城乡统筹背景下的小产权房整体性治理

文/李玉

党的二十大报告指出：“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题。”[1]住房问题是基本民生保障问题，关乎人民生活的安全感和幸福感，同时也是维护社会安定的基础性问题。小产权房产生于我国特殊的城乡二元土地制度背景之下，并受到多种因素影响。近年来商品房价格逐年攀高，而民众的整体收入增幅与房价增幅差距较大，导致越来越多的人无力购买价格高昂的商品房屋。在此社会背景下，小产权房顺应时势出现在房地产市场上。因其建设成本低且售价低廉，深受中低收入者群体喜爱，潜在购买者人数不断增加，房屋建设规模也随之发展壮大，小产权房逐渐成为许多人热衷的保障性住房选择。但是由于小产权房是个人或群体自发建设的房屋，并未得到法律及相关部门的认可，终归属于违法建筑范围。另外，小产权房管理方面的相关法律法规存在缺漏，小产权房在发展过程中也未得到有效控制，其无规则无秩序的蔓延之势对国家、政府、法律产生了诸多不利影响，扰乱了正常的房地产市场秩序。因此，如何有效规制和管理小产权房，解决小产权房问题，是我国政府面临的一个发展难题。

一、小产权房的概念

在我国，小产权房不是一个正规的法律词项，小产权房多指在农村的集体土地上开发建设的、以较低的价格发售的、具有商品性的住宅。对于小产权房的定义，各个学者会从不同的角度阐述各自的认识。有的学者剖析特定的政策条件，认为小产权房是农人在自家宅基地上建造的房屋，以及集体经济组织同他人合作在集体土地建设的、用来向组织外购买屋宇的人发售的房屋。[2]小产权房相对于普通的完全产权房，并没有完整的法律意义上的产权，也没有依法注册，是缺少政府的许可证或者没有获得房屋产权证书的无产权屋宇。我国现有的小产权房可分为三种：其一是农村宅基地的主人自己建设并销售的房屋；其二是农村集体组织在集体所有的非农业用地上建造的房屋；其三是随着城镇化不断发展，国家征用部分土地后将集体建设住房发放给农民，农民获得住房后自行决定将其出售，该类房屋在被转售之后就变成了小产权房。

二、城乡统筹背景下小产权房的现状与问题

目前，我国小产权房呈现存量多、规模大的局面，且建设发展速度并没有减缓的趋势。尽管政府相关部门明确表示禁止小产权房的不合法交易，但是现有的政策和法律对小产权房的规制尚不完善，小产权房在发展中存在诸多问题。

（一）小产权房的现状

小产权房已经在多年的发展中形成了非常大的规模。众所周知，小产权房产生于复杂的社会背景之下，其交易和管控受到多方面因素的影响，牵涉的相关利益主体众多。因消费者对价格相对较低的房屋需求呈现出有增无减的态势，小产权房凭借绝对的价格优势，受到众多购房者的青 ，其规模也在不断发展壮大。

1.小产权房规模大且涉及利益主体多。近年来，小产权房呈现出大规模发展趋势，已建成的房屋数量十分庞大。[3]小产权房虽然是不符合法律规定的房屋，但是事物发展存在两面性，小产权房也有对社会保障有益的方面，且受众很大，包括集体土地所有者、集体土地使用者、开发商、购房者以及地方政府。因此，尽管国家一直限制并极力禁止开发和非法买卖小产权房，但顾及各方利益主体的权益，政策实施力度不大，治理措施也并未取得显著效果。与此同时，随着土地供给规模的持续扩大，房屋供给数量的增多，群众购房需求不断增加，小产权房的规模也持续扩展。

2.小产权房开发名目多且开发模式多种多样。小产权房的开发者大多会以某种特定名义申请成立新项目。我国开发小产权房的模式大致有以下几种：当地乡镇政府、村集体和社会投资者、房地产开发商等一起合作开发；村集体在集体土地上自行开发；开发商和社会投资者径直购买土地进行开发；农民在自家宅基地自行开发。在项目的掩护下，新建房屋的出现有了合理的解释，政府相关部门便无法实时了解小产权房的具体情况，难以开展规范管控工作。

3.小产权房的销售交易形成一定体系。小产权房不归属于正规的商品房范畴，并没有形成符合规范的销售渠道。因此，大多数的小产权房是由房地产商自建自售，或者通过一些比较隐秘的方式传播房屋出售信息，并借助中介交流合作对外出售。目前，一些地区的小产权房已经形成了适合自己的、独特的交易标准。基于有效保障房屋购买者权益的需要，部分地区的小产权房出售者会在房屋买卖时邀请律师，购买者也会获得两本许可证和一本见证书，即建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和律师见证书。

（二）小产权房的问题

1.房屋质量存在安全隐患。由村民自行建造在宅基地上的小产权房，施工品质没有保证，建造完成的房屋也会存在一定的问题和安全隐忧。由开发商负责开发建造的小产权房具有商品房的性质，但开发商主要选择能给自己带来最大利益的建筑商开展合作，出于实现小产权房利益最大化的目的，会要求精简建筑工程的材料，从而节约建筑成本，房屋质量无法保证。伴随着房地产市场的发展，房屋的种类增多、可选择范围扩大，各方主体对小产权房房屋的质量要求越来越高，但是大部分的小产权房还是或多或少地存在着质量问题和安全隐患[4]，房屋售后服务也没有具体保障。

2.交易存在法律风险。小产权房的房屋产权不完整，没有取得与一般商品房相同的土地证和房产证，即不具有合法性基础。[5]因此，购房者在购买小产权房时，无法享受办理银行贷款或者办理住房公积金贷款的便利。同时，由于房屋合同无效，所有者不能依法办理房屋抵押、担保，也无法对房屋实施继承和离婚财产分割等操作，即丧失了房屋财产的附加权益。虽然目前的小产权房房屋产权证的内容和结构越来越完善，但仍不是符合法律规范的证书，房屋产权仍存在很多缺陷，不能充分发挥产权证的全部效力。

3.冲击房地产市场秩序。小产权房的大规模开发建设，对商业房地产商在正常房地产交易中的利润造成了不利影响，也间接影响了政府的财政收入。[6]小产权房相较于商品房而言，在价格上具有绝对的优势，仅凭这一点便会扰乱购房者的思绪，在购房时形成干扰。另外，小产权房的交易行为缺乏法律的规制，也没有相关部门进行监督，所以并不受正规房地产市场规则的约束。因此，小产权房的非法交易会对我国目前的房地产市场秩序造成一定的冲击。

三、城乡统筹背景下小产权房的治理策略

在新时代背景下，国家关于住房保障的政策发生了深刻变化，解决小产权房问题也面临新的要求。对于已经建成或交易成功的小产权房，根据现存房屋的不同性质和问题采取分类处理的方式，依靠政策推动、完善法律法规，有条件地推进部分小产权房合法化，规范管理存量房屋，解决小产权房问题。同时，加大房地产监管力度，完善住房保障制度，并引导建设符合质量要求的保障性住房，满足民众基本住房需求，以控制小产权房的增量。

（一）存量层面：城乡统筹背景下小产权房治理

目前我国小产权房的数量多、规模大，且涉及利益主体多。整治已经存在的大量小产权房，妥善调和各个利益主体之间的利益关系，有助于维护社会和谐稳定。根据原则性规定的要求，对小产权房进行分类治理，并采取不同的处理措施。下面根据不同房屋的安全情况、用地性质、规划调整进行划分，以在分类的基础上对不同的小产权房采取差别化的策略。

1.完善制度规定，区分处置现有小产权房。完善国家的相关制度规定和安排，划定不同类型的小产权房的性质，主要根据房屋是否质量过关、是否符合规划及对社会产生何种影响等标准，将不同的小产权房归类，并进行高效率规范处置。首先，有安全隐患的房屋坚决予以拆除。住房必须具备保障性功能。对于一些存在严重安全隐患、无法采取任何措施加以补救的房屋，应依法将其强制拆除，以保证居民的住房安全。其次，依法将部分小产权房转化为商品房。[7]这种转变房屋性质的改造方式，不但能够加速城镇化进程，同时也与购房者的需求相符合。最后，合理保留一部分小产权房。允许村民在自家宅基地上建造房屋并对外出售，使农民获得一定的经济收益，但是要规定不得私自将房屋让渡给其他人。这主要是为了村民的住房保障需要能够得到满足，同时村民还可以利用小产权房获得一定的财产性收入。

因此，应确立正确的土地制度改革方向，在保证农民的利益不会遭到损害、土地的用途不会发生改变的前提下，转变发展思路，积极发现并试验其他不同类型的土地流转方式，切忌墨守成规。

2.健全处置现有小产权房的法律规范。小产权房问题的出现，暴露出我国社会转型时期确立的法律规定存在缺漏，法律制度尚不完善，相关政府部门的功能太过单一，不能有效解决多种社会问题，形成了“现实和管理原则之间的矛盾”[8]，使得城乡的发展规划也受到不利影响。同时，国家目前的相关立法存在不足之处，致使政策的可行性不足。因此，国家立法机关应当积极开展更加广泛的调查研究、召集多方主体听取意见，组织专家进行讨论，在充分了解当前社会需要和经济发展状况的条件下，修改相关法律及规定，使其更契合小产权房的情况。依据更加完备的法律法规，采取有效措施，治理已经存在的小产权房，规范农村土地资源的使用方式，对破坏农耕地的小产权房严加处置，有计划地恢复农用地，保障农村可持续发展。在城市扩张的同时，也应重视农村地区的发展需求，为农村经济发展和建设规划提供政策支持，而不是通过放任小产权房肆意蔓延的方式帮助农民赚取经济利益。

3.针对现存小产权房，有条件地加以合法化。小产权房合法化并不是完全放开小产权房且不加以管理，而且根据其是否符合相关条件，依次进行合法化管理，逐渐确立部分小产权房的合法地位。

首先，对于房屋建材质量较好、与城乡发展规划相适应、可作为保障性住房补充的小产权房，可以依照法律直接将其合法化。同时，提高对其相关利益的保障水平，使得小产权房能够有效融入合理有序的社会经济发展过程。完善相关制度体系和法律，对于不影响城乡发展规划、购房者购买需求强烈、与国家宏观调控政策没有冲突的部分小产权房，可以赋予合理的法律地位，同时保障相关利益主体的利益。应明确小产权房的法律定位，明确小产权房合法化的一系列标准，对其建设、流转、交易、利益分配作出明晰的规定，完善相关制度的安排，合理有步骤地推进小产权房合法化。小产权房之所以不合法，是因为其开发、建设、销售等过程没有按照规定进行，且没有缴纳相关税费。可以通过宣传法律法规，让开发商和购买小产权房的消费者了解到，只要建造和购买的小产权房符合规定，并按规定缴纳齐全一系列税费，便可以获得小产权房的所有权，同时还可以获得政府部门颁发的产权证，从而帮助城市居民和农民获得合法的小产权房，保障城乡居民住房这一基本生活需要得到满足，进一步缩小城乡发展差距。

其次，通过确认产权和转化功能的方式，侧面推动小产权房合法化。对于一些无法直接合法化且拆除损失很大的小产权房，可以在改造之后，实现其功能和用途上的转变，以便在不与国家的经济政策相矛盾的前提下，获得房屋使用的更大价值。政府应因地制宜，结合不同地区的特点和发展条件，在不背离国家利益和相关政策安排的情况下，进行小产权房的间接合法化。完善法律制度，并开展宣传普及房屋产权知识活动，让农民了解更多国家关于集体土地的发展安排，同时针对小产权房的功能转化作出规定，在发挥其最大功能的基础上为农村发展作出贡献，从而助力城乡共同发展。

（二）增量层面：城乡统筹背景下小产权房治理

对小产权房进行规制，不仅要做好管理工作，还要重视预防工作。在有效管控现存小产权房的同时，加强各部门监督工作，避免新一批小产权房再次出现。完善住房保障系统，提供充足的保障性住房，力图从根源上遏制小产权房的出现。

1.建立完善的小产权房监督机制。城市居民能够享受到的保障性住房数量十分有限，而农民也没有足够的购买能力拥有商品房，大量的住房需求使市场上出现了大批有购买小产权房意图的消费者。有需求就会有市场，开发商和村民看中这一商机，便大规模开发建造小产权房。因此，要解决小产权房问题，就必须防止新建小产权房的出现。加强各部门监督工作，完善监督机制，向民众提供监督举报的途径，带动更多人参与到监督管理工作中来。与此相对应的是，相关部门必须建立完善的小产权房监督机制，保障现有的治理成果，维持治理进度，有效防止小产权房规模进一步扩大。监督机制主要是实行治理措施，辅以动机消除。就前者来说，针对各类预防新建小产权房的举措，都必须制定有效的监督制度予以支持。从后者来看，若要从根本上消除新建小产权房的念头，必须监督好每个建造主体、受益的利益主体以及受害的利益主体。通过在农村建立针对小产权房的监督机制，加强对农村集体土地使用情况的持续监督工作，实时了解农村的建设规模，遵循城乡建设规划方案，严禁新建违法违章的小产权房，进一步推动城乡统筹发展。

首先，必须确定能够保障好用于发展农业的土地资源。要严肃规定和辨别土地资源的具体用途，确定土地资源的使用方法，将村庄中用于建设发展的土地也放入城乡建设用地规划中，遵循城乡发展目标，保证国家有条不紊地开展土地资源管理。另外，融合城市和农村的建设和发展规划，激励农村地区聚焦自身条件进行开发建设，创建适合于农村的房地产市场，帮助村民和农村集体组织共同享受发展成果，提高整体收入水平，推动农村经济持续发展，以建成环境优美、经济兴盛的新时代农村。

2.完善住房系统并提供更多住房保障。要完善我国的住房系统，长期性、根本性地打消部分群体新建小产权房的念头。国家持续关注并支持构建完备的房屋供给体系，解决住房保障问题，颁布了一系列可长期实施的政策。通过持续性推进相关政策体系构建，可以从根本上治理小产权房问题。

首先，要针对农村和郊区两个地区展开治理，不断完善住房体系。对于城市周边的外郊区域，政府要对有建房动机的建造者进行教育，明确政府坚决治理小产权房的决心，并向其呈现完善城市住房体系的发展规划，进一步打消投机取巧的心理。通过宣传国家的城乡发展规划，辅以相关法律强有力的约束，严格管控小产权房的建造者，有购买小产权房意图的人数也会随之减少，城市周边小产权房规模便会逐渐缩小。对于农村地区的管理，可通过开展普法活动增强农民维权意识，帮助农民了解合法权益受到损害时的维权方法、使其敢于通过这些方法来维护自己的合法权益。可引导农民保护土地，特别是农耕用地，禁止随意转让这部分土地资源，更不能在土地上开发建设小产权房等违法建筑。同时，政府要向农民中的购房群体作出解释说明，任何人在违背规定的情况下购买小产权房，都要承担相应的法律风险。此外，政府要积极加大财政投入力度，不断完善基础设施，尽可能向农民提供更好的生活条件，帮助其理性购买住房。城市居民和农村村民都是小产权房的主要购买群体，通过完善城乡住房系统，可有效减少二者购买动机，促使小产权房在市场上的需求量削减，从需求侧出发有效防止新建小产权房的产生。

目前，我国的住房供应体系尚不完善，国家和政府能够供应的保障性房屋数量仍不充足，真正能够享受到住房保障的人员还是少数，许多人还存在住房困难。在这种情况下，一些建设在城中村和城乡接合处、被低价出售或出租的小产权房及时提供了很多住房保障，承担了一定的住房保障功能，分布在城乡接合处的小产权房的数量也远远多于城市地区。由于城市地区的人口早已呈现饱和状态，房屋供给量也一直远远低于居民的需求量，城市的住房处于供不应求的境地。再加之房价逐年攀升，而居民收入增长速度缓慢，短时间内无法筹得足够的金钱购买昂贵的商品房，大多低收入者买房难、住房难。因此，要建立统一的建设用地市场，合理统筹城乡资源，支持和发展保障性住房，解决住房问题。虽然城市住房资源紧缺，但农村却有着众多的住房存量，且大多处于尚未被有效利用的状态。由此可见，可以通过对农村地区的建设用地资源加以合理合法运用，将城市周边农村区域纳入城市发展范围，对这些房屋进行统一规划管理，并按照城乡统筹发展规划建设房屋，设置保障性住房，化解住房困境，便于有序治理小产权房，并进一步解决小产权房问题。

3.完善城镇住房保障制度。防止新建小产权房，就要解决城镇住房需求量和供应量之间的差异问题，完善住房保障制度，解决城市居民和村民住房问题。在有效治理小产权房的基础上，城乡统筹合作发展，维护社会稳定。

一方面，在创建城市商品房市场体系时作出相关规定，主动完善和贯彻调节商品房市场的相关战略，有效组合土地使用、具有保障功能的屋宇、缴纳税金等多种策略，保证商品房市场的供求处于均衡状态，维持市场秩序稳定。另外，加强对商品房出租市场和营销市场的标准管制，促进住房买卖的监管机制、代理经租的运行机制、租金价格的监督和管控机制等不断完备。尤其是要注重提高金融发展战略规划的效率，增强其有效性，通过利用首付比例、利率等逐步打消投机者利用小产权房获取利益的念头。对住房公积金的现实运转方法制定明确的标准，使其更加适应现实发展需要，并以此来引导城市居民的房屋需要。可以开展法律知识宣传活动，提高相关法律普及程度，使市民形成拒绝购买小产权房等违章建筑的意识。

另一方面，完备住房保障体制。为满足收入水平较低的居民的住房需要，应不断创建和优化住房保障体制，足量扩充城市保障性住房供给。虽然目前的房屋价格较高，但随着政府宏观调控和市场调节作用的发挥，它终究会回落到正常的合理区间，大部分居民最终都能够买得起房，到那时，具有风险性的小产权房便会失去其发展的有利条件。增加房屋供给的途径，使能够获得住房保障的人员数量得到扩充，持续提高保障水平，向中低收入者群体提供足够的保障，有助于缩小小产权房的市场需求量，进而有效防止小产权房的新建。通过完善相关法律规定，建立有关住房及保障房的完整法律体系，对住房保障的准入标准、考核程序、动态管理等一系列环节重点加以规范，从而保证在实行住房保障时能够有法可依、有章可循。关于保障资金的来源，要明确安排政府提供财政支持，同时积极引导社会力量和一些金融机构参与进来，确保持续的资金投入。加强设置社会保障机构，并成立专门负责的基层机构，规范管理保障性住房，及时解决在管理过程中产生的问题，切实保证住房保障体系能够良性运转。