全媒体时代的公文传播与社会治理

袁智忠

公文传播学作为一门原创的新兴学科，得到了公文学、传播学、社会学等人文社科界学者的广泛认同。笔者撰写的论文《交叉学科视域下的公文传播学》（《重庆理工大学学报》2022 年10 期）以及专著《公文传播学》（重庆大学出版社，2023 年6月），初步奠定了这一学科的理论基础和基本知识框架。学界同仁亦有多篇文章从不同视角对公文传播学的学科体系、学术体系、话语体系等方面进行研究：彭光芒的《关于网络传播与电子公文的思考》（《应用写作》2001 年第5 期）一文，从传播渠道角度剖析新时代环境下电子公文所带来的新变化、新问题及各界的应对措施，认为电子公文写作这一课题需要各学科通力合作，而传播学便是其中之一；唐团结的《公文传播的规定性与非规定性》（《河南师范大学学报》2009 年第1 期）一文，从公文在其传播源、传播内容、传播渠道等方面探讨了公文传播的规定性和非规定性，不仅借鉴了传播学的“5W”模式，更灵活运用了“把关人”等理论；冒志祥的论文《谈政务公开下的公文传播》（《应用写作》2010 年第2 期）和《网络语境下的公文传播与受众参与》（《当代传播》2010 年第6期），通过传播方式和受众两个切入点分析了政务公开环境下公文传播的新特点、新问题和对应的解决措施。可以说，公文写作与传播对新时代社会治理的学术话题，已经成为一个有热度的学术命题。本文试从三个方面探讨公文传播对新时代社会治理的价值和意义。

一、借助相关公文发布和传播，引导社会正面舆论

中华人民共和国成立以来，党和政府对舆论引导高度重视，历届领导人都对公文拟制和管理、政府舆论引导及其重要性作出过一系列的论述，并发布和修订了《国家行政机关公文处理办法》和《党政机关公文处理工作条例》等相关文件。1958 年1 月12 日，毛泽东在给广西壮族自治区委负责人刘建勋、韦国清两位所写的关于办好《广西日报》的信中指出：“一张省报，对于全省人民，有极大的组织、鼓励、批判、推动的作用。”①1951年1 月18 日，邓小平在西南区宣传工作会议上强调：“写好稿子到广播电台去广播，出报纸，办广播，出刊物和小册子，比其他领导方式更有效、更广泛、作用大得多。”②1996 年9 月26 日，江泽民在视察人民日报社时表示：“历史经验反复证明，舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。”③2008 年6 月20 日，胡锦涛在《人民日报》考察工作时，也对舆论引导作出强调：“必须坚持党性原则，牢牢把握正确的舆论导向。”④2017 年10 月18 日，习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上指出：“坚持正确舆论导向，高度重视传播手段建设和创新，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力。”⑤舆论引导又称舆论导向，是一种运用舆论操纵人们的意识，引导人们的意向，从而控制人们的行为，使他们按照社会管理者制定的路线、方针、规章从事社会活动的传播行为。⑥舆论引导也是我们党对宣传思想部门及新闻媒体单位提出的政治方向的践行要求。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：要牢牢把握舆论导向，正确引导社会舆论。⑦

公文写作和传播是人们利用传播途径、通过公文交流信息以期实现工作协同合作目标的活动。通过公文传播进行的舆论导向包括三个方面内容：一是对当前社会舆论的评价，助力党和政府成为意见领袖；二是对当前社会舆论及舆论行为的引导，通过公文传递主流价值观；三是主动进行议程设置，就某一社会事实制造舆论，正向舆论将对社会起推动作用，而负向舆论则阻碍社会的发展。⑧

（一）借助公文传播内容和核心观点发挥意见领袖作用

意见领袖又称舆论领袖，最早由保罗拉扎斯菲尔德等学者提出，认为意见领袖是那些活跃在人际传播网络中，经常为他人提供信息、观点或建议，并对他人施加个人影响的人物。作为媒介信息和影响的中继和过滤环节，意见领袖对大众传播效果产生着重要的影响。⑨在互联网时代，网络因其开放性、全民性、即时性，催生了一批新意见领袖。这是一个群雄竞起、万民狂欢的新群体，比如微博大V、网络红人等，他们引领新的消费浪潮，倡导公益活动，能号召数百万或上千万公众和粉丝踊跃参与。当然，通过有效的公文传播，借助新媒体的力量，党和政府同样能成为网络舆论场的意见领袖。

党和政府成为新的意见领袖有其天然优势。因为中国共产党和中央人民政府始终坚持人民性、以人民为中心，而且不忘初心，在人民心中有着很高的威望和信誉度。在中国，中国共产党是唯一执政党，其执政地位的确立是近现代历史发展的必然结果，是人民的选择并代表着最广大人民的根本利益，极具权威性、号召力和伦理合法性。中国的政府是人民的政府，政府运用行政权力，通过相应的体制机制建设以及制度安排，实现与时俱进，不断满足人民对物质文化的需求，可以说政府也是极具权威的。党和政府成为意见领袖，针对最新发生的舆情事件发表公文，解决问题，能够满足公众对信息的迫切需求，挤占谣言和流言的传播空间，平息公众的恐慌和愤怒情绪，同时指导公众该如何行动，防止舆情事件进一步扩大化。譬如，2020 年新冠疫情爆发初期，由于人们对新型病毒和疫情传播的相关科学知识了解甚少，社会上开始出现“谈武汉人色变”的现象，其时官方媒体果断发文，用“歧视和偏见，比病毒更可怕”“不歧视不躲避，就是支持湖北和武汉”观点来引导遏制这种错误认知和不良风气，进而用公文架起畅通网民和政府之间的沟通桥梁，增强民众对政府的好感，增加政府的公信力，让民众了解政府支持政府，做到面对突发事件时能够理性思考，并站在政府的立场与负面的舆论进行抗争，形成正面的舆论压倒性态势。

（二）借助公文内容和主题传递主流价值观

《共产党宣言》指出，“自有文字记载以来，至今一切社会的历史都是阶级斗争的历史”，“一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量……统治阶级作为思想的生产者进行统治，他们调节着自己时代的思想的生产和分配”。⑩思想的生产涵盖面极广，意识形态是其中重要的组成部分。统治阶级既然是“思想的生产者”，那么在特定的历史时代，必然会有反映统治阶级意志的意识形态。奴隶社会、封建社会以及资本主义社会都有反映统治阶级利益的意识形态。统治阶级“调节着自己时代的思想的生产和分配”，说明了统治阶级掌控着自己所倡导意识形态思想的定义权、创造权以及传播权，等等。要使意识形态能够增强影响力、控制力，公文是统治阶级实施统治的有效工具之一。简而言之，统治阶级是意识形态话语权主要的话语主体，公文传播的主体就是党和政府，因此，通过公文传播能够达到传递主流价值观，加速社会信息整合的目的。

主流价值观蕴含着社会普遍的价值信仰和行为准则，蕴含着人们对美丑、对错、善恶、真假等问题的判别标准和价值取向。党政机关通过公文传播，将先进事迹和思想内化为社会公众的正义感、是非感等思想观念，从而提升人们的思想道德素质。譬如，见义勇为一直以来都是中华民族的传统美德，是值得人人称赞的善意之举。但自从有了“学生扶摔倒老太太被讹诈”“小伙下水救人反被诬告”等诸多此类新闻见诸报端，社会上对“见义勇为”行为的理解开始慢慢变了味，“扶不扶”“救不救”议题一度困扰公众的观念认知。2021 年1 月1 日开始施行的《中华人民共和国民法典》，就对“见义勇为”作出明确规定：因保护他人民事权益使自己受到损害的，由侵权人承担民事责任，受益人可以给予适当补偿；没有侵权人、侵权人逃逸或者无力承担民事责任，受害人请求补偿的，受益人应当给予适当补偿；因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任。可以说，见义勇为免责条款的出台，顺应了社会对公平正义的期待，有益于社会形成见义勇为的良好风气。

（三）借助公文内容和话题传播主动设置议程

马克斯韦尔·麦库姆斯（Maxwell McCombs）和唐纳德·肖（Donald Shaw）提出了议程设置的概念。他们认为，在实际传播过程中，大众传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，传媒的新闻报道和信息传达活动以赋予各种议题不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断。⑪议题设置的时间、议题与公众的相关性、公众自身的兴趣是大众媒介设置议题能否吸引公众注意的三个重要因素。

相对而言，党和政府是最具话语权、公信力最高、掌握信息传播渠道最多的传播主体。其视野宏观、公信力强大、参与事件处理的各个环节，对事件发生的原因、进展等信息的掌握比任何组织或个人要更加全面和客观，可以说针对某些重要信息，它是唯一的占有者。因此，党政机关主动进行议程设置更加能够起到舆论引导的作用，可以通过发布公文，吸引公众的注意力，引导民众将眼光放在正面的、积极向上的事件上，先发制人，抢占公众的第一印象。以共青团中央2021 年的表彰活动为例：5 月4 日，共青团中央作出表彰决定，对作为先进代表的组织和个人，授予全国五四红旗团委、全国五四红旗团支部、全国优秀共青团员、全国优秀共青团干部称号。通过表彰先进，主动设置议程，为全社会树立榜样，坚持正确的舆论导向。

二、凭借相关公文发布和传播，促进社会和谐发展

“实现中华民族伟大复兴是全民族共同梦想的‘中国梦’。”⑫中国梦是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福。这就需要社会和谐思想协调推进全面发展。社会主义和谐社会是一个宽容、有序、多元、理想、诚信、公平、可持续发展的社会。在中国特色社会主义和谐社会中，其内涵将更加丰富与多元化。当然，和谐社会并不意味着处处和谐，没有一点矛盾，而是指各种矛盾都可以控制在合理的范围内，并且在内部得到有效的解决，即建立顺畅的流动机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制和有效的矛盾疏导机制，从而减少矛盾的产生并提供解决矛盾的机制，及时化解各种冲突。

（一）凭借公文真实性内容传播粉碎谣言和虚假信息

2023 年3 月2 日，中国互联网络信息中心（CNNIC）发布第51 次《中国互联网络发展状况统计报告》，报告显示：截至2022 年12 月，我国网民规模达10.67 亿，互联网普及率达 75.6%，同比提升 2.6 个百分点。⑬网民总体人数高速增长，意味着越来越多的人能够从网络获取新闻资讯，信息传播的范围会更广，与此同时也给网络谣言提供了更大的“温床”。不仅如此，互联网的普及提供给了越来越多人“说话”的权力，公众沉浸在五花八门的小道消息中，不可避免地成为一些网络谣言的传播“助推器”。

当突发公共事件发生后，网络中弥漫着各种小道消息时，政府相关管理部门需要通过公文的形式，大到事故原因调查，小到捐款物资的用途去向，在第一时间、以权威的身份告知公众。同时，党和政府作为集权者，比当今社会中的任何组织和个人都有能力去查明事件真相，这是党和政府义不容辞的责任。对于已经在网络上传播开来的谣言，政府能够动用公共资源，利用公文传播的形式及时对谣言进行回应、澄清，将查证结果向公众公布，以此避免谣言愈演愈烈。除了传统的大众传播媒介、新闻发布会以外，在社会化媒体时代，党和政府还可以通过网络平台向公众传递事实真相，例如：政务微博、政府门户网站等。譬如，在2021年5 月发生的“成都49 中学生坠亡事件”中，网友们出于不同目的，对事件背后的原因发表自己的看法，掀起一场舆论风波，最后事件在中国国家通讯社，即新华社的报道下迎来反转，随着真相的到来，谣言不攻自破，事件才得以平息。无论是政府主动发布突发公共事件的相关信息，还是因谣言四起而被动发布的信息，党和政府的公文迄今依然是最权威的声音，能在第一时间向公众传递事实真相、粉碎谣言。

（二）凭借公文针对性内容消解群体极化

群体极化是人们进行决策的一种社会心理现象，即当群体进行决策时，群体决策往往会比个人决策时更倾向于冒险或保守的一个极端，从而远离最优决策。在群体中，人们存在相互依赖和责任的不明确，同时也存在相互影响，特别是容易被一些极端意见的煽动，从而呈现出极端化和尖锐化的特点。这里面主要是由于人们觉得在群体中更加安全，在群体中各种言论能得到认可，还有就是“法不责众”的思想和观念。在如今的网络空间场域，跟风从众、肆意散布谣言很容易形成舆论涟漪，在群体极化的境况下最终演变成多数人的暴政和网络事件。

如何减轻群体极化现象，党政机关除了及时公开信息、调查真相、正确进行舆论引导等之外，还能够通过制定法律来达到治理群体极化现象的目的。各类“条例”“决定”等政府公文，都为此提供了相应的支持和保障。1994 年，《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》的颁布，拉开了网络立法的序幕，随着互联网的不断发展，我国先后有多部网络政策法规、条例颁布并实施。如《全国人大常务委员会关于维护互联网安全的决定》（2000 年）中提到了对个人信息的保护，《关于加强网络信息保护的决定》（2012 年）出台对网络实名制作出了新的解释，并且从法律上保护网络空间公民的隐私信息不受侵犯。

（三）凭借公文权威性和法定性内容维护公众利益

公众是相对于政府主体的客体对象。“一切以公众的利益为上”这一现代公共关系的铁律，是社会组织协调公众关系、塑造自身形象的基本遵循。⑭政府部门开展任何行政事务需以公众的立场作为出发点。党的十九大报告明确提出，“坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”。这也印证了政务以维护公众利益为根本目的的初心。公文是党和国家机构、各级各类社会团体和企事业单位为了实施管理、规范行为，保证社会良好、有序运行的重要工具，在处理相应的公务活动中有着特定功用和广泛用途。⑮因此，追求公众利益是公文写作的价值选择。

政府对公众利益的维护需要明确表现在公文写作的内容中。如对公民权利与尊严的尊重，对弱势群体的关照，对公众利益与部门利益的平衡，对民意的遵从，对社会伦理与道德的遵循，以及是否符合正当的法律程序等。譬如，2020 年艺人仝卓自曝伪造应届生身份参加高考，事件发生后，山西省教育厅、中央戏剧学院、山西省临汾市纪委监委先后对此事件发布通报，对仝卓当年的高考成绩作出无效处理，撤销了仝卓的毕业证书，并对事件有关联的3 人立案侦查、12 名相关责任人予以处分。有关部门的处理之快，在一定程度上守护住了教育公平，捍卫了公众利益。

三、利用公文发布与传播，塑造积极的政府形象

政府的公文传播沟通是多层次、多系统、多方面和立体化的。在现代信息社会，传播媒介和沟通技术的发展，完全突破了传统的沟通障碍，使政府和公众之间有可能通过多层次、多向度、多手段的沟通，缩短相互之间的社会距离。政府形象是政府的整体素质、综合能力和施政业绩在国内外公众中获得的认知与评价。⑯这种认知和评价具体反映为政府在国内外公众中的知晓度和美誉度。有学者认为政府形象（“是政府这一巨型组织系统在运作中即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种总体表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价”。）作为政府重要的“软资源”，政府形象不仅是公众对政府及其行为的总体印象和总体评价，更是政府公信力、影响力、感召力的重要体现。

公文传播实现其功能和价值的过程也是社会管理和运行的过程。⑰政府以其自身对公众所具备的一以贯之的权威属性，通过发布政府公文对社会公共事务进行管理。在这个过程中，政府发布的政务公文对管理公共事务，进行社会治理起到重要的作用，因此，公文的发布与传播在无形之中塑造着政府自身的形象。

（一）构建负责任的政府形象

政府行使的公共权力来源于人民，政府要对人民负责。乔·萨托利说：“权力属于人民建立了一条有关权力来源和权力合法性的原则。”⑱现代民主和法治政府存在的合法性与合理性就是服务于民。民主制度之所以建立也是因为治国理政者遵从了国家服务于公民的原则。我国政府一直秉持着对人民负责的态度。可是如何能让民众真切地感受到政府的负责，就要通过一系列的公共事件，向人民塑造一个负责任的政府形象。公文传播作为政府发声的窗口和平台，运用新闻媒介加以公开，不仅有助于问题的解决，还能使人民群众看到政府对人民的关心，看到政府是切实秉持着以人民为中心和对人民认真负责的态度在工作。

以2023 年河南受灾小麦的抢收、减灾减损事件为例。5 月25 日至29 日，河南省大部出现持续阴雨天气，中南部、东部等地出现暴雨、局部大暴雨，是1961 年以来同期影响范围最广、持续时间最长的一次阴雨天气过程。河南此次降水影响范围广、阴雨持续时间长、降水量异常偏多，致使许多待收麦田的小麦出现不同程度的发霉甚至发芽，正值收割期的小麦出现不同程度受损。为及时发布、更新小麦抢收、收购等事项，河南省人民政府在其门户网站特设“2023 护航‘三夏’稳粮仓”专题链接，将民众的关心点、政府的行动力及时公之于众。“河南发布”微信公众号自5 月29 日起，先后发布了近20 条推文，围绕小麦受灾原因、可能造成的影响、如何科学防范应对、相关部门做了哪些工作、小麦保险理赔事项、粮食流动市场把控、河南夏收进度等内容进行了相关信息发布，充分展现了河南省政府的公信力和执行力，塑造了负责任的政府形象。

（二）构建有温度的政府形象

马尔库斯等人认为，在政治领域，情感能影响人们对政治和道德的判断，公众的政治判断会随着政治议题与周围环境而发生变化。同时，情感与理性也会在这种判断过程中形成互动。当情感呈积极状态时，感性会占主导作用；当情感呈消极状态时，理性便会占上风。这种“情智论”同样存在于政治选举中。正面情感会让选民更加坚定地选择自己支持的政党，反之，负面情感只会增加选民背离的风险。⑲就我国而言，政治情感存续已久。古代执政者用儒家思想治国理政，强调“礼乐”“仁政”，让社会呈现出和谐与有同理心的情感氛围。近代以来，正是因为中国共产党对人民群众民心的团结，才促成了民众对中国共产党的凝聚力与向心力，以此实现中华人民共和国的成立并让国家走向实现中华民族伟大复兴之路。可见，树立一个有温度的政府形象对政府工作的开展是十分有利的。

以公文中常见的“红头文件”为例，“红头文件”是指导工作、落实政策的重要载体和桥梁。长期以来，不少红头文件“高冷范儿”的弊端十分明显。一些文件要么干巴巴、晦涩难懂，读了半天也不知道要基层具体做什么；要么辞藻华丽，但可操作性不强，不实用；要么全程居高临下、板着面孔说大道理，给人冷冰冰的感觉。在提倡朴实文风的今天，民众希望“红头文件”也能够放下身段，在确保准确和权威的基础上，能带点儿温度，给人以亲切感。仅举一例，2020 年6 月，甘肃省脱贫攻坚帮扶工作协调领导小组办公室下发了一份“红头文件”，不编文号，不要求层层配套实施意见，题目就叫“温馨提示”。文件开门见山直列“四项问题”：入户掌握基本情况，做到心中一本账、情况一口清；开展疫情影响分析，有针对性地开展帮扶；完善落实“一户一策”，做好帮扶户的脱贫验收和巩固提升；对帮扶户稳定持续增收和“两不愁三保障”存在的突出问题，及时“吹哨”预警。所列问题靶向精准，办法措施言简意赅。没有文件的编号，没有啰嗦的语言，没有“必须”“绝不”和“一定”之类的强硬语气，没有“让人看不懂”的高大词汇，让基层干部对工作任务要求一目了然，讲基层百姓对政府工作目的和内容看得懂、听得明白的大白话，这样的“红头文件”自然能温暖基层干部和基层百姓的心。

（三）构建公开透明的政府形象

公文作为党和国家机构、各级各类社会团体和企事业单位使用的一种工具，其目的在于实施社会管理、规范公民行为，保证社会秩序的良好、有序运行。⑳公文涉及范围极为广泛，其内容蕴含着各大行业的运行逻辑与规范，指导着党政部门以及社会各团体与企事业单位的日常工作，因此，其在公共事务运行过程中具有重要的参考价值。在如今的信息时代，通过公文信息促进社会治理与社会运转，已然成为社会有效运行的重要方式。

近年来，随着民主政治建设的推进，政府信息公开的实践与法律制度有了很大的发展，封闭的政府正在向开放的政府过渡和转变，信息公开的观念也逐渐在加强，公开的信息也越来越多。《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008 年5 月1 日正式实施。条例显示，政府机关应当主动公开的信息具体包括：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；其他依照法律法规和国家有关规定应当主动公开的。

公文的公布与开放能将社会公共信息直接传达给公众，提高政府的行政效率，同时也能及时地让社会各界知晓政府新出台的各种政策性、法规性、公益性和服务性的文件，便于相关政策规定的广泛传播，并规范各行业的管理与经营，以此构建健康有序的社会经济环境。公文的公开发布对政府乃至社会大众都具有积极的影响，并能够维系党和政府与人民群众的密切联系，维护群众的合法权益，推进政务信息“阳光透明”，维护社会稳定发展。㉑以2020 年疫情为例，在1 月25 日和2 月3 日召开的两次中共中央政治局常委会会议都强调要及时准确、公开透明发布疫情信息，正视存在的问题，回应境内外关切，引导群众增强和坚定信心。党和政府在防控过程中依法、依规、及时、准确、公开、透明地发布疫情相关信息，调动各方力量和资源，切实有效地防控疫情。政务信息的公开传播是增加政府公信力的重要途径，是塑造良好政府形象的基础，也是信息时代民主政府的重要标志。

总而言之，处于媒介社会的新时代，社会治理面临许多新的问题和挑战。在以人民为中心的治国理念指导下，社会治理以人民为中心已是一个无可争议的命题。作为一个有14 亿人口的经济快速发展，社会矛盾多元复杂，城乡之间、地区部门之间发展不平衡的发展中国家，各种媒介信息传播为社会治理带来了较大的难度与复杂度。公文作为传播媒介，承载着传达政府治理社会的思想、政策、方针、决策、方案以及实施步骤和操作细则的主流价值信息，具有政治性、法定性、政策性、指导性、强制性、引领性、导向性等根本特点。随着近年来民主政治的推进，公文传播及其带来的治理政策与路径等媒介信息产生的效果，较之纸媒时代，越来越显示出强烈的优越性和时代价值。深入探究公文传播与社会治理、文明建设的交互关系和价值意义，既具有很强的现实意义，又是社会学、传播学、公文学等学科建设的应有之义。