妇联组织参与基层治理的实践困境与路径优化研究综述

张继军 吕 慧

2015 年印发的《关于加强和改进党的群团工作的意见》中曾明确指出，群团组织是团结人民群众、维护社会稳定、创新社会治理的重要力量。党的十九大报告对于社会治理问题也高度重视，明确提出打造共建共治共享的社会治理新格局。党的十九届四中全会进一步要求完善群团组织、社会组织的作用，一同构建基层社会治理新格局。党的二十大报告指出：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”群团组织以其自身政治性、先进性和群众性的属性优势，围绕党和国家的工作大局进行服务工作，履行密切联系服务群众的主体责任，成为参与基层社会治理的关键主体。而妇联组织是现阶段我国规模最大、权威最高和影响最广的女性组织，身负政治属性与社会属性，成为党和政府联系妇女群众的桥梁与纽带，在联系妇女群体、整合社会资源、维护妇女权益等方面具有不可替代的组织优势。目前，对妇联组织参与基层治理的现状及问题，国内学界已有一定研究，但鲜少有学者对研究现状进行梳理及总结。本文尝试对妇联组织参与基层治理的研究现状开展文献梳理，同时在此基础上提出新的研究方向及视角。考虑到妇联组织自身独特的双重属性和组织优势，本文将围绕妇联组织参与基层治理的定位研究、障碍研究以及实践路径这三个方面进行分析。

一、妇联组织参与基层治理的功能定位

妇联组织的本质是代表并维护妇女权益，自成立之初，关怀弱者、关爱社会就是妇联组织的价值取向，同时妇联组织也具备极强的中国特色。当前，国内学者对于妇联组织自身定位的研究，多数集中在妇联组织“半官半民”的特性上。金一虹指出，在改革开放前，妇联组织主要负责配合党的中心工作组织发动妇女，未明确其他功能角色。直至20 世纪80 年代后，才进一步明确妇联组织要旗帜鲜明地代表并维护妇女权益的角色定位。①黄粹认为妇联存在较强的“官办性”，相当于政府组织，在社会建设中承担着妇女利益统合者角色，这使得妇联组织的实然职能与原始职能脱节，不仅制约了组织本身的发展空间及弹性，也严重影响了妇联组织社会职能的发挥。②马焱在梳理了妇联组织60年以来在角色和功能方面的发展历程后，将妇联组织视为党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，这种定位要求妇联组织对上、对下都需要负责，也给妇联组织的角色定位带来了内部结构性矛盾问题。③但在中国的现行体制下，妇联组织不可能完全脱离政府，同时考虑到其特殊的历史背景，如果妇联组织想在合法性与权威性方面都证明自己存在的价值，那么如何处理双重角色的张力就是关键所在。④在1988 年召开的中国妇女第六次全国代表大会上，明确了“全国各族各界妇女”都是妇联组织的服务对象，使得妇联组织的群众性与社会性得到充分显现。此后，在1995 年的第四次世界妇女大会上，随着NGO（非政府组织）这个词汇被引入中国，人们开始关注中国群众团体和民间组织的身份认同问题。而妇联组织在明确了非政府组织的身份认定后，开始思考自身作为群团组织的社会化、群众化问题，关于如何反对行政化倾向、切实维护妇女权益、努力服务广大妇女群体等也随着被提上日程。⑤

此后，部分学者对于妇联组织的定位有了新的认识。孔静珣从非政府组织的特征入手，认为妇联组织是带有政府组织色彩的非政府组织，与其他民间妇女组织相比，妇联组织半官半民的性质更为明显。⑥也有部分学者为妇联组织赋予新的角色定位，对于妇联组织如何发挥自身优势更好的为广大妇女谋求利益，从组织定位上进行新的探索。肖百灵将妇联组织定义为党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，妇联需要扮演多重角色代表妇女，如调研员、咨询员、协调员等角色，在促进妇女参与社会治理中发挥重要作用。⑦李亚平认为，妇联组织在参与社会治理和公共服务中应该找准自己的定位，要突出政府的主体地位，妇联组织应该做好政府的协助者，做好其他社会团体、群众组织的同行者，做好妇女群众的代表者。⑧刘莉则从两方面认识妇联组织的定位，一是中介地位，要做好党和政府联系妇女群众的中介，在社会沟通、社会协调中也要发挥好中介作用；二是服务地位，对于政府转移出来的服务于妇女儿童的部分公共服务职能，妇联组织要积极承接。基于这样新的定位，妇联组织在贯穿尊重、同情、信任等价值理念的基础上，遵循层次性、民主性、赋权、平等合作的工作原则，在公共政策决策、社会治理和服务层面上，都能发挥出自己的创造性作用。⑨从马克思主义利益观出发，张睿丽将妇联组织视作为中国妇女利益代言的社会组织，是参与妇女事务的主体之一，是政府过程的参与者，更是社会服务和社会治理的主力军。⑩李鹏飞等引入组织角色理论，把妇联组织定位成一个“公共服务输送者”，通过妇联组织将各类资源投入到与妇女利益相关的公共服务产品制造中，使用高效且社会化的方式手段，使得妇女服务产品高效能发挥作用。⑪事实上，妇联的非政府组织和政府组织这二重身份，如果利用得当，其自身也会获得更大的发展空间。妇联组织既可以依托政府的行政资源获得合法性地位，完成社会组织想做但做不成的工作；又可以利用组织自身特性积极吸纳并聚合社会资源、组织资源，完成政府应该做但无力做的事情。我们看来，新的历史时期中，如何让妇联组织依托二重身份的特性，更好地发挥组织优势特点，更好地服务于妇女群众才是大势所趋。

二、妇联组织参与基层治理的实践困境

由于妇联组织自身定位的特殊性，新时期如何使妇联组织更好地在基层治理中服务于广大妇女群众，如何使妇联组织更高效地充当党和政府联系妇女群众的桥梁纽带，已是学界热议的话题。然而在实践中，不难发现妇联组织参与基层治理时的问题是多方面的，通过梳理文献，主要从以下三个角度阐述：

（一）角色定位不明

国内很多学者已经关注到妇联组织具有政府组织与非政府组织的双重身份矛盾，关于这二重定位的矛盾性，其中党政部门主管着妇联组织的工作方针、运作经费、干部晋升等方面，因而其也会围绕党政中心任务开展工作安排，使妇联组织的内在属性进一步被弱化。⑫丁娟等认为，改革开放后，随着民主政治的推进，党和政府、妇联组织、妇女群体的关系开始从纵向管理型结构逐步向横向服务型结构演变，这对妇联组织的定位和组织能力建设都提出了新的要求。⑬在肖扬看来，党的执政方式和政府职能的转变为群团组织获取社会资源、深入参与基层治理带来了一定的机遇，党与妇联组织的关系决定着妇联组织的定位与未来发展，因而如何确定并发展新形势下党与妇联组织的紧密关系成为妇联组织改革的工作重点。⑭从妇联组织的政治属性看，每一级妇联组织都需要接受同一级党政部门在人力、财力、资源等方面的统筹控制，使得其的服务更多体现在对党政部门中心任务的服从和执行上。然而，从妇联组织的社会属性看，其服务本身应该是双向的，现阶段妇联组织向下服务的功能性减弱，基层治理的主体性地位缺失，导致行政化倾向愈发明显的妇联组织成为“二政府”。汪超表示如果过于强调妇联组织的政治角色，会容易忽视多元社会主体的参与作用。在参与基层治理的实践中，妇联组织如果依照传统的行政命令方式来组织动员妇女，机械性地教育妇女，将妇女群众视作普通工作对象或一般受助者，甚至是受益者，不仅没有意识到女性群体的共同利益，还严重忽视了女性群体在社会生活中的主体性地位，这也是导致妇联组织在参与基层治理时缺乏内在动力的重要原因。⑮

（二）治理理念未更新

面对社会转型的关键时期，作为群团组织的妇联组织为了适应社会转型发展的需要，也需要进行改革转型。在李迎春等看来，当前各级妇联组织的工作思路都比较模糊，在参与社会治理和公共服务时，往往还使用惯有的工作思维和工作机制，在基层治理实践中仍以协助党和政府部门开展工作为主、自主创新参与为辅，工作思路不够开阔，面对一些机遇的敏感度也不够，从而容易错失参与的机会。⑯以往的妇联组织局限于自身的政治身份，仅注重纵向层级体系的建设，忽视了在社会资本和网络的向度下横向的、柔性的、开放的网络建设，在探索创新“合作治理”的模式方面也有所欠缺。⑰汪超进一步指出，中国的妇联组织在组织序列上属于党群系统，在人力、资源、财力等方面又依靠政府，参与基层治理时，也往往依靠自身组织力量或者依靠党政部门力量，依照一贯的管理型理念，习惯了“纵向管控”的工作模式，未能充分觉醒民主协商的意识，也比较缺乏横向辐射的工作理念。对于社会工作理论、社会工作理念、社会工作方法的掌握不够充分，对社会治理这一概念也未能充分理解。结合此前妇联组织的实际工作，不难发现以往妇联组织在理解“服务性组织”这一概念时，要么将职能重点放在计划生育上，要么服务于党政部门的中心任务，对于新时期妇联组织的工作方向和工作内容的把握并不到位。⑱

（三）治理能力较弱

进入新时期，妇女群体随着时代发展逐步分化，不同地域、不同阶层、不同年龄的妇女群体有着不同的利益诉求，对于妇联组织的治理能力提出了更高的要求。张凤华等指出，当前妇联工作者普遍积极性不高，专职专干人员少，工作任务重，面对妇女需求日益多样化和复杂化，妇联组织满足妇女多元化的需求难度较大。⑲在陈福英看来，妇联组织动员广大妇女积极投身社会事务是妇联组织参与基层治理的应有之意，也是妇联组织的重要职责。但在实际调查中发现，不同妇女群体参与基层治理状况差异较大，存在着不同主体参与不均问题。且一些基层妇联未能将“联”这一优势充分发挥出来，在资源整合方面做得也不够充分，影响到妇联组织参与基层治理的成效。且妇联组织还存在自主性缺乏、解决问题动能不足的问题。⑳李慧波将重点放在妇联干部能力方面，并指出基层妇联干部普遍面临着妇女流动性较大、人才匮乏的局面，基层妇联的工作点多、面广、任重，同时基层的工作内容大多以调节矛盾冲突为主，实际开展工作的难度较大，并且普遍待遇较低，经常面临吃力不讨好的局面。这些现状都严重影响了基层妇联干部工作的积极性、能动性及创造性。㉑

总体来看，随着时代与社会环境的发展变化，妇联组织在参与基层治理时遇到的障碍呈多样化的趋势，不仅有新时期的角色定位不清、组织能力较弱，工作方向不明等问题，如果妇联组织要更好地参与基层治理，更好地服务于妇女群众，相关的组织结构调整、政府政策支持、组织运行机制等方面，便是学界下一步研究的重点。

三、妇联组织参与基层治理的路径优化

作为基层治理实践的重要参与主体，群团组织应结合实际、立足自身发展，不断探索适应基层治理与社会发展的新参与模式。对于妇联组织来说，如何广泛联系妇女群众、凝聚女性力量，发挥妇女群体在基层治理中的重要作用，是妇联组织工作的生命线。当前，各地区、各级妇联组织改革都在如火如荼地进行，面对妇联组织参与基层治理的种种实际问题，学术界和地方实践都给出了许多具有针对性和创新性的建议。

（一）明确组织定位

妇联组织作为群团组织参与基层治理，要充分领悟自身在社会结构与公共事务中所扮演的角色，即明确妇联的组织定位。一方面要发挥妇联组织的“桥梁纽带”作用，积极承接政府转移出来的那部分维护妇女儿童权益的职能；另一方面也要积极动员广大妇女群众积极参与政治生活，要着重凝聚妇女力量参与基层事务管理，促进妇女群体的共商共建共享。同时，妇联更需要通过动员团体力量，争取多方社会组织的积极配合、通力合作，营造出各司其职、各尽其责、优势互补的良好治理格局。㉒在杨柯等看来，妇联组织的改革重点在于去除以往官僚制运用的路径依赖，明确妇联组织的社会代表性，切实加强其回应性和认同性，进一步提升妇联组织联系并服务于妇女群众的能力。㉓妇联组织既要围绕党的中心任务开展工作，也需要适时利用体制内通道，为了维护妇女权益，让中心任务加入性别考量，向党和政府谏言献策。陈伟杰认为，要充分认识妇联组织的政治资源优势，更好地突出其服务性社会组织的特点。㉔董颖也强调要灵活把握妇联组织的角色定位，既要一以贯之地维护妇女权益、服务广大妇女群体，坚守妇联组织的恒定职能，同时也要结合社会实际、与时俱进创新工作机制，为了满足妇女群体多元性、多样化、多层次的需求，打造妇联组织参与基层治理的新品牌，不断推进妇女工作项目化、群众化、社会化。㉕张晋叶等认为，妇联组织应立足于其政治优势和组织优势，多方面发挥其应有职能。不仅要通过推动相关法律法规的制定和完善，担负起维护妇女儿童权益等社会治理职责，还要利用组织的灵活性，统筹整合社会资源，服务于社会公益事业，更重要的是要积极组织动员、引导女性群体参与基层事务的治理。通过引导妇女群体对政治、经济、社会、文化多领域事务的参与，不仅提升妇联组织的能力，更激发了社会活力。㉖

（二）创新工作机制

在社会治理主体和治理路径日益多元化的当下，各地妇联组织都在积极进行实践探索。基于妇联组织在基层治理体系中的组织定位和组织功能，任大鹏等认为，妇联组织应通过党政引领机制、多元主体参与机制、资源整合机制和组织动员机制，发挥自身职能作用，实现组织变革，在基层治理创新中发挥重要作用。㉗李军则从树立品牌提升服务实效，扩大参与拓展服务领域，求真务实彰显服务优势三个方面给出了妇联工作创新的实践参考。㉘在总结南京市栖霞区妇联组织在社会治理创新过程中，田蓉等重点关注了妇联体系组织网络构建、女性社会组织培育以及巾帼志愿者团队建设三个方面所进行的路径探索和实践。㉙李文等以广州市海珠区“妇女之家”为例，总结了工作的线上与线下融合、平台的建设及运营、资源的链接与统筹等方面的经验，为其他地区基层妇联改革实践提供参考。㉚陈义媛等以“赣南新妇女运动”为基础，在全国妇联倡导的“美丽家园”建设活动中，从家庭卫生如何成为私人事务和公共事务的连接点出发，探讨妇联组织如何动员妇女积极参与基层建设。㉛济南市妇联响应号召，开展以妇女为主体、以家庭为切入点的“出彩人家”文明创建工作，充分发挥妇联组织的应有职能，探索出一条具有时代特征、济南特色的新路径。㉜周丽娟等基于对温州市泰顺县南浦溪镇的妇联实践路径进行分析，发现当前基层妇联组织在促进妇女参与乡村治理时还需要采取理顺组织关系、优化组织结构、充分调配资源、创新工作模式等有针对性的措施，来进一步提升作用效能，充分发挥促进妇女有序、充分参与乡村治理的现实意义。㉝张圣结合网络化治理理论，通过区域妇联的改革实践，探索出以基层妇联组织为中心，建立妇联执委体系、建设组织协同阵地及多手段联合行动的妇女工作机制。㉞为实现妇联工作的转型升级，张兰引入“互联网+”思维，通过B2B2C 的运营模式，提供即时服务、完善跟踪服务，从而解决具体问题，实现联结需求、重塑组织、引导价值的目的。㉟王颖则指出项目制的运行不仅增强了妇联组织的专业性，也以更加灵活多元的方式加强了妇联组织与民间社会组织的合作。在项目制治理下，国家对妇联组织进行让渡式统合，对民间妇女社会组织进行福利式吸纳。通过项目制，妇联一方面不断孵化民间妇女社会组织，另一方面民间妇女社会组织在项目制下也进行了组织调整，国家也实现对妇女社会组织的治理和赋权，并进而实现对妇女的治理和赋权。㊱

（三）优化治理能力

对于如何进一步提升服务女性群众的能力，更好地发挥妇联组织在基层治理中的主体性作用，陆春萍认为，在理顺妇联组织与国家和社会关系的基础上，也要适度借势借力，进一步提升其整合社会资源的能力。㊲面对我国妇女群体人员众多、问题多样的情况，单靠妇联组织解决妇女问题是远远不够的，不断提升社会协作能力也是妇联组织参与基层治理的客观需要。㊳范铁中认为，可以通过扩大基层妇女组织的覆盖面来增强妇女组织的稳定性。他主张建立妇联资源互动平台，并进一步修改干部考核评价体系，将妇女群体的满意度作为重要标准，激发妇女参与感和基层工作活力。在尊重彼此工作理念的基础上，妇联组织也要重视与其他群团组织之间的协作，鼓励资源共享，建立起强大的社会网络。㊴在妇联干部的招募、选拔、培养、能力建设等方面，学者们给出了多种方案。首先是为妇联组织配备人员，不仅是专职干部，也要适当吸纳热爱妇女事业的社会工作者和巾帼志愿者成为妇联组织的兼职干部人员。其次，针对妇联干部的职业发展，国家行政学院课题组认为，要从顶层设计、制度建设和加强监督等方面入手。㊵在制度建设方面，一些学者提出要提高妇联干部待遇，确保干部专岗专用机制，并建立建全工作绩效激励机制。在陈秀榕看来，搭建实践沟通平台、挖掘教育培训资源、强化调查研究方法、提升服务群众能力是培养加强妇联干部能力的重要途径。㊶张凤华等从保障妇联组织对于基层决策和事务管理的参与权、完善妇联组织的工作机制和加强农村妇联干部能力建设给出了自己的见解。㊷此外，李慧波则在梳理过往妇联干部能力建设研究后，运用扎根理论，将妇联干部作为研究对象，在探究影响妇联干部能力提升的三层因素的基础上，充分考量基层妇联干部对于自身能力提升的需求和期待，提出可行性建议，为妇联干部能力发展指出新的路径。㊸

四、研究展望

近年来，国家大力倡导推进基层治理主体多元化发展，相关政策及各类文件也大力支持群团组织参与基层治理，学界由此开始不断重视妇联组织在基层治理中的积极作用，研究成果近年来也不断增加，多数集中于妇联组织参与基层治理的角色定位、功能效用、作用发挥等方面，为后续的深入研究奠定了良好的基础。但是我们也要客观看到现有研究仍存在不少问题：一是研究内容的单一，针对妇联组织的角色定位和组织性质，多数还集中于“官办说”“非政府组织说”等，其他研究内容也多数是基于组织改革、能力提升等方面，少有新的研究视角。二是研究的片面化，对于妇联组织参与基层治理大多还是基于地方实践改革的角度，仍是就问题讨论问题，缺乏系统思维和视角高度。基于组织理论对妇联组织参与基层治理的具体路径和机理性研究较少，少数研究也仍处于初级阶段。三是研究方法的传统性，现有研究成果多数以案例分析、访谈调研为基本方法，少数成果引入理论视角进行案例解读，仍属于一般定性分析的范式，缺乏案例与质性分析、定量分析等多种分析方法的结合范式。

妇联组织作为党和政府联系妇女群众的桥梁与纽带，在中国式现代化文明的构建逻辑下，早已成为国家治理体系的重要组成部分，在不同的历史时期都发挥出重要作用。在响应深入推进国家治理体系和治理能力现代化，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度的政策号召下，应深入推动妇联组织参与基层治理的研究。我们认为，未来妇联组织应当在坚持自身的政治性地位前提下，更好地发挥服务妇女群众的社会性职能。可结合地方性实践探索经验，同时与其他地方或同类群团组织、社会组织进行横向对比研究，在真正探寻妇联组织参与基层治理的实践问题和影响因素时，可从理论视角出发，重构妇联组织参与基层治理的角色定位及实践路径，系统化总结参与机制与参与模式，从而更好地指导妇联组织开展实际工作，更好地发挥妇联组织响应妇女诉求、维护妇女权益、提升妇女地位、服务妇女群众、促进妇女发展的职能作用。