踪监管资产配置、处置等，发现并处理资产管理中的不当行为，防止进一步扩大管理风险。最后，基层事业单位还应科学制定会计核算制度，增强会计人员自身的责任意识，进而提高会计核算的规范性与准确性，并能为资产管理予以全面、准确的信息数据支持。

（五）科学搭建信息交流平台

有效完善的信息交流平台，属于信息顺利沟通的保障。依据事业单位存在的问题，搭建信息交流平台。有关内部沟通工作，采用良好的意见反馈与意见征求的内部交流渠道，针对单位领导应了解员工的动态思想，方便对相关措施方案的及时调整；通过意见箱或者是座谈会等，单位员工在找出问题后由此传递问题处理的相关建议。至于外部沟通，基层事业单位应敢于将信息主动公开，并能接受来自外部的监督，保证信息透明公开，落实同行交流与上传下达顺畅信息交流渠道，这样能够为领导决策予以参考依据。因此，在新的形势下，如果要推动内部控制工作的高质量发展，就一定要加快信息化的建设速度，积极建设信息化平台，为事业单位内各个部门间的交流与联系搭建桥梁与纽带，进一步提升财务管理信息的共享效益。另外，各机关要建立健全的信息网络系统，与税务系统、财务系统保持紧密的联系，为高效地开展内部控制工作提供强大的保障。

（六）建立完善的监督体系

要使内部控制工作得到有效的执行，仅靠员工的自觉意识是难以做到的，各部门与岗位的相互制约与约束也会因一些因素而失效，因此，基层事业单位必须要在内部建立一套健全的内部控制制度，对其进行有效的评价，及时发现问题，并采取相应的措施，从而不断地提升内部控制的工作水平和质量。加强内部控制的监督与约束，是加强内控制度建设的有效途径。具体而言，一是要建立完善的内审体系，建立健全的内审制度，配备专职的内审员，使内审员与财务部分开，确保各部门的独立性；其次，机关要加强内部控制体系的落实，全面掌握内控工作的實施状况，对新问题进行跟踪和纠正，巩固内部控制的薄弱环节；基层事业单位要加强外部监督，把群众监督与内部监督结合起来，从源头上确保机关工作不被个人利益和单位利益侵扰，真正做到公平、公开与公正。

四、结束语

事业单位如果没有做好内部控制，会对保障国有资产安全带来影响。建议事业单位借助COSO理论框架，并汲取先进的内控管理经验，在明确单位属性的基础上做好内部控制并提升管理水平，采取相应的执行保障举措融入到本地的公共服务中，以此创造更理想的社会效益。基层事业单位实施内部控制，需保证各个部门及全体工作人员参加，在业务开展及管理的全过程贯穿，而且控制不能只拘泥在控制内部财务，还要综合制度执行、组织文化以及风险管理等，实现针对财、人、物的动态化管控。又因为事业单位在不同时期面对的风险不同，所以应将内控管理制度、风险评价机制不断完善，且遵循成本效益的基本原则给以重点关注。内控管理制度在基层事业单位发挥的作用难以取替，因为内部控制属于单位发展的一个重要工作环节，所以在内控管理制度的建设中，应将本文所提及的方面落实，精准把握内部控制重点关，做到全员和全程控制，由此将制度存在的空白点消除。当前，基层事业单位中的内控管理仍然存在一些问题，需进一步完善相关管理体系，助力内控效率的提高，从而保证基层事业单位的持续发展。

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