档案治理视域下的档案制度演变机理和趋势研究

摘 要：《“十四五”全国档案事业发展规划》指出要推动档案治理体系构建，明确提出要进行档案制度规范工程，体现了国家层面推动档案治理体系构建的实践指向，亦彰显出档案制度研究的重要性。本文主要基于制度分析框架理论对档案制度演变进行研究。首先，通过对制度分析框架基礎理论的阐释，揭示档案制度演变的内在机理；其次，基于制度分析框架对档案制度演变的发展趋势进行分析，指出档案制度演变由档案行政管理向档案治理转变的价值重构，由一元主导向多元共治的行动者转变，由分散化制度设计到整体性制度建构转变的发展趋向，以期为档案治理视域下的档案制度研究提供理论借鉴。

关键词：档案治理；档案制度；制度演变；档案行政；多元共治；制度建构

Abstract： The "14th Five Year Plan for the Development of National Archives'' points out that it is necessary topromote the construction of archival management system and clearly proposes the construction of archival systemstandardization engineering， reflecting the practical direction of promoting the construction of archival managementsystem at the national level and highlighting the importance of archival system. This paper mainly studies theevolution of the archival system based on the institutional analysis framework theory. First， it explains the frameworktheory and reveals the internal mechanism of the evolution of the archival system. Then based on the institutionalanalysis framework， it analyzes the trend of the evolution of the system and points out the value reconstruction of thetransformation from archival administrative management to archival governance， from a single dominant actor toa diversified co-governance actor， and from decentralized institutional design to overall institutional construction. Itis expected to provide a theoretical reference for the research of archival system from the perspective of archivalgovernance.

Keywords： Archival governance; Archival system; System evolution; Archival administration; Pluralistic co-governance;Institutional construction

1 引言

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》[1]，指出要推进国家治理现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。《“十四五”全国档案事业发展规划》[2]指出要推动档案治理体构建，并针对档案治理体系方面的内容进行了统筹规划和整体安排，就加强档案制度建设提出了一系列要求，明确提出要进行档案制度规范工程建设，完善档案法规制度体系、档案标准体系等，为实现档案治理体系构建提供了行动指南，体现了国家层面推动档案治理体系构建的实践指向，亦彰显出档案制度建设的紧迫性和重要性[3]。要推动档案治理体系构建，必须要深化对档案制度的认识，这也是亟待破解的重要课题。

学界已有学者对档案制度展开了一系列研究，徐拥军指出，档案治理体系是管理档案事务的制度体系，是对各方面档案治理体制机制的总概括、总称谓，实际上还内蕴着“谁治理、为什么治理、如何治理、怎么保障”的深层逻辑[4]。徐拥军等还对档案之制和档案之治的关系进行了探讨，指出要推动档案制度优势转化为档案治理效能[5]。另有学者指出档案治理体系的概念，认为是围绕档案治理事务形成的制度体系[6]；分析档案制度创新的内容，认为包括档案制度创新要素、创新体系、创新逻辑[7，8]；还有的认为档案治理体系属于正式或非正式的制度关系的集合，是由档案治理的运行体系、保障体系、制度体系等构成的整体[9]；也有对档案制度改革的路径[10]、档案制度变迁及因应策略[11 ]、构建具有公共性、开放性、效能性及责任性的现代制度体系[12，13]，以及推进档案治理现代化建设[14]等方面的研究。相关研究还涉及加大制度供给，规范政府服务电子文件归档管理工作[15]、创设档案开放审核尽职免责制度[16]、完善多源档案收集整理与利用制度和强化档案共享利用协作制度等[17]。

目前学界和业界针对档案制度创新、档案制度改革等均进行了一定的研究；有学者结合档案治理对档案制度进行了研究；也有学者针对当前的社会需求等方面，立足需求，提出应当根据社会环境的转变、社会需求的变化，建设新的档案制度，并对其进行理论分析和阐释。总而言之，现有研究指出了新的社会需求、呼唤新的制度建设等相关问题，为档案制度创新奠定了重要基础。但是，以制度分析为切入点开展档案制度演变理论和趋势探索的研究尚未出现。

鉴于此，本文以“档案治理视域下的档案制度演变机理和趋势”为题展开讨论。首先，基于制度分析理论，以制度分析为切入点，针对档案制度演变问题展开讨论，主要阐释档案制度演变的内在机理和基本逻辑；其次，从由档案行政管理向档案治理转变的价值重构、一元主导向多元共治的行動者转变、分散化制度设计到整体性制度建构转变三个方面进行探讨，指出档案制度演变的发展趋向，以期推动档案制度研究，为档案制度建设提供理论借鉴。

2 档案制度演变的内在机理

2.1 制度分析框架理论。一个国家的制度体系是经历历史长期的发展和实践积累，并通过宪法、法规等形式固定下来的[18]。档案制度体系是全面覆盖档案各领域、各个环节和各个层面的制度相互联结形成的有机整体。档案制度演变是在档案事业发展过程中旧的制度被新的制度替代的过程，在这个过程中不仅需要根据新的时代背景要求和档案事业发展的需求等制定出新的档案制度，将新的制度确认下来，还需要促进新的制度理念、价值的更新，进行新旧制度的更新。我国档案事业经历70余年的不断探索和发展，在档案领域的各个方面、档案工作的各个环节等逐渐建立了较为健全的档案制度，这个过程中必然伴随着制度的演变，主要体现为制度的转换、更替、调适等演变路径。

制度分析理论认为，制度演变不仅要聚焦于制度要素，还要注重制度过程的整体性考量[19]。埃莉诺·奥斯特罗姆指出制度通常会受到制度环境等因素的影响[20]，奥利佛·威廉姆森认为应从行动者、治理结构和制度环境三个层面对制度进行分析[21]。基于制度分析理论可知，制度的演变主要体现为旧的制度被新的制度替代，随着制度环境的变化，行动者的需求也会逐渐发生变化，在这个过程中也会产生新的理念、价值、思想等，共同推动制度的演变，即制度演变受到理念、行动者、制度环境等多种因素的共同影响。其中，制度环境是客观因素、理念是主观因应选择，两者共同影响行动者的行为选择，构成了制度演变的内外部约束；在制度演变过程中，制度环境因素、理念价值要素、行动者要素等共同作用于制度要素，直至制度、理念、环境等要素之间相互适配，在制度演变的过程中达至新的平衡，由此形成制度演变的循环型闭环结构[22]。

2.2 档案制度演变机理分析。根据制度分析理论对档案制度演变的机理进行分析可知，档案制度演变过程中会受到档案制度环境、理念价值、行动者等多种要素的影响，这些要素共同作用于档案制度要素，并在潜移默化之中推动着档案制度的演变。

首先，从档案制度环境来看，档案制度与我国国家制度之间存在较高的关联性。国家制度为档案制度体系提供“母制度”，营造制度环境影响我国档案制度的内在功能和外在结构，以及档案制度的运行程序；经济、社会结构等是档案制度演变的重要外部因素。易言之，档案制度的演变受到国家制度、经济、社会发展的现实需求以及多种要素的多重影响。环境变化会催生新的制度需求，以实现预期增加的效益，制度演进成为必然。同样，档案制度也会随着档案制度环境的变化而不断演进，直至与制度环境达到新的适配[23]。

其次，从理念层面来看，制度承载着价值、理念等认同。同时，理念、价值等的转变，也会对档案制度产生影响，推动档案制度演变，换言之，理念是制度演变的蓝图[24]。最后，从行动者层面来看，行动者既要理性应对环境变化等，又要执行党和国家的政治决策，接受制度环境的使能与赋权，在这个过程中做出相应的策略调试[25]。

总之，档案制度演变意味着制度中各种要素的重构或重组。档案制度演变的过程中伴随着制度环境、价值理念、行动者等多种因素的影响，反映了档案制度多层次、多方面、多要素的重塑过程，推动档案制度与档案事业的协调发展。

具体而言，档案制度演变具体体现为价值重构、行动者转变和制度环境三个层面，需要从价值理念、行动者转变和制度环境对档案制度演变进行分析，档案制度演变机理的分析框架如图1所示。

3 档案制度演变的发展趋势

基于制度分析框架理论探讨档案制度演变的机理，主要包含价值重构、行动者转变和制度环境三个方面。在此基础上，依据档案制度演变的机理，从由档案行政管理向档案治理转变的价值重构、由一元主导向多元共治的行动者转变、由分散化制度设计到整体性制度建构的转变三个方面进一步分析档案制度演变的发展趋势。

3.1 由档案行政管理向档案治理转变的价值重构。治理相关议题上升为国家战略并进入政策设计范畴，为档案领域提出档案治理和推进档案事业发展提供了新的思路与制度依据。档案治理理念映射到档案制度中，主要体现为“以人民为中心”理念下档案事业发展在国家维度和社会维度的协调[26，27]。

总体来看，作为党和国家的一项事业，经历70余年的发展，档案工作已融入国家治理生态中，广泛地参与到政治文明建设、国家记忆构建、重大公共危机治理等领域中，为国家各项事业提供必要的凭证、知识、文化等支撑，成为治国理政的重要基础与环节[28]，表明了档案向“国家公器”的角色转变。为顺应这一变化，在档案事业发展过程中应当坚持以“人民为中心”的新发展理念，在价值理念上由档案行政管理向档案治理转变，以档案制度服务国家治理、政府治理等为突破口，推动档案制度与政府信息公开制度、公共服务制度等的有效衔接[29]，使档案制度能够反映最广大人民的意愿，实现人民的档案权利，并保障公民的档案权利，维护最广大人民群众的根本利益。同时，要求推动由档案行政管理向档案治理转变的价值重构，推动社会力量的参与，在档案制度建设中增强对人民的回应性，为档案事业发展注入新的动能，进而推动实现档案治理现代化。再者，要将以人民为中心的理念贯穿档案制度建设的全过程、全维度和全方面，使档案制度能够反映和统筹兼顾多元利益诉求，以保障人民意志得以表达、集中、整合成为国家政策和行动，以体现绝大多数人的利益和意志的要求[30]。

创新互联网时代维护公民档案权利的制度，健全参与制度，可以使档案制度更好地体现人民意志、保障人民权益，确保人民通过各种途径实现档案权利以及各种方式参与档案治理。将“人民为中心”作为档案制度的基本价值遵循，有效落实以人民为中心的理念，不断夯实档案制度的根基，要求在档案制度演变过程中，由档案行政管理向档案治理转变，在档案制度建设中推动档案治理理念的价值落实。

3.2 由一元主导向多元共治的行动者转变。中华人民共和国成立初期，全国各项事业不断创立和有序发展。在维护国家稳定和社会稳定大局的总体要求下，形成了高度集中的全能型管理体制。单位制是当时国家管理的重要载体，在单位体制下形成了一元行动者主导的制度设计。改革开放以来，随着法制化的提出，也在推动档案制度不断演变，并在演变的过程中逐渐完善，主要体现为相关法律、法规、规章的制定，在这个时期，颁布了《中华人民共和国档案法》等一系列档案法律法规。

随着国家治理逐渐上升为国家战略，在各个领域中社会活动主体的主体意识不断增强[31]，政府、市场、社会等方面的关系也发生深刻的变革，国家社会关系开始呈现出新的形态[32，33]。新形势下，国家各个领域均提出了政府治理、社会治理、环境治理等方略，这体现出新的制度环境对国家各个领域的映射和影响，档案领域也呈现出新的发展态势，提出了推动档案治理现代化的战略部署。同时，在多样化的制度选择的过程中，为了适应新的制度环境，相应的制度供给随之发生[34]，档案制度供给也是如此。

国家管理向国家治理、一元主导向多元共治的行动者转变推动着档案事业发展过程中，由档案事业管理向档案事业治理的转变。同样，由于制度环境对档案事业发展的影响，在档案制度建设中，亦呈现出由一元主导向多元共治的发展趋向。档案制度覆盖主体的多元共治，意味着多元共治行动者都是档案制度建设中应考虑的利益相关者，要确立政府、市场、社会在档案事业发展中的行动者角色定位，推动实现档案权利的公平配置，积极探索服务取向的制度创新，促进档案制度的完善[35]。

3.3 由分散化制度设计到整体性制度建构的转变。我国一直高度重视档案制度建设，从以建章立制为主，到推动档案制度规范工程建设，档案制度的体系化建设成为必然趋势。中华人民共和国成立以来，社会主义制度的建立，为档案领域各方面的制度建设奠定了基础，档案制度主要呈现出从无到有的突破以及由点到面的拓展。早期由于尚未有可遵循的档案法律法规制度，为适应档案工作需要，以中共中央、国务院和国家档案局为主制定了一系列档案事业管理的文件、规定和意见等，明确了档案事业发展的指导思想、管理原则、组织支撑，领导体制等，为初具国家规模的档案事业提供了制度保障，为档案工作提供了制度依据，奠定了我国档案制度建设的基础。国家管理时期主要通过制定档案事业发展规划、法律法规制度、标准建设等规范和协调档案工作，尤其是《档案法》的颁布实现了档案法律制度从无到有的飞跃[36]。在这个基础上，又颁布了《档案法实施办法》《档案行政执法许可程序规定》等一系列法律法规。这一时期主要侧重于档案法规制度的建设，恢复“文革”时期破坏的档案组织管理框架和运行机制，相关制度更加具有现实针对性，更加细致全面，为我国档案事业发展提供良好的制度环境和法规制度保障。这种制度设计主要以分散化和查漏补缺为主要特点，经过长期的优化得到不断完善，保障了我国档案事业的稳定发展。

《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》关于推进档案治理法治化[37]，到“十四五”时期推动档案制度规范工程建设、档案法规制度体系以及档案标准体系建设等举措的提出，表明档案制度整体性建构的内生动力和客观条件已经具备，从起初的建章立制向体系化建设转变，由逐渐分散化的制度设计走向整体性制度建构的时代已经开启。

4 结论

档案制度是档案治理行为的基本依据，档案制度环境的演进客观推动着档案制度的演变，而针对档案制度建设进行整体性考量是重中之重。档案制度建设需要总结历史、立足现实和面向未来进行系统部署和推进。档案领域应当积极回应时代课题，注重档案制度的整体性建构，推动档案制度更加成熟定型，保障档案事业高质量发展。

*本文系国家社科基金一般项目“档案治理生态系统优化及治理效能提升研究”（项目编号：22BTQ108），河南省档案局科技项目“国家治理时代我国档案治理体系构建研究”（项目编号：2023-R-028）的阶段研究成果。

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（作者单位：郑州大学图书馆、郑州大学管理科学与工程博士后流动站 宋晶晶，博士，馆员 来稿日期：2023-06-16）