美国州立大学校院两级权力运行机制的现状、特征与启示——以加州大学为例

庞苇 冯景波

(沈阳师范大学 教育科学学院,辽宁 沈阳 110034)

大学内部权力的运行关乎大学治理体系的构建,建立有中国特色的大学治理模式对我国大学的持续发展至关重要。美国有着世界一流的高等教育,其办学水平与教学质量较高,其中加利福尼亚大学(University of California,简称加州大学)是美国公立大学的典范,取得的成就也令全世界为之瞩目,是享誉世界的一流公立研究型大学。加州大学的发展也得益于完备的内部治理体系。因此,研究美国加州大学校院两级权力运行的实际状况,提炼有效的运行机制特征,对于我国公立大学内部权力运行机制的改革与完善有一定的借鉴意义。

一、校院两级权力运行机制的内涵

基于大学与学院的性质,其权力的运行机制也较其他组织有所不同,如多元主体共治、协商集体决策等价值取向较为显著,加之大学有独特的发展特点和战略定位,因此在制定大学的整体规划时要充分考虑校院两级权力的配置和运行机制。校院两级权力关系是学界较为重视的问题,学者胡建华指出,大学内部治理中包括组织关系、权力关系、层级关系等多种结构因素,但是在这各种结构因素中,校院关系是最需解决的[1]。学者周光礼指出,中国大学内部治理改革的基本思路应该是由“横向分权”走向“纵向分权”,建立校院两级运行机制[2]。学者冯景波指出,决策权、执行权和监督权作为大学权力运行过程的核心权力,在大学实际运行和权力分配中得到较为明晰的界定[3]。

综上可知,校院两级权力运行机制是大学治理现代化的必要推手,权力的运行机制特征与价值直接关系大学治理的成效。校院两级权力运行机制是大学治理论题下不可回避的一个问题,基于学者对于权力运行机制的定义与论述,本文将校院两级权力运行机制定义为一种动态调整的过程,以院校两级权力在决策、执行与监督过程中所呈现出的特征与价值为指向,以期通过调节治理的方式,更高效、民主地实现大学治理目标,进而提高大学治理的效能。

二、加州大学校院两级权力运行的现状

加州大学是由10个校区组成的公立大学系统,自建校之初,该大学就秉承自由、民主的治学理念,推行大学内部共同治理的模式。加州大学“可能是全美高校中共同治理运行最佳、结构最合理、最受重视的大学”[4]212。其权力运行机构主要是由董事会、学术评议会、校长三个权力系统负责,拥有着合理的大学治理结构。因此本文期望可以通过研究加州大学在人事权、财务权、事务权等方面的权力决策、执行、监督过程来启发我国公立大学校院两级权力运行机制的优化路径。

(一)校院两级人事权力的运行

加州大学的董事会有26位成员,其中18名成员由加州州长委任,这18位加州大学董事会成员代表的是加州社会各界而非大学内部成员[5]。他们在美国加州的经济、政治等领域各自发挥着重要作用,并且通过《加州宪法》的保障享有董事会治理大学的权力。正是在宪法的保障下,社会地位高的董事会成员享有加州大学内部治理的最高权力。校长的任命及监督由董事会授权并负责,当校长的职位出现或即将出现空缺时,由董事会作出任命新校长的决定。校长候选人的来源广泛,有经过学院层层选拔而推荐的,也有面向社会招揽而来的。校长主要通过以下程序进行任命:首先,在学校范围内成立一个遴选咨询委员会,为校长任命提供建议。然后,咨询委员会征求其他学校团体的意见,邀请教师和其他大学利益相关者如学生代表参会,向委员会提交任意数量的候选人供其审议。虽然教师和学生代表不具有投票权,但是,通过教师和学生代表参与校长任命的过程,使得教师和学生的声音能够被听到,并拥有相当的监督作用。咨询委员会将评估这些提名,并可考虑或建议其他候选人。在咨询委员会完成以上流程后,董事会主席与咨询委员会摄政成员会面并讨论推荐的候选人名单。由董事会主席与入围者进行交谈,提出一名候选人向委员会报备后提交董事会批准,主席与委员会摄政成员出面告知候选人结果,然后再向董事会提出建议以供审议和批准。最后,由董事会主席确定人选并将结果通知到咨询委员会所有成员[6]。分校校长的任命是由各分校推举人选,由总校校长通过选定,最终由董事会敲定名单。

在多数美国州立大学中,对于院长的任命与校长的任命相同,都会征求其他利益相关者的意见,如学术评议会、教师以及学生群体等具有参与权与知情权,由校长根据学术评议会的遴选出的教授进行提名,由董事会任命产生。加州大学伯克利分校院长的任期为五年,在任期内同时兼职学院学术评议会的主席,任期完成后校长有权继续任命或重新任命院长。校长在与学术评议会协商后,任命一个咨询委员会来审查院长的表现和成就,以确定院长的继任与否。在院长之下设副院长、助理院长和其他管理人员,大多由院长及教师群体通过选举产生,协助院长开展日常工作。学院在教师的聘任上拥有自主权,由各个学院自主决定。对于教授的任职期也有明确规定:教授和副教授职位的教职工的所有任命都是连续的,直到退休、降级或解雇终止。持有终身教职或就业保障的学术任命者,在解雇时,必须有正当理由,并应由董事会根据大学校长的提议,在与相关校长协商后进行投票。在建议解雇之前,校长应与学术参议院分部的相关咨询委员会协商[7]。教师的晋升及评定首先由学院的学术评议会投票决定,再由院长确定名额,上报校长,最后由董事会决定最终名单。

(二)校院两级财务权力的运行

加州大学内部经费的运转主要由董事会来制定财务计划和战略,在董事会下设财务和资本战略委员会。该部门提供战略指导和监督,向董事会提出建议,并根据董事会的授权采取行动,涉及大学的财政和财务事务、土地使用、资本设施和战略[8]。加州大学相关的经费决策权由董事会掌握,在董事会的计划下,由校长进行经费的筹集,并执行董事会的决策。在校长办公室下设有总席财务官,负责加州大学整体的财务运转工作,对财务工作进行管理和监督,在其下有不同功能的部门,如预算规划和分析部门,负责制定和管理加州大学系统整体的年度预算,并协调学校不同部门在预算方面出现的问题。校长办公室还负责储备金的运转,在提取资金之前,校长将通知董事会主席、财务和资本战略委员会主席以及合规和审计委员会主席,经过批准后方可使用[9]。加州大学对学生的生活保障也十分重视,比如,由于新冠疫情的泛滥,加州削减了对加州大学资金投入的10%,但是,加州大学还是能够将一半的高等教育资金用于向学生提供紧急补助金[10]。经费的具体收入及支出受到学校教职人员以及学生群体的监督,由学校调拨到每个学院后,各个学院对于经费的管理及支出具有完全自主权。

与欧洲集权模式不同,美国实行的是分权式的管理模式。加州大学薪酬安排具有广泛的自主权。伯克利分校还将薪酬分配的权力下放到学院,各院系掌握着充分的薪酬分配自主权,院长在院教职员工的薪资变动中拥有决策权。学院根据自身资金、业绩情况,在预算范围内与教师本人协商确定具体的薪酬水平[11]。加州大学教职员工的薪酬由董事会根据大学校长或董事会秘书和办公室主任首席投资官或总法律顾问的建议,通过薪酬委员会确定。主要由三个层级负责,即董事会下设的薪酬管理委员会、教务长及下设人事办公室和教师系统的学术评议会及其专业委员会。学校主要负责统筹安排,制订指导性计划并提出意见,核定院系预算;而教师薪酬管理的具体权利几乎都在学院或系。

(三)校院两级事务权力的运行

美国是个拥有着高度自治的国家,尤重学术自由,关注学术质量,大学学术评议会的创建充分保证了大学的学术性发展。伯克利分校除了设置权力机关即评议会全体大会和常务理事会之外,还依据大学不同事务设置了38个分工明确的分委员会序列[12],由职能不同的分委员会负责自己相应的事务。而且在学术评议会中,内部成员构成比较广泛,既有学生代表也有教职代表、各院系代表等,充分体现学术权力的广泛性及代表性。除非董事会特别授权,否则除大学校长外,任何董事会成员均不得在校园或全校常设委员会任职,负责监督日常行政事务或就日常行政事务提供建议[13]。学术与行政是大学的两条轨道,学术的轨道保证大学的办学方向,行政的轨道保障大学目标的实现[14]。学术评议会的一切学术活动需向董事会和校长负责,其制定的学术政策,需向董事会和校长汇报、沟通,经过董事会同意后方可执行。校长担任大学的学术领袖,受制于学术评议会,并应根据共同治理的原则,就对教师的一般福利和行为具有重要意义的问题与学术评议会进行磋商[15]。总校校长负责总校日常管理事务,履行属于总校系统的管理职责,包括编制和管理加州大学预算、建立和维护加州大学的整体环境和大学社区的多样性、增进大学利益、维护大学声誉等[16]。在每个分校都设有分校学术评议会,并且学术目标要与总校一致,由总校统一管理。

C.Judson King在《加利福尼亚大学:公立大学背景下创造、培育和维护学术品质》(《The University of California: Creating,Nurturing,and Maintaining Academic Quality in a Public University Setting》)一书中,将加州大学内部权力分为教师-系主任-院长-教务长-校长的运行模式[17]237。这一权力运行模式中,增加了教师这一权力主体,教授被授予较大的学术权力。学院治理是学校治理的最核心的一级,大学的学术性主要体现在学院的管理中,教授的权力大小决定了学校学术性的高低。董事会和行政部门的权力大于教授的权力,基层学院和系在人事和课程方面有很大的权力[18]125。院长是各学院的主要责任人,统管整个学院的日常事务,在学院各项权力的运行过程中,院长具有广泛的决策权。在学院层面也设学术评议会、教授会,与校评议会的目标及职能委员会相一致。在加州大学的二级学院中,教授拥有较大的权力,在有关学院的学术活动、科学研究、课程制定、学生培养等方面具有完全自主权。早期教师参与高校管理的方式奠定了美国高校“教授治校”的基础[19]134—135。在美国州立大学,终身任职制使得“教授治校”得到了制度的有力保障。

三、美国州立大学校院两级权力运行机制的特征

在美国加州大学校院两级权力的运行过程中,以掌权者通过民主协商的方式进行决策、由各权力机构或代表权责统一高效执行、多元主体进行监督的形式来保障美国加州大学校院两级权力的有效运行。总结美国州立大学校院两级权力运行机制的特征及价值取向,对于推进我国公立大学校院两级权力的运行具有借鉴意义。

(一)决策民主,多元主体共同治理

美国自成立以来,就以自由民主作为其基本的生活及治学理念,共同治理理论则是对于自由民主理念最好的诠释。美国大学的运行模式中,就以共同治理作为其理论基础,其中董事会、校长、教授和学生等权力主体之间相互沟通,实现多元主体共治的大学治理格局。高等教育在民主社会化进程中的作用以及学生参与大学治理在实践民主生活方面的重要性得到了广泛证明[20]。董事会是大学的法人,是决策、实施、监督权力的最后一道审核,其主要职责是作出决策,进行监督。学术评议会负责与学术有关的政策、事务的管理,主要由教授担任,代表全体职工的权力,成员代表对学术问题进行共同决策。校长是加州大学内部权力的实际持有人,校长拥有最多的实际权力,对整个大学的管理负责,但又受到学术评议会和董事会的制约,对董事会作出的最终决策进行执行、实施。正如斯坦福大学前校长卡斯帕尔所说:“如果绝对的权力导致绝对的腐败,那么不用担心美国大学校长。他永远不会处于这样的危险境况中,因为他没有绝对的权力。”[21]118校长决策之前须与评议会协商,提交董事会审核,并设置独立的咨询与建议机构,方便师生参与决策[22]。

针对治理活动的复杂性而言,共同治理能够有效防止“一方说了算”的问题,能够系统协调内部关系,保障合理权力的有效运行。其中互动协商是共同治理过程中最基本的原则,参与治理活动的双方甚至多方,只有在相互依赖、共同决策中才可以实现最终结果的最大有效性。比如,对于校长的任命过程,董事会、教师、行政人员、学生等利益相关者有参与权,并能够发表所持观点及意见,进行集体协商决策,整个过程由咨询委员会来执行,董事会具有最终的决策权来确立候选人。虽然是由董事会最后拍板决定,但是在整个决策过程中,各代表团体均可互相沟通、民主协商,董事会综合考虑多方意见,倾听不同团体的观点,作出最终的决策。通过董事会、学术评议会、校长领导的行政机构、学生、教职工等多个权力主体的共同治理,美国州立大学的内部权力运行实现了权力制衡,各个主体权力相互制约,促进了学校内部权力的有效运行。

(二)执行高效,权力与责任相统一

董事会、校长、学术评议会三个主体之间,职责分明,共同管理大学的总体事务。美国州立大学内部权力在院-校配置中实现了集权与分权相结合、权利与责任相统一,达到了权力的合理配置与运行。校长领导学校的行政部门进行管理,处理行政事务,富有行政权力。院长则是对于学院内部的事务进行管理。院长之下又分设不同团体组织,保障学院的合理运行。在学校层次,所有行政部门制定的文件以及所要实施的活动都要经过校长的决策。在学院层次,所有团体组织的教育教学活动、课程管理等方面的实施,也是要经过院长的决策。校长和院长分别对于学校和学院的权力实现了集权,以促进学校和学院的整体运行。分权则体现在学校将权力下放给不同的学院,院长拥有一定的权力自治,并握有学院运行实权,负责本学院内部各项活动的自由运行,尤其是在保障学术自由方面,院长可根据本学院的特色及研究重点进行自行安排,但是其目的及标准要符合学校的整体发展。学院拥有自治权,相应的,教授也能够充分利用这份优势,对自己感兴趣的领域进行研究,为自身的成长提供发展条件。在学生工作方面,学院有权力根据自己的需要来决定招生人数、课程设置等,并且有能力来关注学术质量,推动学院的发展。

权力是利益获得的有效手段,在各个场所的各种活动中,权力的滥用现象是时有发生的。为了控制这一影响,达到以权力制衡权力、以权力约束权力的目的,将权力进行分散,使得组织的各项权力之间即相互制约又相互配合,实现权责统一,最终促进组织权力协调平衡。通过设置不同的权力机构,如董事会、校长、学术评议会等,赋予不同权力主体一定的权力,实现权力的相互制约。不同权力主体通过拥有相互渗透的权力,完成决策、执行、监督等活动,从而达到大学组织内部的有效运行。比如,在财务权力的运行过程中,不同层级具有不同功能,部门间也存在权力的相互掣肘,但是,各部门对于资金的运转及监督都具有明确的界限,上级确定决策,下一级执行,权责明晰。具体权力下放到二级学院,众多事务由学院自主决策、执行,完成权力的一轮运行。

(三)监督有力,多方参与协同保障

在美国加州大学,学生和教职员工等基层民主团体拥有监督权,能够参与学校的治理。制约权力的有效措施是监督者有意识地、深思熟虑地参与监督,采用一刀切的监督策略虽是诱人的,但是,在使用权力时,监督者必须有意识地为不同的监督者实施不同的策略,这是权力和身份意识在监督关系的中心[23]。在爱尔兰等欧洲国家,学生参与大学治理的现状并不像美国给予学生治理大学的权力一样。在爱尔兰,大学的各种治理等级制度中学生仅有有限的代表,学生的决策权空泛,导致学生的参与被用作民主的橱窗装饰[20]。与欧洲等国家相比,美国给予学生实质性的权力,学生代表能够在相关委员会担任委员,甚至在董事会、评议会等机构拥有学生代表,具有投票权。在加州大学,董事会成员中就有一位学生代表,任期一年。此外,美国大学的官网会公示每一年度的财务收支信息、重大政策的执行决议、各委员会的选举结果、学校高管及教师的福利报酬等,各项信息公开透明,学生能够获取学校的第一手信息,积极参与到大学的治理过程中。在二级学院的学术评议会中也有学生代表,虽然学生对于某些学术决策、行政策略没有投票权,但是学生代表在组织有任职、能参会亦体现了学生在沟通学院与学生的桥梁作用。

教职工也是美国大学民主参与学校治理与监督的重要主体之一。高深学问如此复杂,以至于只有那些入门者,即教师和管理人员,才有能力管理它的事务,因此他们应该是一个自治的团体[24]36。美国大学对学术权力的监督主要是由教授组成的评议会对学术基本活动进行掌控,教授在学术事务中持有实权。教授地位的上升,为充分倡导的学术自由奠定了基础,同时,教授也拥有了对于学术事务的相对宽泛的自由权力。任何用学术思维的自由作交易的行为都是对大学自治权的剥夺[24]41。因此,在大学内部权力运行中,对于学术权力的保障及对学术自由的追求都是具有重要意义的。学术自由、教授治校等词语在美国加州大学中频繁出现,保障了学术的健康发展。

四、州立大学对我国校院两级权力运行机制的启示

罗伯特·伯恩鲍姆在《大学运行模式》一书中,假想了五种大学的运行模式,并最终论证了不可能有哪一所大学总是拥有一种运行模式。所以,本文试借鉴加州大学校院两级权力运行机制中相关成功经验,并在结合我国公立大学发展的背景下,立足我国本土实践增强学院在权力的决策、执行和监督实际过程中的自主性与参与性,促进“院办校”理念的真正实现,从而推动我国公立大学校院两级权力的合理、高效运行,最终达到大学自治、善治。

(一)完善大学章程,严格贯彻执行

大学章程是大学治理的“宪法”,是实现高等教育治理现代化的政策基础。研究校院两级管理,就要分析大学章程中校院两级权力的分配与运行。目前,我国大学章程的价值体现并不完善,在校院两级管理过程中很难落实。虽有些大学推行了学院制改革,将管理重心下移,但由于未有大学章程的规范和设计,效果不是十分明显,甚至让学院感到仅仅是多了责任而已[25]。相比于我国,美国州立大学的章程内容十分完备,而且在权力的决策、执行和监督过程中严格落实,学校各项权力的分配及运行在章程的规定和保障下一以贯之的实施。

1.在权力决策方面

决策权是大学治理中最重要的权力之一,治理主体拥有决策权后才能对组织中的人、财、物进行合理安排与规划,大学章程正是各项权力实行的政策保障。我国大学中一项政策决议的出台,通常是为完成某项程序而召开大会,由学校领导层通过即决定,而后下放到各部门与二级学院执行。政策形成过程中学院缺乏相应的主动性、主导权,在一定程度上学院依然扮演执行者角色[26]。在我国,二级学院参与学校治理及政策决策的机会甚少,二级学院在学校决策方面缺乏与学校的交流沟通。建立以学院自治为中心的校院两级权力管理体制是大学治理的必由之路,我国大学章程在建立之初就应给予学院在学校重大事项的决策权力,将人、财、事三大权力下放,提供学院参与民主决策的机会。因此,校院两级要从“管理服从型”关系向“契约型关系”转变[27],如在我国实行的党政联席会议制度中,以大学章程来明确界定校院领导班子的决策权力,通过大学章程的有效规定保障各治理主体参与到校院两级管理的实践中,促进决策工作的民主化。我国大学章程的存在,虽在形式上给予了学院参与决策的权力,实行民主协商决策,但是落实到根本及实际,效果并不显著。只有将大学章程严格贯彻落实,才能真正达到去中心化、权力分散的效果。

2.在权力执行方面

大学章程明确规定校院两级管理的权责分配,在理想的权力执行过程中,实现权责统一。但是,在实际运行中,学院与学校在层次上关系不清,在权力运行过程中缺乏民主性与规范性程序,导致学校与学院权责不匹配,行政权力与学术权力交织繁杂,学院成为办学主体这一理想难以实现。从美国加州大学总校与加州大学伯克利分校的交互关系来看,实行总校指导与分校自主办学的实践,伯克利分校对于人、财、事权的分配十分自由,由职能不同的委员会实行权力的对接,在权力的运行程序上呈现科学、高效的特色。在权力的执行过程中出现权力的交叉纵横,实行集权还是分权也是大学治理过程中一直面临的问题。集权利于统一领导,整合实现学校目标。分权利于办学自主化,提高办学主体的活力,从而实现由被动变为积极主动。综合我国大学的现状,首先应保证学院治学的权力,学院应有完全的学术自主决策权。

3.在权力监督方面

我国高校实行的是党委领导、校长负责、教授治校、民主管理、社会监督的现代大学制度,权力主体相互制约与监督,推进现代大学的健康发展,监督权力的存在能够保障权力在决策与执行过程中的程序正义。本文主要分析对学术权力与民主权力的监督过程。学生参与、教授治校是实现大学善治的基础与前提。而我国谈到大学治理,首先想到的是行政治理和上级部门管理,对于教授和学生参与大学治理的提及很少。我国大学没有明确的章程或制度给予学生参与大学治理、进行民主监督的权力及保障。尽管国家和立法框架中存在关于学生参与大学治理好处的言论,但立法者和大学管理人员似乎仍然不相信其价值,并且对实现它几乎没有提供什么支持[28],对学生更多的认知是被管理和教育、遵循与服从。因此,通过大学章程建立问责机制,以保障监督权力的真正落实。

(二)构建合理程序,坚持公平正义

优化校院两级权力运行机制的最终目标是实现高等教育治理体系与治理能力现代化。我国大学内部权力主要集中在学校层面,学院拥有的实权有限,缺乏合理的权力运行程序,导致校院两级权力运行过程中容易出现“断层”现象。美国州立大学由于有着完备的校院两级权力的决策、执行和监督程序,从而能够实现权力的高效运行。

1.在权力决策方面

学院是大学学术的中心,学院在学术活动及学术事务中应具有相对的自主权,能够自由分配学术权力,但是我国大学学院的学术权力还是多集中在中高管理层。比如在学科专业增设问题上,就学校内部流程而言,需经过层层把关后由学校拍板,其基本程序首先由教授提出、组织和构建需增设的专业,提交院长助理审核后,再由院长向上汇报,经由学校行政办公室通过后才可考虑是否纳入学校议程。如前述所,美国加州大学在各项重大决策时,由董事会领导,校长主持,院长出席会议代表本学院的意见,各权力主体通过集体协商,按照会议流程进行发言投票,在汲取各代表意见后,最终确立决策。通过民主商议进行决策,极大地提高了决策的有效性与科学性,能够满足各方利益相关者的需求。虽然决策主体在协商过程中不可避免会伴有言论或意见上的不同甚至冲突,因为其代表的是不同利益,各利益相关者为了追求公正、公平,共同参与学校的治理,因此,管理者要善于倾听学院等代表的咨询、建议,经过共同协商、综合考量,作出最为科学、有效的决策,推进校院协同治理的局面。

2.在权力执行方面

清晰的权责分配机制是调节校院两级管理冲突的有效措施,也是优化大学治理的路径。学校处于校院两级管理的顶端,而二级学院才是学校决策权力的执行主体,因此,学校应向学院权力赋能,激发学院的办学活力,尊重学院的办学特色与办学主体地位。在学院层面,根据本学院的学科发展与人才培养需求,适当合理规整学院内部门机构,与学校权力部门对接。在学校层面,整合学院,加强各学院专业学科的联系,促进跨学科研究。因此,可以建立校院间的权力清单制度和问责制度,保证在权力执行过程中的权责明晰,最终追责到具体个人或部门,促进权力与责任的相统一。

3.在权力监督方面

角色模糊是学生对参加大学治理及民主监督感到困惑的核心,角色参与的有效性取决于管理人员与学生进行建设性对话的意愿和能力[29]。所以,大学需要采取更积极主动的方式来发展和支持学生领袖和代表,为学生创造机会与时机,形成学生参与大学治理的模式与方式。学生是学习的主体和学校活动的主体,要尊重学生在学术生活上的自由、自主性,可以通过院学生会和校学生会的桥梁来及时接收信息,进行反馈,形成学院与学校学生工作的对接。此外,教师是学校学术活动的核心要素,要真正发挥教职工代表大会的民主监督职能,不要流于形式,使得学术人员参与学术治理不充分。师生参与大学治理是一项责任也是应尽的义务,在校院两级管理过程中,学生和教授的参与至关重要。学校应该推进建设公共信息平台,及时公开信息,使得经费透明,如建立院长信箱、校长信箱,以供教师与学生向学校领导高层反馈建议与不满甚至揭露不公平现象,给予教师和学生发声的机会。

(三)深究治理文化,彰显本土特色

文化是大学治理过程中的隐形因素,是校院两级管理不可或缺的组成部分。大学治理文化具有显著的本土特色。我国有独特的历史、独特的文化、独特的国情,决定了我国必须走自己的高等教育发展道路,扎实办好中国特色社会主义高校[30]。2022年党的二十大提出的“中国式现代化”这一新的概念,应用于高等教育,就是要推进中国式高等教育的现代化、高等教育治理的现代化。

1.在权力决策方面

大学治理的本质是人的治理,因此,权力决策过程是一种主观意识上的决定。我国大学内部管理思想认识不足,校院两级权力主体的决策意识较为淡薄。目前我国大学校院两级权力决策过程中实行的是“代议制”的民主决策模式,“跟大流儿”“人云亦云”的现象也十分突出,如,对于学校事务的决策和意见的征集,学院参与者在一定程度上有着“我的意见不重要”的错误想法。因此,大学管理者要树立决策意识,校院两级治理主体也要建立拥有决策权力的自信,多元主体都有决策的责任,对于权力的义务要有科学的认识。

2.在权力执行方面

学院设置直接关系着大学的管理幅度与治理结构。我国大学学院学科专业分类过细、机构设置冗杂繁多、管理幅度相对扩张等问题,会导致中层干部队伍的逐渐膨胀,使得科研人员走上管理岗位,不利于大学学术氛围的营造,同时也会影响管理效率、增加管理负担与难度。学院设置众多容易在学校政策执行上出现一刀切的现象,严重挫败学院的办学活力与办学特色。我国大学校院两级的管理层集中在上级,这一管理层层级决定了学校的管理幅度不宜偏大。即在学院设置上应精简机构,随着院办校逐渐得以实践,学院得到指挥权后,应将资源、权力合理分配。此外,学术权力与行政权力存在一定的对立性,但是二者又相互渗透。新时代我国高等教育“四个服务”的发展方向决定了我国大学的学术权力不可能像美国加州大学一样,与政治权力真正分离开来,二者之间没有绝对的界限。我们要做的是,保障学术权力与政治权力的执行与实施,建立不同的职能部门,担负相应的责任,实现权责统一、分工明确、相互协作、提高效率。

3.在权力监督方面

我国大学内部治理和校院两级权力运行中,权力主体对于权力的意识较为薄弱。首先,就大学学生本身而言,参与大学治理的意识淡薄,主动性较弱,即使有参与大学治理的意识,但找不到途径,或者只是为了完成某项任务,相较而言,学生只是在社团娱乐、体育竞赛等方面的参与性与主动性较高。其次,就教职工主体而言,对“教授治校”无参与途径。我国教授治校的历史可以追溯到战国时期的稷下学宫。到民国时期,蔡元培在针对高等教育改革时正式提出“要让真正懂学术的人来接手大学,实行教授民主治校”。但是当前我国教授治校的概念还基本停留在原来的状态,教师在学院层面只是拥有基本的学术权力,而在学校层面,由于不同学院的教师代表不同的利益关系,所以基层教师在学校发声的机会并不多。甚至许多教研人员由于学院设置不合理而走上管理岗位,同时担负学术与行政双项责任。因此,在校院两级管理过程中,应树立人人都有监督权的权力意识,学校和学院要充分丰富拥有民主监督权力的学生和教师的权力认知,鼓励多元参与监督。