新警务机制改革背景下的公安调解出路探究

原伟民

2022 年全国公安工作会议提出“部委抓总、省厅主责、市县主战、派出所主防”的大部门、大警种制度改革，精简机构，利用数据为警务增效赋能，实行打击、防范职能专业化，改革派出所“两队一室”以提升综合作战实力。在此政策背景下，基层辖区信息收集、汇总、研判、传达将更加迅速，同时有更多警力专职投入社会防控，将重心由事后打击转向事前预防，因而与事前预防密不可分的调解工作有了新的发展契机和空间。公安的防范工作主要是为了防止违法犯罪现象的发生，重点在于宣传教育，提前发现问题化解风险。刑事与治安案件中有一部分就是从矛盾纠纷中衍化形成的，将矛盾纠纷化解在最初始阶段，不仅能够有效减少现发案件，还能营造良好社会氛围，进一步降低发案率。

一、新警务机制改革的内涵

“部委抓总、省厅主责、市县主战、派出所主防”警务机制改革，通过理念创新、技术创新、模式创新、体制创新，与自下而上的需求实现最优结合，全面赋能一线实战。在队伍专业化建设方面，构建“两队一室”的机制体制，以数据指挥室引领办案打击队与社区警务队，通过警力资源的再分配，实现打防双提效；在工作重心方面，事前预防的重视程度日渐提高，警务防范、管控基础工作被赋予了更重要的意义，公安工作需要在矛盾纠纷化解领域投入更多警力资源；在技术支撑方面，警务指挥室集成了公安各信息平台的数据，通过视侦、网侦、信息收集系统，实现大量数据的归集、整理、研判，给辖区提供实时安全保障。

（一）打防专业化，精简提效

第一， 厘清职责，构建专业队伍。在新警务机制改革背景下，各地局机关以“两队一室”为建制模型，对基层派出所进行强化改造，构建一个“智慧大脑”指挥室、两只“铁拳”案件办理队和社区警务队，削减基层繁重的打击任务，让基层将警力投向老百姓关注、期待的地方。同时，对分局内设机构改革重组，将精简的警力投入到一线实战部门，通过内部警力资源的合理调配，来实现警力效用的最大化。

第二，分局大队主战，减负基层。分局大队能够协调的资源、获取的权限、动用的手段都多于基层派出所，通过做强做实分局办案队，让能力更强的部门来侦办化解案件，将更有利于提升刑事打击效能。例如，随着经济的高速发展，发案率高的电信网络诈骗案件，对于这种链条化、专业化、跨地域的犯罪，远不是一个基层派出所能够侦办的。分局大队作为上级部门不仅可以通过协调同级部门以提供技术支撑，还可以调配基层派出所的警力进行支援，以最少的力量获得最大的办案效果。

（二）重心转换，由打转防

第一，制度改革的警力配置优先倾向社区警务队。“两队一室”警务模式，对社区警务队有着很高的要求，落实管理实有人口、掌握社情民意、全量采集“一标三实”、排查并化解矛盾纠纷等，都在职责范围之中。基层派出所投入一半以上的警力建立一支专业化治安防控队伍，该队伍以社区民警为核心，以辅警、治保会、网格员、各单位保安为重要组成，直接对此辖区内的大事小情进行负责。社区警务队在社区警务室办公，应对社区的警情出警、处置、化解，同时接待群众、排查风险、管控重点人员、调解社会矛盾等。

第二，公安机关的考核“指挥棒”向预防考核倾斜。“万警进社区”、“一街（格）一警”、“五情五重”信息掌握、“重点人员管控”、“一标三实”工作等，将社区警务工作置于一个相当重要的地位，对群众工作、防范工作提出了新的要求。“有困难找警察”、“四有四必”等观念深入人心，人民群众更愿意寻求公安机关的帮助，也更加信服公安机关的调解。

（三）数据赋能，资源配置优化

第一，公安“情指行”一体化合成作战指挥中心为调解赋能。通过“搭平台、建机制、找规律、抓重点、强落实”，公安机关在现有条件基础上因地制宜，突出机制创新，围绕流程再造，有侧重、有步骤地推进分局“情指勤舆”一体化建设。派出所指挥室作为“两队一室”中的“大脑”，根据社情、警情、舆情、稳情等“初级供给”，及早发现、排查出可能存在的纠纷隐患，接着通过指挥调度、指令发布让社区民警及时到场，通过全盘掌握整个“研交办督结”闭环运转情况，服务公安调解工作。同时推动“警格”与“网格”的深度融合，形成公众参与、专群结合的社会治理新格局。①

第二，公安调解人员资源配置充裕。公安基层派出所减负挖潜、明晰职责，将更多的警力投入到社区防控中，工作重心转移至治安管理、防发案、防事故的主业中。在基层派出所负责调解工作的是户籍民警，“两队一室”改革之后，户籍民警被划入到社区警务队中，社区警务队的力量越充足，能够投入调解的力量就越大。目前的机制改革过程中，基层派出所社区警务队民警占比已经达到50%甚至更多。而改革要求社区民警要下到社区中去，这就使得调解的空间场景并不仅限于派出所内，而是要深入到老百姓生活的各个场景。“祸患起于乎微”，许多事故最初萌发就是起于纠纷，做好纠纷调解工作与社会防控工作相辅相成。

二、公安机关矛盾纠纷调解工作的基本问题

矛盾纠纷化解工作一直是公安机关工作的重要部分，上世纪60 年代，浙江省诸暨县（现诸暨市）枫桥镇通过发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现了“捕人少、治安好”的成就，形成了“枫桥经验”。党的二十大报告提出坚持和发展新时代“枫桥经验”，这是新时代“枫桥经验”首次被写入。公安机关作为市域治理的一支重要力量，必须深刻领会新时代“枫桥经验”的核心要义，主动融入社会治理大局，妥善解决好新形势下的基层社会矛盾纠纷，及时消除和化解各类涉稳风险隐患。“枫桥经验”的核心就是做好公安调解工作，及时发现苗头性风险隐患，通过广泛发动群众，说理执法、教育引导，将问题、风险、隐患消灭在初始阶段。②公安调解是老百姓最信赖、最易得的调解方式，同时公安机关也是全天候为老百姓服务的部门，可以实现公安调解“不打烊”，以更好地在社会矛盾纠纷化解中发挥重要作用。

（一）公安机关调解的范围

第一，对民间纠纷进行调解。《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第21条规定“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”③该条款赋予了人民警察在公民有要求的时候，提供给公民帮助服务的义务，这种纠纷不涉及到触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》），民警不能使用公权力予以处理，此时的帮助服务表现出来的就是调解。这种纠纷按照社会关系进行划分，可以分为个体、群体、单位这三者内部之间或互相之间的矛盾；按照社会生活领域划分，可以分为商品交易、劳务、婚姻、租赁等方面。④

第二，对治安案件进行调解。《治安管理处罚法》第9 条规定“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”⑤该规定明确赋予了民警对于治安案件调解的权力，而且这种调解是一种可选择的权利，公安机关可以选择调解也可以选择不调解。治安案件调解本身也具有其特殊性，普通民间纠纷的调解即使调解失败了也不会对当事人双方产生不利的影响，但是治安调解一旦调解失败或者调解达成协议后不履行，至少有一方将会承受调解失败后的相应治安处罚，这种调解带有一定的威慑性和强制力。

第三，对刑事案件的调解。《中华人民共和国刑事诉讼法》第228 条规定，“因民间纠纷引起，涉嫌刑法分则第四章、第五章规定的犯罪案件，可能判处三年有期徒刑以下刑罚的；除渎职犯罪以外的可能判处七年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件，公安机关可以进行和解。”虽然此类调解适用的范围较为狭窄，但从规定中可以看出，公安机关的调解贯穿社会矛盾发展的全过程。

（二）公安机关调解的特征

第一，公安调解具有易得性。2022 年全国公安工作会议提出，必须毫不动摇地坚持和发展“八个必须坚持”，其中必须坚持以人民为中心，全心全意为增强人民群众获得感、幸福感、安全感而努力工作。公安机关也确实以自身的行动证实了这句话的可行性，不论是动物走失还是百姓伤病，不论是家庭纠纷还是社会矛盾，只要人民群众拨打了“110”，人民警察就会立刻回应，而且往往收获了实效，这三十年的发展使得我们群众对公安机关形成了心里依赖。所以当人民群众遇到矛盾纠纷，最容易想到、最容易找到的都是公安机关。⑥

第二，公安调解具有强制性和权威性。公安机关的宗旨，决定了在调解过程中民警天然的能获取矛盾双方的信任，而且公安机关属于国家暴力机关，本身带着“权威”的光环，这也使得公民能够信服公安机关在调解中给出的意见。在处理构成治安案件的矛盾纠纷时，公安机关可以对不接受调解或者调解失败的人实施治安处罚，对当事人双方都具有一定的威慑，此时公安机关处于强势地位，可以利用处罚的强制性来促成调解协议的达成，从而避免矛盾纠纷的扩大化，进一步节约了司法资源。

（三）公安机关调解工作存在的问题

第一，公安调解力量不足。由于警力资源的不足及工作任务的繁重，基层所队能够投入调解工作的人员十分有限，很难满足辖区内群众大量的调解需求。比如，在一个辖区面积为2.68 平方千米的基层派出所，辖区人口就有10 万人左右，而该所的民警数量却只有50 人左右，只有一半的民警来进行社区防控，也就是说平均不到3 个民警负责调解1 万人中产生的矛盾纠纷，即使是全职进行调解也有些吃力，而且这些社区民警肩上扛着重点人口、重点单位、生产安全、消防安全等各项管理和考核指标，因此人手更是捉襟见肘。但人民群众出现矛盾纠纷时，又会有公安调解的需求，为了缓解这种警力资源匮乏的问题，很多基层派出所都聘请了一定数量的调解员进行调解，他们虽不具备警察身份，但都是各行各业的精英人士，在公安派出所场域空间进行工作，既具备权威性又具备专业性。

第二，公安民警缺乏调解的动力。公安机关调解的内容主要分为两部分，一是治安案件的调解，二是民间纠纷的调解，刑事案件的和解由于总量较小，在此就不进行讨论。一方面，公安机关在治安领域内有相应的考核指标，当考核指标未完成时，民警可能会因民间纠纷的治安案件受到考核压力的影响，更加倾向于进行治安处罚而非花费大量时间精力进行调解；另一方面，如果民警面对的纠纷是普通民间纠纷，民警对此类事情没有管辖的权力而只有提供帮助的义务，当民警做出努力之后仍然不能达到预期效果时，只能要求当事人双方去对应的行政机关或者诉诸法律解决。当民间纠纷调解难度较大时，调解本身并不能给民警带来利好，民警可能会倾向于推脱此类纠纷调解工作。

第三，公安调解缺乏专业性。公安机关是国家暴力机关，直接面对的是违法犯罪分子。常年的工作已经使很多民警形成了怀疑思维、讯问模式，很多民警在调解的过程中，有将纠纷当事人双方当成犯罪嫌疑人的惯性，在与当事人进行对话时不自觉的对事实进行质疑追问，使得很多时候被当事人当成对立方，形成一种对抗情绪。此外，公安机关民警系统性的心理知识不足，在处置民事调解等超出法定职责范围内的事项缺乏专业性，但为了避免衍化成行政甚至刑事案件必须进行矛盾化解⑦，所以只能凭着工作经验和个人道德判断来对矛盾双方给予情与理的阐释。

三、新警务机制改革背景下的公安调解出路

公安调解是缓解当前风险社会矛盾纠纷积聚的“一剂良方”。公安调解工作要聚焦“方向不跑偏”、“矛盾不上交”、“平安不出事”、“服务不缺位”、“赋能不掉线”，通过警社共治、警网融合、警民联防、警技联控的深度融合，构建一个由群众参与、公安主调、制度支撑的公安调解新格局。公安调解的本意就是为人民群众办实事，同时它也是维护社会稳定的重要手段，必须要牢固树立好调控结合的工作理念，促进社会治安防控与调解矛盾纠纷相融合，改善我们现有的机制体制，为公安调解工作提供制度支撑，优化现行公安工作安排，推动公安调解工作落地，切实给基层群众带来实效。

（一）树立调控结合的工作理念，促进社会治安防控与调解矛盾纠纷相融合

第一，派出所应树立综合治安管理和调解相结合的工作理念， 将维护社会治安与公共秩序作为首要任务，同时结合调解工作，以促进社会稳定和民众安宁。应强调调解工作在治安防控工作中的重要性，使大家意识到调解是一种重要手段，能够在维护社会稳定和解决矛盾纠纷中发挥重要作用。同时，调解也是一种群众沟通的重要方式，平时的管理工作可能并不能建立深厚的情感联结，而置于纠纷麻烦之中的人更容易对化解其困境的人产生感激，因此做好调解工作也是在厚植群众基础。

第二，加强领导干部调控理念的宣传与培训。领导干部是基层调解工作的关键少数，只有领导重视调解工作才能转变基础工作的导向，调动基层工作人员的积极性。要通过树立示范典型的方式，例如“枫桥式派出所”的评选，引起领导干部们的关注和学习，同时对先进的做法总结提炼，以培训班的方式“传经送宝”，让领导干部们在意识到调解工作的重要性之后，有着力的抓手和改革的方向。

第三，转变基层警务人员对调解工作的认识。加强警务人员理念教育，为他们提供相关培训与支持，包括矛盾纠纷调解的法律知识、技巧和案例分析等，提升警务人员的调解能力，增强他们在调解工作中的积极性和主动性。同时，向警务人员宣传公安调解的重要性，强调公安调解对社会治安防控的积极作用，以及对警务人员个人能力、形象以及职业发展的提升。

第四，要坚持以调解品牌唤起群众调解优先的矛盾纠纷处理原则。为了推动公安调解工作落地，“做到诉讼的至少化，达到社会和谐的最大化”⑧，给群众带来切实的方便，基层派出所要打造调解“硬实力”，让辖区人员知调解、信调解、用调解，通过树立社区调解品牌，让老百姓在遇到矛盾纠纷时，能第一时间想到使用公安调解工具。例如，广州“明珠湾警务工作室”以综治部门、劳监部门、派出所、司法所构成“2+2”工作模式，塑造了当地的调解品牌，为明珠湾的治安环境提供了有力支撑。

（二）完善公安调解的制度，最大程度发挥公安调解的优势

良好的制度设计包括队伍建设、工作流程、奖惩机制、数据支撑、部门协作等多个方面，闭环的制度支撑能够最大程度地发挥公安调解的优势，为基层群众供给优质的调解服务。现行机制体制因各地发展水平的不同，存在着不同程度的运转梗阻，需要因地制宜地进一步作出合理调整。

第一，优化工作流程，建立跨部门协作机制。要在派出所的工作流程中，合理安排公安调解工作的时间和资源，确保调解工作得到足够的关注和支持。可以与法院、检察院等部门建立合作关系，共享调解资源和经验，开展联合培训和案件处理，以提高调解队伍的综合素质和专业水平。派出所应强化与所辖社区紧密的合作关系，构建社会共治格局，共同制定和实施调解工作，形成联防联控的工作模式。例如湖北麻城景启调解站的“4426”调解模式，调解民警依托“街道党工委+派出所+社区+网格党支部”组成四级联动体系，做到了早排查、早发现、早疏导、早化解。⑨

第二，制定评估和激励机制。为了提升调解队伍的专业化水平，公安机关应建立评估机制和激励措施，可以通过定期评估警务人员的工作表现和专业能力，对积极参与调解工作并取得成效的警务人员给予表彰和奖励。这其中可以包括荣誉称号、晋升机会、奖金等形式，激励警务人员在公安调解工作中提高积极性和主动性。

（三）优化公安调解的工作结构，运转好公安调解的工作机制

公安调解工作主要是在派出所进行，每一位基层领导干部都要利用好辖区内的调解资源，依托现有的组织机构，运转好公安调解工作机制。同时在目前的公安调解现状下，只有做好公安调解改革工作，才能让公安调解工作收获更好的实效。

第一，建立多元化专业调解队伍，引进多领域专业人才。为了构建多元化的专业调解队伍，公安系统应积极引进不同领域的专业人才，除了具备法律专业背景的警务人员、法检工作人员、司法所人员、律师外，还可以招募政治过硬的社会工作者、心理咨询师、社会学专家、公益机构工作人员，积极调动“五老”热心退休人员（老干部、老战士、老教师、老专家、老模范）等其他专业人士⑩，以丰富调解队伍的知识结构和技能背景。

第二，拓宽调解应用的时间。一方面，可延长调解时间窗口，公安调解主要集中在工作日和办公时间段进行。然而，为了拓宽公安调解的时间应用，可以考虑延长调解的时间窗口，包括晚上和周末等非工作时间段。这样可以满足当事人的实际需求，提高调解的便利性和灵活性。另一方面，可以开展定期夜间调解。夜间是一些矛盾纠纷发生的高峰期，稍不留神就会引起矛盾的激化。因此，在派出所主防的警务机制中，可以考虑开展定期的夜间调解工作。在夜间派出所设立专门的调解点，配备专业的夜间调解员，提供矛盾纠纷的解决服务。

第三，扩大调解的“工作阵地”。调解作为公众需求广、需求量大的公共服务产品，需要有大家知悉、信任并有能力解决的部门提供该种服务。公安机关是老百姓日常打交道最多的部门，公安机关的组织触角已深入到每一个社区，几乎每个社区都有对应的警务室，在现有基础上对警务室的功能进行升级与强化，使每一个警务室兼具调解与治安防控的双重功能，让公安调解能依托组织优势惠及到每一位群众。同时，推行移动调解服务。在大数据时代下，充分利用现代科技手段，推行移动调解服务，为当事人提供更便捷的调解方式。例如，可以设立公安调解APP 或网站，提供在线咨询、预约调解和远程调解等服务，使当事人能够随时随地进行调解申请和咨询。

四、结语

公安系统在“部委抓总、省厅主责、市县主战、派出所主防”警务机制改革背景下，应当“先知后行”、“知行合一”，注重调控结合理念的学习养成，建立完善调解制度，优化调解工作机制，最大程度发挥出公安调解的优势。通过加强培训、建立调解多元化队伍、制定实施调解制度、加强衔接和推广调解文化等方面的工作，以提升公安调解工作的质量和效率，更好地服务于社会治安、保障民众安宁。