乡村振兴背景下撤并村庄的困境及对策探讨

陈仰蓉 吕建秋

摘要 在新出台的《中华人民共和国乡村振兴促进法》中，明确规定了严格规范撤并村庄的问题。村庄撤并，关系到乡村振兴，也关系到国家的发展与未来，只有做好这一环节，新时代的伟大复兴才能指日可待。从撤并村庄的背景意义、存在问题、解决对策3个角度进行探讨，试图在当下在困境中摸索出一套适合我国国情的破解之道，以推动乡村振兴有条不紊地进行。

关键词 乡村振兴；撤并村庄；村民自治；农民权益

中图分类号 TU 982.29  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2023）23-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.23.058

On the Predicament and Countermeasures of Village Amalgamation under the Background of Rural Revitalization

CHEN Yang-rong1，2， L Jian-qiu2，3

（1.College of Humanities and Law School of South China Agricultural University，Guangzhou， Guangdong 510000;2.Guangdong Center for Rural Policy Studies， Guangzhou， Guangdong 510000;3.Guangdong Institute of Science and Technology Management and Planning， Guangzhou， Guangdong 510000）

Abstract In the newly issued Rural Revitalization Promotion Law of the Peoples Republic of China，it is clearly stipulated to strictly regulate the issue of merging villages.The merger of villages is related to rural revitalization， as well as to the development and future of the country. Only by doing this step well can the great rejuvenation of the new era be within reach.Exploring from three perspectives： the background significance， existing problems， and solutions of merging villages， this article attempts to explore a set of solutions that are suitable for Chinas national conditions in the current predicament， in order to promote the orderly progress of rural revitalization.

Key words Rural revitalization;Merged villages;Villagers autonomy;Farmers rights and interests

作者簡介 陈仰蓉（1997—），女，广东潮州人，硕士研究生，研究方向：宅基地改革、乡村振兴、农民权益。

*通信作者，研究员，从事农民权益、农业科技、三农法治研究。

收稿日期 2022-11-11

作为一个农业大国，乡村是长久以来建设发展的坚实依靠和最强有力的后援。乡村振兴是锲而不舍地实现中华民族伟大复兴这一征程中的重要一环，实现乡村振兴有着时代和家国的重大意义。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）［1］。值得关注的是，在新出台的《乡村振兴促进法》中，规定了严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄［2］。在此，当遵循立法原意，探索乡村振兴背景下撤并村庄的困境及所面临的问题，并根据这些问题提出相应的对策，以破解当下存在的困局，让撤并村庄在乡村振兴的过程中发挥其积极作用，来促进我国新时代建设征程的发展。鉴于此，从撤并村庄的背景及意义、存在问题、应对措施3个角度进行探讨。

1 撤并村庄的背景及意义

1.1 全面建设小康的应有之义

迈进21世纪20年代，全面建设小康社会高歌猛进。全面建设小康社会，重难点在于广大农村和农民，只有重视农村、农民问题，发展乡村，才能破解这一难题。只有切身实际地去实践、去知晓农民的实际需求，重视农村问题，才能破除城乡发展不均衡这一壁垒。

1.2 乡村振兴的必由之路

乡村的搬迁撤并被很多专家学者喻为乡村治理方面的“最后一公里”，村庄撤并问题自然也是决胜的关键。乡村的撤并搬迁，在很大程度上可以调动不同的生产要素在城乡、不同乡村之间合理流动，也可以促进资源的合理利用与配置。同时，村庄的撤并搬迁也有利于减少城乡差距，解决当前中国村落“空心化”和“过疏化”，推动城乡一体发展［3］。在乡村振兴的过程中，村庄的搬迁、撤并必然是不可或缺的，必须摸索出切合自身实际的撤并村庄的经验来服务于乡村振兴，走好乡村振兴这条路。

2 乡村振兴背景下撤并村庄的困境

2.1 撤并村庄前的困境

2.1.1 村民自治下搬迁撤并村庄的困局。

基层群众自治制度立足于人民，服务于人民。长久以来，在我国广大农村实行的村民自治制度［4］，使村民切切实实地参与到治理中来，有了“主人翁”的实际体验。在社会主义制度中，村民自治将自我管理的权限赋予村民，使村民有了自己管理自己、自己服务自己、自己教育自己、自己监督自己的权力和自由。但也是由于长久以来的村民自治，使得在撤并村庄中难免会遇到一些困局。

在农村，特别是偏远地区的农村，许多村民仍过着自给自足的小农经济生活。他们世代居住在农村，靠着土地生产生活，用双手积累财富。也有随着城乡发展而居住到城市，但仍靠着乡村的土地来获得经济收益，比如利用当地特有资源进行旅游开发、特色农作物种植等的村民。也有因为经济条件有限，仍居住在农村，但在城市工作、学习的村民。这3类村民，通常会在搬迁的过程中成为令人“棘手”的一节。乡村赋予他们成长、成熟的一切，赋予他们财富，赋予他们精神寄托，因而，要劝动村民搬迁常常要大费周章。

2.1.2 缺乏专门的法律保障村庄的撤并搬迁。

不同于《民法典》所规定的宅基地使用权和土地承包经营权，也不同于《宪法》以根本法形式保障的公民各项权利，《乡村振兴促进法》作为一门促进法，主要是以授权和授益的形式来促进乡村的振兴，但是它并未设置禁止性规定，也没有规定人们所必须遵守的义务性规则。在撤并村庄的问题上，《乡村振兴促进法》只用了寥寥数语。而长期总结下来的经验表明，现实生活是复杂的，这寥寥数语并不能适用于现实生活的所有情况。作为撤村并居中极可能出现的宅基地有偿退出环节，其在《土地管理法》中的规定也并不详尽。其中对有偿退出的主体限制较大，没有分门别类地讨论在三权分置背景下宅基地资格权人、使用权人退出宅基地的情形，也没有规定农户申请宅基地有偿退出的受理主体及纠纷解决机制。因此，缺乏专门的法律来保障村庄的撤并搬遷也是当下在乡村振兴中所要面临的一大难题。

2.1.3 补偿金额与村民实际需求有较大差距。

在征地搬迁、撤并村庄中，群众矛盾的根源很多都在于补偿金额不能达到村民的预期。法律所规定的对征地所造成的农民财产损失是进行“补偿”，而非赔偿。补偿金额并非每次都能大于或等于村民的损失。因此，得不到合理补偿的村民可能会拒绝搬迁，由此成为撤并村庄中所要面临的一个现实且棘手的因素。以湖南省为例，2018年湖南省农村人均可支配收入为14 092.5元［5］。在湖南省自然资源厅官方网站上可以找到文件，湖南省邵阳市辖区自购商品房补贴标准为符合安置条件的被征拆人按50 m2/人×2 500元/m2计算［6］。而2018年的邵阳市房屋均价接近5 000元/m2。如此算下来，一个3口之家拿到自购商品房补贴之后，要再自费一部分才能购置到符合心理预期的房屋。对于许多村民来说，这是一件伤神劳力的事情。当补贴价格与村民预期形成较大落差时，村民显然不会成为村庄搬迁撤并的支持力量。

2.2 撤并村庄过程中存在的问题与困境

2.2.1 撤并村庄过程中的程序合法合规问题。

2001年6月7日，国务院常务会议通过了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改，修改后的条例，其运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决；被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁［7］。强制拆迁模式可能会使村民对搬迁撤并产生抗拒心理。强拆问题一度成为舆论和法律聚焦的热点。所以，征拆搬迁中的程序合法性问题也是需要重视的一大难题。

其次，由于征拆一般需要较多的人力，那么在执行过程中就难免出现执行人员综合素质参差不齐的问题。因此在政策的执行上，就有可能出现偏差。

此外，在撤并村庄的过程中，由于涉及征拆补偿问题，有权力的地方就容易滋生腐败。近年来，因为征地搬迁、撤并村庄过程中贪污受贿而落马的官员不在少数，廉洁问题在金钱和权力面前受到了极大的挑战。因此，撤并村庄中的权力腐败问题也值得关注。

撤并村庄过程中的程序合法合规问题，是这一环节的重中之重，唯有实现了程序上的正义，其他环节才能紧接着有条不紊地施行。

2.2.2 搬迁户建新留旧问题。

在经历了公告、征地、搬迁、安置等一系列环节之后，还有些现象值得关注。其一，有部分村民在搬进新房子后，仍然保留旧房子，这首先违背了宅基地的“一户一宅”原则，其次也阻碍了撤并村庄的整体进程。其二，更有甚者，获得安置房后，仍居住在原有的房子里，并且将安置房出租甚至出售，这与“安置”的应有之义显然是背道而驰了。在搬迁户建新留旧这一问题上，村民的选择和做法往往违背了项目开启的初衷，使得撤并村庄进程难以向前。

2.3 撤并村庄后将面临的困境与问题

2.3.1 村民自治权力的行使不便利。

撤并村庄后，村民的去向选择较多，有与其他村落合并的，有搬至城镇居住的，有搬进安置房的。在这些选择下，村民的分布逐渐分散，而不再是像以前一样，村头开个广播就能召集到全村人。在杂居、混居的模式下，村民的自治权力的行使显然不再如从前一样便利。由于空间、时间上的问题，很多村中事务不能够及时地通知到每一位村民，村民也无法像撤并之前一样及时参加村民大会、村民代表大会。这使得村民在行使自治权力上容易出现瑕疵，自治的力度会大不如前。

2.3.2 公共设施不足，基础配套缺乏。

从实际生活中不难发现，在购房时，许多人更愿意选择价格相对较高的现房而不是期房。其中有一个较为重要的原因是，现房周围配套设施较为成熟，在配套成熟的社区生活，用户体验优于新开发的地区，便捷的生活使人们愿意承担多出来的这一部分房价。在村庄的撤并搬迁中，同样也面临这样的情况，村民不愿意搬迁，是因为搬迁后的生活条件不够便利，没有配套的公共设施和相对应的基础服务，许多安置回迁房都处于郊区，不论是医院、学校还是其他市政服务配套都是处于极不完善甚至是“零”的状况。因此，公共设施不足、基础配套缺乏也是撤并村庄后面临的一个重要问题。

2.3.3 村民集体成员权的享有不全面。

村民的集体成员权［8］，该研究主要讨论的是村民们的土地承包经营权、在原集体中应当享有的宅基地使用权以及他们在自己所属的集体中的一个集体经济组织收益分配权的问题。

撤并村庄后要面临的是，部分村民将进入到搬迁安置房，原有集体的土地被开发利用，按照《民法典》的规定，村民作为集体中的一员应当享有“一户一宅”的宅基地使用权［9］。但此时村民的宅基地一方面可能被开发利用了，另一方面是搬进安置房后，如何继续行使其宅基地使用权也成了一个问题。

另外，在土地承包法中也有规定，在承包合同生效以后，不得因集体经济组织的分立或合并而变更或解除［10］。但是在实际生活中，部分村庄在搬迁撤并后，原来集体所有土地的使用权问题出现争议，使得原本享有土地承包经营权的村民在权利的形式上出现问题，不能圆满地享有自己权利。

最后，作为集体经济组织中的一员，村庄搬迁撤并后，由于不能再及时地知晓集体组织的经营状况，这在很大程度上会影响集体成员对自己的应当享有的收益权的行使。

2.3.4 村民内部凝聚力下降，集体认同感减弱。

村庄撤并搬迁后，不得不面对的就是村民内部凝聚力下降的问题。长期以来的村民自治模式下，村民之间形成了自己独有的人际圈和相处方式。随着村庄撤并和搬迁，原有的维持村民间感情的这一地域基础就减弱甚至消失了。村庄撤并后，不可避免地，村民要构建起新的人际关系和相处模式，原有的村民集体之间的内部凝聚力不免下降，由此带来村民集体认同感的减弱。这一点不仅是当下撤并村庄面临的问题，也是在城镇化过程中不得不正视的一个问题。如何在乡村振兴的大背景下维系集体内部的凝聚力和认同感，也是需要面对的问题。

3 乡村振兴背景下撤并村庄的对策

3.1 坚持党的领导，用法律规范村庄的搬迁撤并

堅持党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系［11］。在面对当下撤并村庄的困境时，党的领导［12］无疑是在乡村振兴过程中必须坚持的首要原则。如何用法律规范村庄的搬迁撤并，加强乡村法制建设，该研究认为，首先，在立法上，要制定专门的法律规范。前文提到，迄今为止，我国尚未出台专门规范撤并村庄的法律，这一缺失，导致在撤并村庄的过程中，村民的合法权益经常无法得到保障。鉴于此，我国急需一部专门的法律来规范村庄撤并，从制度上保障撤并过程的权益问题。其次，在执法过程中，由于部分执法人员自身的问题，例如素质低、水平低下、执法监督并不规范等情况，执法过程经常会有冲突出现。因此，应当对执法人员的综合素质和能力进行考察，对执法人员实行终身追责制，以防范在执法过程中出现诸如暴力执法、暴力强拆之类的事件。同时，一个公平公正的司法环境也是保护村民权益的重要一环，只有当村民的合法权益受到保障了，撤并村庄的进程才能得到最广大群众的支持与理解。

基于我国自古以来群众“厌讼恶争”的特殊感情，笔者认为还应当将目前民事领域的多元化纠纷解决机制也运用到撤并村庄中来，照顾到村民感情的同时也能够推动撤并的进展，用调解、仲裁等方式来避免撤并过程中与村民对簿公堂的情况发生。

3.2 以人为本，考虑撤并村庄中村民的实际需求

群众路线是中国共产党制胜一切困难的法宝。在乡村建设行动时，有很多值得借鉴的百年乡村建设的经验，其中最值得关注的是以人为本［13］。现在，在乡村振兴中也应当以人为本，考虑撤并村庄中村民的实际需求。因地制宜是发展乡村的一个重要方式，因人而异是工作的切入点。例如，以自给自足的小农经济为主的这一部分村民，更多地要考虑到其农业种植用地的需求；而进城务工、升学的这一类村民，大多会更注重安置房和拆迁补贴问题。考虑村民的实际需求，是面对当下困境的重要思路。只有把人的因素调动起来了，让村民成为撤并村庄的实际受益者，才能使乡村振兴这项工作有条不紊地进行，真真正正地服务、造福群众。

3.3 以“互联网＋”为基础，为村民自治提供便利

考虑到村庄搬迁撤并后，村民在行使自治权上可能会出现不便。随着科技的不断发展进步，在村庄撤并的过程中也应当与时俱进，利用互联网平台，为村民自治提供便利。以“互联网＋”为基础模型，建立“互联网＋村民自治”“互联网＋乡村振兴”等形式，便于村民享受属于自己的权利和履行义务，同时也拓宽了乡村振兴的渠道。村民大会和村民代表大会是村民自治的重要渠道，以“互联网＋”的形式有利于村庄撤并后村民继续保持对集体事务的参与感。同时，村集体应当积极拓宽网络沟通渠道，及时通过互联网将村集体的信息推送给村民。此外，还可以利用互联网平台，拓宽村民增收渠道，从乡村振兴中得到实质性收益。

3.4 借鉴先进村庄经验，配套基础设施与公共服务

在全国撤并村庄的过程中，不乏优秀的例子。例如，莱西市日庄镇通过撤并村庄的实践，使农村基层组织的战斗力和组织力得到明显提升，部分软弱涣散村庄问题得以彻底解决，农村各项工作顺利开展，为农村产业振兴提供了动力，减轻了村集体的负担，实现了资源的优化利用［14］。在莱西市日庄镇的这一实践中，值得参考的是其将配套设施与公共服务首当其冲地列入村庄撤并中难题的对应措施，不让村民在村庄撤并中有所损失，这一点极大程度上地稳固了群众基础。基础设施和公共服务的配套完善是许多村民在搬迁时所考虑的要点，配套设施完善、基础服务到位的安置地更能吸引村民。

3.5 争取使社会资本成为撤并村庄的支持力量

张广辉等［15］指出：为减轻地方政府的财政压力，应积极制定税收、土地使用等相关优惠政策，鼓励社会资本参与村庄的搬迁撤并。在实践中也不乏社会资本支撑撤村并居的情形。社会资本参与到撤并村庄中来，一方面可以减轻地方政府的财政压力，使地方财政更好地服务于人民；另一方面，也可以促进各类民企落地乡村，推动乡村经济发展，实现互利双赢。

4 结语

乡村振兴不是农民单一振兴，也不是政府单方面振兴。撤并村庄也不是单方行为，只有调动了各方面因素一起积极参与到村庄的搬迁撤并中，使作为乡村振兴重要一环的撤并村庄成为一股积极的力量，推动实现第二个百年奋斗目标和开启全面建设社会主义现代强国新征程。在撤并村庄的过程中，必须一切从实际出发，立足于不同村庄的不同情况来制定相对应的方案，不能急于求成；同时也要“不忘初心、牢记使命”，使撤并村庄在真正意义上造福群众，造福人民；同时，也要制定正确的方针路线，使一切在正确的道路上前进。

参考文献

［1］ 乡村振兴促进法通过，6月1日起实施［EB/OL］.（2021-05-02）［2022-05-25］.https：∥www.sohu.com/a/464295158_649188.

［2］ 李俊男.农村农业部：把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置［EB/OL］.（2021-02-22）［2022-05-25］.https：∥m.gmw.cn/baigia/2021-02/22/34633302.html.

［3］ 戴小冬.搬迁撤并类村庄“三治结合”秩序现状与重构：以湘西小溪片区为例［J］.中国西部，2021（3）：52-61.

［4］ 林依欢，夏恩强.新乡贤：新时代乡村传统治理资源的角色再造研究［J］.山西农经，2020（18）：14-15.

［5］ 中国农业年鉴编辑委员会.中国农业年鉴2019［M］.北京：中国农业出版社，2019.

［6］ 邵阳市人民政府.《邵阳市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》的通知：邵市政发〔2018〕11号［EB/OL］.（2018-07-31）［2022-05-26］.https：∥www.shaoyang.gov.cn/shaoyang/sszfwj/201807/a150d7b45af141f 0af1805aa530ca2db.shtml.

［7］ 李立.“官商一体”拆迁模式将寿终正寝，野蛮暴力强制搬迁者可追刑责［N］.法制日报，2010-01-29（006）.

［8］ 邰惠蓉，崔为宁.农村集体产权制度改革势在必行［J］.农业开发与装备，2018（6）：28.

［9］ 李凤章.宅基地资格权的判定和实现：以上海实践为基础的考察［J］.广东社会科学，2019（1）：231-238.

［10］ 中华人民共和国土地承包法［EB/OL］.（2019-01-07）［2022-05-26］.http：∥www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070250.htm.

［11］ 张长丰.坚持党的领导  谋划城乡一体化发展［N］.海南日报，2021-08-11（A08）.

［12］ 蒙慧，谢一丁.思想政治教育融入农村精神文明建设的理论基础、现实困境及优化路径［J］.党政干部学刊，2022（2）：41-46.

［13］ 温铁军.关于乡村振兴的10个最新观点［EB/OL］.（2021-04-17）［2022-05-27］.http：∥zixun.mushroommarket.net/202104/17/196350.html.

［14］ 张平.撤并村庄是乡村组织振兴的有效途径：来自莱西市日庄镇的实践探索［J］.中共青岛市委党校 青岛行政学院学报，2019（5）：97-101.

［15］ 张广辉，葉子祺.乡村振兴视角下不同类型村庄发展困境与实现路径研究［J］.农村经济，2019（8）：17-25.