澳大利亚档案工作数字化转型政策研究★

杨春蕾 张照余

（苏州大学社会学院 苏州 215000）

0 引言

随着互联网信息技术的不断发展，数字技术创新驱动并加速全球数字化转型，发展数字政府、数字社会、数字经济以及数字生态成为数字时代的主要特征与重要任务。新一代信息技术广泛运用于档案工作中，文档工作数字化程度逐步加深，当前档案工作也从管理实体的纸质档案到管理虚拟空间的数据信息，各国档案馆都力求数字化转型。从国际上来看，美国国家档案与文件署（NARA)主导制定了机构总体战略、开放政府战略等推进数字化转型；英国档案馆发布档案事业发展总战略《解锁档案馆》，其中明确了数字转型的发展愿景。就我国而言，《“十四五”全国档案事业发展规划》中提出要 “加快推进档案信息化建设，引领档案管理现代化”“加快档案资源数字化转型”。在全球档案工作数字化转型背景下，拓宽视野，了解国际档案工作数字化转型政策并汲取相关经验成为重要内容。

在研究方面，国内档案界在持续关注澳大利亚档案数字转型工作，一方面是对澳大利亚档案工作的专门研究，从早年NAA文档管理的“双轨制转型”[1]“档案保管模式”[2]的实践研究，到《数字连续性政策》以及《数字转型政策》的单个政策研究[3][4]。另一方面是对国际上各档案馆转型工作的横向对比研究，包括美、英、澳等国在文件管理数字转型上组织配置、制度指导、技术配套、数字转型要求等方面在内的对比分析[5][6]。诚然，对于澳大利亚档案工作数字转型已有一定研究，但随着数字时代发展，新的政策出台代替已有的政策，有必要持续关注其内容，且仅靠单一政策难以窥其全貌，澳大利亚国家档案馆（NAA）档案工作数字化转型有多个政策相互配套，其规划清晰、目的明确并不断更新迭代。由此，本文对澳大利亚档案馆NAA最新制定的相关主要政策战略进行了梳理与介绍，分析数字化背景下澳大利亚档案工作转型政策的主要特点，以为我国档案工作数字转型提供优化建议。

1 澳大利亚档案工作主要政策

1.1 澳大利亚档案事业十年发展战略

澳大利亚国家档案馆发布了战略计划《战略2030：转型成为可信任的档案馆》[7]，《战略2030》体现了NAA在十年档案事业发展规划中的宗旨、愿景、价值观以及发展目标以及战略计划。其主要内容包括：

第一，该战略声明了NAA的发展目标与价值观。NAA力图转型成为值得信赖的国家档案馆，拥有丰富的资源，确保真实的政府信息被创建、保护、保存与访问，供政府和社区使用。其中，信任、信息与数据政策、保护与保存、联系公众、创新、劳动力素质构成下一个十年阶段国家档案馆发展愿景的核心内容；优秀的服务、领导力、创新、责任与协作则是NAA档案事业发展中持续秉持的价值观念。

第二，NAA将实施四大策略实现国家档案转型愿景。一是保证澳大利亚政府能够获取真实可靠可用的信息与数据资产。NAA领导制定了一系列政策与相关标准推动信息管理规范化，并要求联邦政府使用数字方式管理信息，使得联邦政府在创建、收集与使用信息资产方面能够符合最佳实践。二是保存并保护具有重要意义的政府信息和数据。在保存实体档案的同时，加快馆藏数字化，保证数字档案的网络安全，要求NAA的档案保管流程，系统以及技术平台能够有效选择、传递、控制、保护并提供利用各种格式的信息与数据。三是建立国家档案馆馆藏与澳大利亚公众之间的桥梁。NAA将通过制定实施数字出版战略、重新构想与公众的互动的方式、创建新的研究中心等方法使得公众能够以更加灵活多样的方式访问档案。四是创新引领数字时代的档案实践活动。NAA将与文化创意产业、研究所、信息/数据驱动产业建立伙伴关系，挖掘馆藏的文化价值与商业价值，创造新的知识产权，这也是衡量国家档案馆在数字时代成功的标准之一。

1.2 澳大利亚档案馆事业发展计划

NAA在国家档案馆咨询委员会的指导建议下，制定了《澳大利亚档案馆事业发展计划2022-2023至2025-2026》[8]，计划阐述了NAA未来四年的发展优先事项以及关键举措。

NAA在面对技术变革、公众信任度下降、网络风险以及财政环境等一系列挑战时，为了确保国家档案馆高效合理管理联邦官方记录，围绕环境、能力、风险管理以及合作四个方面设置改革议程，并针对改革四大方面设置了相应的绩效衡量标准，将计划实施结果进行量化，并基于成果确定下一年的目标。四个改革议程具体内容如下：

一是环境（Environment），即NAA针对内外部面临的挑战所提出的对策：改善财政环境，增加除政府资助以外的收入来源以缓解馆藏存储与开展数字化项目带来的资金紧张问题；立法改革，使得档案相关法律能够确保数字时代档案的证据效力，并且能支持档案管理数字转型以及进行管理权责划分；制定数字战略应对技术变革带来的影响，通过在线服务、数字平台开发、数字技能培训、在线下开展档案技能培训等方式缩短档案馆与公众的距离；管理政府信息资产，为此NAA发布了新的信息政策《建立可信任的公共记录:为政府与社区管理信息与数据》以改进联邦政府创建、收集、管理和使用信息的方式。

二是能力提升（Capability），重点在于提升档案馆员工的专业能力，其中包括制定人才管理战略，提高员工的档案素养与数字能力；加强档案馆基础设施建设，延长馆藏寿命。

三是风险管理（Risk management），NAA目前针对政府文件管理、馆藏管理、公众联系、财务管理及运营、文化培养、信息技术和网络安全六个可能存在潜在风险的领域制定了风险控制策略。

四是合作（Cooperation），澳大利亚国家档案馆作为唯一制定档案信息管理要求的机构，将积极与其他数据信息管理部门建立战略合作关系，以便在澳大利亚政府信息管理中实施策略并完成目标。在国际上，澳大利亚国家档案馆作为国家档案理事会太平洋地区分会的成员，也将参与国际档案会议与合作项目，解决共同档案问题。

1.3 信息管理策略

澳大利亚信息管理政策在不断更新迭代，2011年发布《数字转型政策》,2015年发布《2020年数字连续性政策》，在2019年的年度调查中，各机构的整体信息管理能力平均得分为3.25分（5分制），这表明《2020年数字连续性政策》结束时，政府信息管理能力仍需继续改进[9]。为了确保政府信息资产有效利用，创造社会效益与经济效益，NAA出台了以《建立可信任的公共记录：为政府和社区管理信息和数据》[10]（以下简称BTPR），其代替了之前的数字连续性政策，适用于澳大利亚政府的数字和非数字记录、信息和数据管理。其明确了澳大利亚政府各机构提高信息管理能力必要的三项关键要求，并提供了信息管理支持工具。

第一，要求政府机构和企业战略性的管理信息资产，并提供相应的管理报告。首先，政府机构需要有完备的信息管理计划以及与之匹配的战略目标来推动业务有步骤地推进。在此之外，澳大利亚政府各机构的信息资产都需要被记录备案，并从业务需求、利益相关者的信息需求、信息敏感性等多个角度，对信息进行价值评估并管理，以便政府与社区使用。同时，NAA提供了相关的信息能力调查工具帮助机构评估自身能力，并要求机构定期报告评估结果，跟进信息管理进度。

第二，要求实施合乎目的的信息管理系统。合乎目的的信息管理系统是指机构的信息管理系统需要满足机构创建和使用信息的需求。根据特定的业务需求和信息的类型来评估机构需要何种类型的信息，以及配备相适应的信息管理系统，并保证机构使用的信息技术以及管理系统能够记录文件在生命周期流转过程中的内容以及背景信息，确保信息连续性。

第三，提高信息管理效率，进行风险管理。首先要保证以数字方式管理与利用信息，提高信息使用效率；其次，审查并更新技术过时的信息系统，以未来的眼光评估现有的信息管理系统是否需要更新迭代，若信息保留在过时的、高风险系统中，可能会使信息面临隐私曝光等安全问题。最后是对信息资产进行价值判定，确定文件保管期限，在符合NAA规定的情况下判定并销毁无使用价值的文件，以免增加管理成本，降低管理效率。

1.4 数字战略

2022年澳大利亚档案馆发布了《数字与数据战略2022-25》[11]，该策略与档案馆事业发展规划《战略2030：转型成为值得信任的档案馆》的目的、任务与战略方向一致，一方面，明确了数字战略发展三大主题：馆藏保护、信息技术发展以及现代化服务。另一方面，确定了NAA数字战略六大重点领域：一是提供现代化服务，以数字方式收集、管理、保存文件并提供利用，保证文件的真实可靠性与证据性。二是由NAA主导信息管理、推进策略的实施，保证信息管理实践的连续性。三是实施灵活机动的档案使用方式，通过One Archives网站使公民与档案，公民与公民相联系。四是维护社会记忆，NAA将在机构内部开展记忆保护项目，传承澳大利亚记忆与文化。五是提供平台保证公众参与程度，通过数字方式最大限度挖掘信息价值。通过现代信息技术能力和采用信息技术支持的业务流程来支撑业务成果实现。

1.5 数据治理政策

2022年国家档案馆发布了《2023-2025数据战略》[12]，是对BTPR信息治理政策的一大支持，也是实现《战略2030》愿景的重要道路，阐述了澳大利亚档案馆未来三年数据治理的蓝图。主要明确了数据治理四大目标：第一，数据价值最大化，开发和提升数据分析能力，广泛使用Power BI数据分析表，将数据可视化，提高数据的可分析性。第二，数据得到信任和保护，为保证数据网络安全以及数据保留，NAA将基于数据治理成熟度模型对各机构数据能力进行风险评估；根据国家标准提升数据网络安全性；制定数据丢失防护（DLP）策略与路线图；按照国际标准保存数字记录，并编写数字长期保存与获取的相关指导手册；管理关键系统Hitachi Storage System、Preservica、Mediaflex、RkS、RecordSearch和 ComVault中的系统日志。第三，促进数据使用。数据保存的最终目的是为了能够被政府与社区共享访问，为提高数据可访问程度，NAA将建立土著数据查询指南，帮助澳大利亚土著居民通过数据库找寻记忆；运用协作工具提高工作灵活性，提升沟通协作效率。第四，培养员工数据能力。在开展员工数字存档与网络安全意识培训的同时，确定数据角色与职能，如数据所有者、数据保管人、数据管理员和数据用户，建立数据资产登记手册；聘用专业数据人才，并开展数据开发、数据分析与数据处理的相关培训，提高档案馆整体数字能力；增加捕获社交媒体档案的渠道，促进档案访问与交互，扩大社交媒体归档影响。

2 澳大利亚档案工作政策特点

2.1 政策以树状形式延伸，相互配合共同推进档案工作

澳大利亚档案馆制定了一系列转型战略，各战略分工明确，共同组成了澳大利亚档案馆转型的“整体战略”。《战略2030：转型成为值得信任的档案馆》作为领导战略，明确了档案馆未来十年间的发展方向，具有纲领性地位；《澳大利亚档案事业发展计划2022-2023至2025-2026》则是澳大利亚档案馆临近四年档案馆发展的计划，是对《战略2030》目标的响应。根据《档案法1983》规定，国家档案馆需要保存政府联邦机构的档案资源并提供利用，国家档案馆负责指导并保存联邦政府的文档管理。基于此，《建立可信任的公共记录：为政府和社区管理信息和数据》是澳大利亚档案馆针对政府文档工作所制定的政策，是澳大利亚档案工作总体转型的必要条件。《数字与数据战略2022-25》与《2023-2025数据战略》是针对提高数据与数字能力而制定，也是为达到《战略2030》与BTPR的目标而出台的。由此可见，澳大利亚档案工作以《战略2030》为领导战略，以BTPR为信息管理总战略，其他各战略由此延伸细化，共同推进澳大利亚档案工作数字转型。

2.2 以提高数字服务能力为支点，以资源、技术、人才、服务为转型主要要素

《2030战略》回应了澳大利亚政府的数字转型计划（DGS）以及澳大利亚公共服务计划（APS），致力于建设更加强大的澳大利亚的公共服务系统，为澳大利亚人提供福祉。NAA也明确并强调发展数字服务交付能力是支撑国家档案馆转型的重要支点。档案馆转型政策以提高数字服务能力为支点，形成了以资源、技术、人才、服务为主要转型要素的顶层设计。

第一，大力推动资源数字转型。澳大利亚档案馆在曾发布的数字转型政策就提出“2015年以后数字方式形成的文件，只能以电子形式移交至国家档案馆；并要求政府机构对业务流程中产生的内容信息进行数字化管理。”BTPR提出“要保证以数字方式管理信息资产”，这意味着政府机构的文档管理工作整体数字化转型。

第二，注重技术转型。即将数字技术应用于文件管理的各流程中，国家档案馆首要任务之一是在整个机构中嵌入数字化端到端的档案管理，并完善档案管理系统IAMS，开展数字档案创新研究项目，提供数字保存平台。信息治理策略则要求各机构实施合乎目的的信息管理系统，使用电子文件管理系统EDRMS管理信息资产、捕获元数据、同时与业务系统相集成提高业务效率。

第三，提升员工的专业程度和技能水平。人是直接影响档案馆的日常管理工作、服务水平以及年度绩效的主要因素。NAA在档案事业发展战略中提出建立人才培养体系，强调领导高层需要加强信息治理能力，审查员工的信息能力，为员工提供培训环境，提高员工数字素养与专业能力，将数字存档、信息管理与数据管理等技能纳入专业学习中。

第四，澳大利亚档案事业发展最终愿景是为澳大利亚政府与社区提供更加完善的服务。为此NAA在持续拓宽与公众的交流渠道，利用数字技术实现档案与人与社会的交互，完善网站功能提供在线服务，支持公众参与档案实践工作，包括吸引开展众包著录、档案转录、数字志愿服务项目等，力争缩短档案馆、政府、社区以及群众之间的距离。同时，澳大利亚政府以及档案馆十分强调与澳大利亚土著与德雷托海峡居民建立联系，通过政策实施、网站建设、数据库建设为土著居民提供档案服务，延续历史记忆。

2.3 建立风险管控机制和评估机制

澳大利亚是开启数字连续性战略较早国家之一，在已实施的数字连续性战略中都将风险管理作为重要策略之一，并延续到已更新的政府信息治理政策中。风险管理主要集中在各联邦信息资产、信息技术方面，这要求政府机构及时评估信息资产价值，并选择移交或销毁，以此提高日常管理效率。在NAA四年发展计划中建立了风险管理框架，包括风险识别、风险管理责任制、风险评估、通过风险管理实现创新四个方面，并围绕政府文件管理、档案馆馆藏管理、联系公众、财务运营、人才与文化、信息技术与网络计划六个方面制定了风险控制策略。

年度调查与报告组成了NAA政策实施情况的重要评估体系。档案馆开发了在线的自我评估工具Check-up，该数据调查收集了各机构所面临的主要挑战和信息管理情况，并帮助档案馆厘清来年档案工作重点。年度报告则涵盖了国家档案馆和澳大利亚国家档案馆咨询委员会在一年中的业绩情况，主要涵盖了联邦政府与NAA过去一年信息与数据的收集，数字归档，馆藏管理与服务，档案馆年度财政收支情况等方面。年度报告将NAA工作数据化、透明化以帮助NAA自我衡量数字转型进度。

2.4 配套多种信息管理支持工具

为了推进信息治理全面向数字治理信息道路转变，NAA开发了一系列工具帮助各联邦机构提高信息能力，包括信息管理标准、元数据标准、数据互操作性成熟度模型、业务系统评估框架等。NAA基于国际标准IOS15489创建了澳大利亚政府信息管理标准[13]。其涵盖了创建、保留、管理、描述、存储、销毁以及利用业务信息的一系列准则。元数据标准包括澳大利亚政府文件保存元数据标准（AGRkMS2.2）[14]以及AGLS元数据标准[15]。数据互操作性成熟度模型IDMM[16]帮助各机构从业务、安全性、法律、语义以及技术五个方面出发评估机构的信息与数据治理进程。业务系统评估框架[17]与IOS16175（数字记录管理软件标准）要求一致，为机构提供了评估信息与数据的风险与价值的标准，确定管理信息与数据所需的系统功能以及提高数字能力的方案。信息管理与数据能力工具[18]根据职能、角色的差异帮助机构员工与信息管理人员学习掌握相应的技能知识，其涵盖了信息治理、法律政策学习、风险管理、文件价值鉴定、元数据管理、云计算技术等内容。

3 对我国档案工作数字转型发展的启示

我国档案工作数字转型探索也早已开始且在近年不断有新政策、新指南发布。《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020 年）》要求推进档案信息化与电子档案管理标准体系建设，2020年国家档案局发布了《档案信息化标准体系建设指南（研究报告）》，2020年新修订的《档案法》提出要“提高档案信息化建设水平”，2021年发布了《“十四五”全国档案事业发展规划》。一系列战略政策推动了国家档案工作数字转型现代化发展。处于全球数字化转型背景下各国国情虽有所不同，但是他国的档案工作经验可为我国提供一定启示。

第一，发挥档案事业集中制制度优势，NAA数字转型工作仅限于联邦政府层面，缺乏与各州独立档案馆之间的联动。我国档案事业数字转型则具有全局性优势，在把握数字转型总体局势的同时，明确各主体的角色职责和利益关系，建立协同合作机制。

第二，增加数字转型配套战略。澳大利亚档案工作数字转型各相关战略有着不同的内容与具体目标，澳大利亚档案工作以《战略2030》为领导战略，以BTPR为信息管理总战略，其他战略为补充，相互配合共同推进档案工作数字转型。我国在发布了整体档案事业规划的基础上，可出台一些更加针对性的战略政策，如指导档案管理数字转型工作的总体规划，或更加具体的数据战略、信息资源管理战略，档案工作评估指南等，完善顶层设计以指导实践。

第三，将档案工作深入到数据层面。NAA针对数据管理出台了《数据战略》，从数据层面确保信息的安全性，挖掘信息价值。数字时代信息数据要素已成为信息基本要素之一，是数字化、网络化的基础，2022年中央发布了《关于构建数据基础制度更好发挥要素作用的意见》，一方面可以针对数据管理落实更加具体的政策战略，加强标准制定，如元数据标准、建立数据互操作成熟度模型。另一方面，档案部门可加强与企业和科研机构的合作，加强数据共享，打破“数据孤岛”，挖掘数据中的社会价值与商业价值，发挥数据要素的积极作用。

第四，以人为本，人是档案工作的中心，NAA一方面培养内部员工专业能力，建立有职能针对性的员工培养体系，另一方面积极联系公众，通过The arcHIVE网站吸引公众参与档案转录工作，NAA在官网上为教师和学生提供历史资源学习，设置历史挑战赛鼓励公众使用档案资源。我国需要建立针对性的人才培养体系，对行政部门与档案机构的员工设置不同的培养目标；将数字知识技能与档案工作相结合，打造具有数字素养的档案人才，提高档案工作数字化、智能化水平。另一方面，拓宽与公众联系的渠道，首先是建设专门的数字服务平台，最大程度提供档案为公众服务。其次，吸引群众参与档案资源的建设，我国众包项目也有一定探索，如“北京记忆”“盛宣怀档案抄录”等典型项目，但是面向社会层面的宣传还有些不足且功能性还需完善，可充分利用社交媒体的互动性，加强线上线下宣传与培训，重新构想与公众互动方式，吸引其参与到档案管理与构建社会记忆的实践中。