上海市国有企业参与“城中村”改造的现实困境和解决路径

文/邢景鹏

城镇化进程快速推进，“城中村”问题也随之出现。作为特大型城市，上海市城镇化水平非常高，2021 年城镇化率已经接近90%。上海市坚持城市更新与“城中村”改造统筹谋划，充分立足“城中村”的存在现状，厘清“城中村”的历史脉络，聚焦“城中村”改造的重点与难点，积极推进“城中村”改造。 于“城中村”改造的复杂性与特殊性，现阶段改造主体大部分是农村集体经济组织，或引入合作单位共同改造，国有企业是参与“城中村”改造的重要工作主体。当前，上海市“城中村”改造已经进入了深水区与攻坚期。在推进“城中村”改造的过程中，要既把握好“城中村”改造的民生性，也兼顾好区域开发的市场性，这给国有企业的实际改造工作提出了挑战。国有企业要对照“城中村”改造的现实要求，结合现行的相关政策法规与“城中村”改造的实际情况，积极探索参与“城中村”所遇问题的破解路径。

一、上海市“城中村”的改造沿革

（一）上海市“城中村”改造历程

2014 年，上海市开始启动实施“城中村”改造，先后出台了《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（沪府〔2014〕24 号）、《关于进一步推进本市“城中村”改造工作的通知》（沪建房管联〔2020〕476 号）等政策文件，明确“城中村”的改造范围、改造方式、供地方式、资金平衡方式、政策措施与组织保障。目前，“城中村”地块区域主要分布在外环周边与老城镇地区。2022 年，上海市推进的“城中村”改造项目总计54 个，受益村民或单位30474 户。在2014 年至2020 年认定的49 个项目中，动迁已完成97%，动迁安置房开工率达到84.5%。2022年底，青浦 龙、 行 东村、宝山杨行等“城中村”项目全面完成改造。

（二）上海市“城中村”的存在现状

“城中村”改造区域内的房屋建筑年代久远，房屋年久失修、破旧不堪，不仅存在一些安全隐患，还存在违章搭建的情况。居民的居住条件与卫生环境较差，人口密度大，共用厨房和卫生间等现象非常普遍。改造区域的生活配套设施不齐全，基本公共服务不健全，这些问题在很长时间内没有得到有效解决，严重地制约了居民生活质量的提升。

二、上海市国有企业参与“城中村”改造的现实困境

（一）一级开发考虑因素多

“城中村”改造是比较特殊的房地产开发类型，改造工作既涉及一级开发，也涉及二级开发，这需要改造主体衔接好一级开发与二级开发，以免影响工作进度。然而，在实际推进一级开发工作的过程中，改造主体会受到一些主观与客观因素的影响，会遇到许多显性与隐性的问题。在动迁征询中，补偿条件与补偿方式不可能满足所有居民的要求，部分“城中村”的原住居民会提出一些个性化与差异化的补偿要求，受限于现行的政策条件，改造主体无法突破政策瓶颈去满足居民的补偿要求。若该类居民不及时动迁，虽然仍能推进后续的开发工作，但从长远来看，会影响到整个地块的开发建设形态与建设效果。部分“城中村”地块还涉及企业的动迁，而企业不仅需要考虑补偿的标准与补偿方式，还需要考虑后续的长远经营。部分企业会提出一些超出标准的补偿诉求，改造主体要反复与其进行沟通，力求寻找补偿的最大公约数，以有效减少一级开发的工作阻力。

（二）基础配套建设进度不同步

“城中村”改造是一项具有长期性与系统性的工作，既涵盖住宅项目与商业项目的开发建设，也包括与项目配套的中小学、幼儿园与道路的开发建设。“城中村”改造也具有特殊性。在国有企业承接改造任务初期，一般而言，政府相关部门已经为“城中村”改造制定了总体规划。在后续的改造工作中，国有企业需要按照既定的规划完成开发建设任务。然而，在实际的推进过程中，既定的规划可能会受到社会经济发展相关因素影响，政府相关部门也会站在经济社会发展的全局，结合社会因素、经济因素与民生因素，对已有的规划进行适应性的调整，这会对国有企业持续性地推进“城中村”改造工作带来许多困难与挑战，使与“城中村”配套的中小学、幼儿园与商业项目不能按照既定的进度实施开发，也可能会影响住宅项目的正常交付。在实际的改造工作进程中，国有企业也会遇到新建配套道路与已有道路衔接的问题。新建道路与原有道路衔接时，在影响道路施工的范围内会存在不同类型的通信基站与多种类型的监控设备、信号设备、国家电网设备等。由于基站与设备都处在原有道路的绿化带内，从权属上来看，该类设备已不属于“城中村”范围，国有企业没有搬迁设备的相应权限。然而，若不及时搬迁该类设备，新建道路就无法使用。

（三）改造资金成本压力大

“城中村”改造时间跨度长，需要改造主体投入大量的资金。受当前的开发机制与基层政府财力有限等多种因素影响，国有企业在改造的过程中需要先自行投入大量的资金。作为特殊的市场主体，从政治属性上来看，国有企业具有承担民生改善工作的义务，从功能属性上来看，国有企业则要实现赢利的绩效考核目标，确保国有资产保值增值。国有企业在“城中村”改造的一级开发中需要投入居民与企业动迁补偿款、土地平整类工程款、土地指标费、评估检测费与动拆迁间接费等多种成本，同时，国有企业为减轻经营管理压力，在“城中村”改造的进程中，还要通过多种途径融资，承担了较高的融资成本。部分“城中村”改造采取的是所在街镇的集体企业与国有企业合作开发的模式，由于镇属集体企业综合实力有限，随着“城中村”改造的不断推进，镇属集体企业有时难以按照相应的股权比例足额出资，这给国有企业后续的改造工作带来更大的资金压力。

（四）改造成本认定返还进展慢

按照现行的“城中村”改造工作机制，“城中村”改造涉及的一级开发与二级开发的各项成本支出一般需要国有企业先投入，而后政府相关部门对投入的各项成本开展专项审计后再与国有企业进行相应的投入费用结算。在“城中村”改造工作期间，国有企业还需要结合工作的推进情况对“城中村”改造工作开展不同形式的融资。受限于现行的政策口径与成本认定要求，政府相关部门未对国有企业投入“城中村”改造的各项成本全部予以认定，财务费用、借地费、安保费、咨询服务费与软件服务费等费用都暂未计入一级开发成本。同时，国有企业还承担着较高的资金成本，而目前政府相关部门认定国有企业“城中村”改造投入各项成本的工作环节比较多，返还所需的时间也比较长，这都给国有企业推进“城中村”改造工作带来了较大的困难与挑战，这在一定程度上也影响了国有企业参与“城中村”改造工作的积极性。

三、上海市国有企业参与“城中村”改造问题的解决路径

（一）要衔接好一级开发与二级开发工作

“城中村”改造工作涉及的工作流程多，牵涉的工作范围广，所需的工作时间也比较长，对政府相关部门与参与改造工作的主体都提出了较高的工作要求。政府相关部门要定期评估总结现行的“城中村”改造一级开发、二级开发相关政策与工作流程的实施情况，深入探究相关政策与工作流程的优化完善空间，加大社会调研力度，倾听国有企业提出的关于衔接一级开发与二级开发的合理意见与建议，积极走访改造工作一线。国有企业要牢固坚持全生命周期的开发建设理念，通盘考虑“城中村”改造工作一级开发与二级开发涵盖的动迁与开发建设的各项工作，充分发挥企业自身优势，充分考虑“城中村”改造工作的特殊性，加强改造工作的前瞻性思考，注重改造工作的全局性谋划，做到改造工作的整体性推进，实现“城中村”改造的一级开发与二级开发工作的顺利衔接。国有企业要紧密结合不同征收对象的现实情况，对照相关政策法规，加大政策的宣传解释力度，采取差异化的征收策略，保障征收工作的顺利推进，为地块形成净地具备开发条件奠定坚实的基础，也为后续地块的开发建设创造有利的条件。

（二）要统筹好配套基础设施同步建设工作

“城中村”改造工作具有民生性强的特点，改造工作会涉及大量的中小学、幼儿园与道路等配套项目的开发建设。配套建设能否按照既定的计划顺利完成，关系到项目的竣工交付，关系到“城中村”改造工作的整体推进。仅仅依靠国有企业自身，难以顺利解决配套建设与其他项目开发建设不同步的问题。国有企业要加强与政府相关部门、“城中村”改造对应街镇等不同责任主体的沟通协调。建议政府相关部门多考虑“城中村”改造工作的社会性因素、经济性因素与民生性因素，在对原有“城中村”改造工作涉及的发展规划进行相应的调整时，多关注“城中村”改造工作主体的工作诉求，最大程度减少调整规划给国有企业持续性地推进“城中村”改造工作带来的现实困难，使“城中村”改造配套涉及的中小学、幼儿园与商业项目能够按照既定的进度实施开发。国有企业要加强改造工作的超前性谋划，在针对地块进行可行性研究时，要多多关注“城中村”改造涉及的项目配套建设可能带来的多种问题，尽力避免在项目开发建设后因配套建设不同步的问题影响整体的改造工作。国有企业在推进“城中村”改造配套项目开发建设工作的进程中，针对中小学、幼儿园与道路等不同类型配套建设存在的问题，要具体问题具体分析，提出差异性的解决对策，及时总结典型的工作经验。

（三）要完善好改造资金投入机制

“城中村”需要长期性与持续性地投入大量的资金，仅仅依靠国有企业不断地投入资金，从长远来看无疑会增加国有企业推进“城中村”改造工作的难度，也势必会影响国有企业参与“城中村”改造工作的积极性。同时，“城中村”改造工作又有一定的特殊性，对比其他融资，国有企业改造“城中村”的融资渠道相对比较单一。为此，政府相关部门要着眼“城中村”改造工作的大局，从顶层设计上完善资金的投入机制，尤其要关注部分“城中村”改造采取所在街镇的集体企业与国有企业合作开发的模式。镇属集体企业不能仅仅是名义上出资，而是要根据约定出资比例承担相应的出资义务，按照相应的股权比例足额出资，与作为改造主体的国有企业形成良性的“城中村”改造出资合作模式，从而有效减轻国有企业改造的资金压力。政府相关部门还要根据“城中村”改造工作的特殊性，努力为改造工作主体制定具有特殊性的融资政策，对贷款抵押形式、贷款利率与贷款期限等约束性条件予以适当放宽，有效减轻国有企业参与“城中村”改造工作的资金压力。政府相关部门要聚焦国有企业在推进“城中村”改造工作进程中存在的融资难题，细致分析存在问题的深层次原因，积极吸收借鉴国内其他地区“城中村”改造PPP 融资与RCP 融资等融资模式的成功经验，为国有企业探索多元化的融资渠道创造有利的政策条件。

（四）要优化好改造成本认定返还工作

“城中村”改造工作时间跨度非常长，国有企业需要投入大量的资金，也要承担着较大的财务成本支出。在整个改造期间，随着使用资金的不断增加，国有企业承担的财务成本还会进一步扩大。同时，受限于当前的政策要求与成本认定返还的工作流程，部分“城中村”改造二级开发涉及的商业与商办项目均为自持且不能出售，这将占用国有企业的大量资金。如果国有企业投入成本的认定返还不及时，可能导致国有企业“城中村”改造项目出现现金流无法持续的情况，会直接影响项目的持续开发能力与整个项目的营收平衡。为此，政府相关部门可以优化完善改造成本认定返还工作机制，定期组织召开专题会议，研究成本认定返还存在的难点问题，进一步优化一级开发成本认定流程，加快推进返还工作审批，争取提高经营性地块土地出让金返还比例，优化完善一级开发财务成本的认定口径与资金拨付路径，逐步将财务成本按实纳入一级成本认定范围，为国有企业减轻资金压力、减少工作阻力。

“城中村”改造工作既是民生工程，也是民心工程。

于“城中村”改造工作的特殊性，上海市在加快推进“城中村”改造工作的进程中需要国有企业发挥重要作用。国有企业要及时总结“城中村”改造工作经验，不断结合企业自身遇到的现实困境提出相关工作建议，进而有效地优化改造工作流程。政府相关部门也要系统地梳理改造工作典型案例，努力形成一批可复制可参考的“城中村”改造工作经验，为国有企业参与“城中村”改造工作提供有力的保障。