构建东北全面振兴的经济地理新格局——基于“哈长沈大”一轴战略的思考

周绍杰薛 婧

一、引言

东北地区在我国经济发展中的作用举足轻重。〔1〕2023年9月，习近平总书记主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会中指出，“当前，推动东北全面振兴面临新的重大机遇”，要“进一步凸显东北的重要战略地位”以构建新发展格局。〔2〕进入21 世纪，东北振兴成为我国区域协调发展的重要战略部署。2002 年，中共十六大报告首次提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”；2003年，中共中央、国务院印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，正式拉开东北振兴的序幕。此后，东北振兴作为我国历次五年规划中区域协调发展战略的核心内容和关键环节，影响着中国经济发展的整体质量。〔3〕“十三五”时期，国家于2016年连续发布四个中央指导文件，开启新一轮东北振兴。〔4〕“十四五”时期，“十四五”规划和2021年出台的《东北全面振兴“十四五”实施方案》均着重指出东北地区的重要战略地位。中共二十大报告进一步提出推动东北全面振兴取得新突破，强调东北振兴的“全面性”和“新突破”。在新时代，面对新发展形势，东北振兴是高质量、可持续的振兴，是全面、全方位的振兴。〔5〕

2018年9月，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上为东北地区未来发展标定了方位，东北地区“维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要，关乎国家发展大局”〔6〕。《东北全面振兴“十四五”实施方案》提出，“到2025年，东北振兴重点领域取得新突破，维护‘五大安全’的能力得到新提高”〔7〕的重要目标。2023 年9 月，习近平总书记再次强调，“牢牢把握东北在维护国家‘五大安全’中的重要使命”〔8〕。“五大安全”是对东北发展方向与任务的高度凝练，是新时代东北振兴的基本定位。“五大安全”就是要求东北地区在这五大方面发挥重要作用，尤其是在国家统筹发展和安全中扮演关键角色，在“五大安全”中形成对国家重大战略的坚强支撑。

东北振兴战略实施20 年以来，国家对东北地区的政策支持力度不断加大，东北经济社会发展取得一定成绩。但也应注意到，东北振兴战略效果较弱〔9〕，战略实践未达预期。〔10〕东北经济在全国的排名位次不断下滑，经济总量占全国的比重自1976 年后始终在下降，形成局部地区“塌陷”〔11〕，已成为制约我国区域经济协调发展的最大挑战和最大短板。总体来看，过去20 年东北三省的GDP 和人口占全国的比重均呈现持续下降趋势，东北与东部的发展差距不断扩大，经济发展态势也明显弱于中西部地区，陷入人口条件恶化与经济增长滞后的循环。在新发展阶段，东北地区的发展矛盾和问题将更加突出，尤其在复杂多变的内外部环境下，东北振兴将面临更为复杂的发展条件。这也迫切要求东北振兴要立足于国家“双循环”发展大局，探索东北发展新思路、构建新战略，进而取得东北全面振兴新突破。

东北经济发展是研究者们长期关注的焦点。对于东北“衰落”的具体表现，现有研究已达成基本共识。进入20 世纪90 年代，东北工业陷入严重困境，老工业基地的工业衰退被称为“东北现象”〔12〕，2013年起东北三省GDP增速断崖式下跌，出现“新东北现象”〔13〕。这一方面反映出东北振兴任务的艰巨，另一方面也表明既有东北振兴战略的实施效果存在偏差，东北陷入“振兴—衰落—再振兴”的怪圈〔14〕，主要表现在资源依赖型产业与重工业陷入困境〔15〕、人口严重萎缩〔16〕、消费需求不振等方面。〔17〕关于“东北现象”“新东北现象”的归因与对策分析则从不同角度展开讨论。张宇指出，“东北现象”的本质原因在于制度，东北振兴的关键在于制度“振兴”。〔18〕李政等认为创新驱动发展战略应是东北振兴的基点和关键。〔19〕邴正等侧重讨论了东北地区产业结构与社会结构的双向改造。〔20〕也有研究强调城市群发展与空间规划对东北振兴的重要意义。〔21〕东北域内经济与人口规模的同时滑落值得引起重视〔22〕，但目前相关研究还较为匮乏。

东北全面振兴的首要任务为破除东北人口条件恶化与经济增长滞后的困境。以往，东北振兴战略的推进往往是三省各自为战，区域一体化水平较低，没有形成东北地区整体经济发展的合力和整体优势，难以激发东北经济发展的内生动力，严重阻碍了东北地区的全面振兴。当前，东北全面振兴不仅遇到前所未有的机遇，也面临着极其复杂的挑战，迫切需要探索东北全面振兴的新思路、构建发展新战略，从而实现东北全面振兴战略的新突破。这种新突破的关键在于抓住构建以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进的新发展格局的重要战略机遇期，重塑东北区域发展的经济地理新格局。为此，本文提出构建“哈长沈大”一轴战略，构建哈尔滨、长春、沈阳、大连东北四大中心城市的区域内协同联动发展模式，通过政策协同、产业协同、创新协同与开放协同推动东北三省经济一体化，整合、集聚东北地区整体优势，构建东北全面振兴的新格局。

二、东北发展新现象及成因

（一）东北新现象：增长“洼地”与人口“失血”

东北经济形势严峻、低于全国平均水平，伴随而来的人口外流、老龄化加重等一系列人口问题逐步凸显。在此背景下，从人口与经济的运动过程和互动关系出发揭示东北发展困境具有重要意义。

实施东北振兴战略以来，效果尚未达到预期，黑吉辽三省GDP 和人口占全国比重呈显著下降趋势，东北地区已成为导致我国南北差距扩大的重点区域。〔23〕从经济发展来看，2002—2021 年，东北地区GDP 占全国比重由9.0%下降至4.9%，下降了4.1 个百分点，而同期中部和西部地区GDP 占比分别提高了2.8 个百分点和3.6 个百分点（见表1）。从人均GDP 比较来看，东北地区人均GDP 在2002年是全国平均水平的107.1%，至2021 年则为全国平均水平的71%，已经明显低于中西部地区（见表1）。东北已成为我国经济增长的“洼地”。尽管东北地区的整体区位条件优越于西部地区，但东北经济增长势头已明显落后于西部，而且这种落后趋势目前并未停止。

表1 四大经济板块人口与GDP占全国比重

人口条件显著恶化是2002年以来东北发展的另一个突出特征。从东北地区人口总量来看，2002年以来东北地区的人口规模先缓慢增长后快速下降，趋势变化的转折点在2010 年。东北人口规模从2010 年的10955 万人下降至2021 年的9729 万人，人口减少10%，其规模相当于河南省全省人口，人口“失血”现象严重（见图1a）。从各省人口规模变化来看，2002 年至今，黑龙江减少708 万人，下降23%；吉林省人口减少372 万人，下降16%；辽宁省减少146万人，下降3%（见图1b）。与此同时，年轻人口的迁移进一步加剧了东北人口的老龄化，东北三省36个城市全部进入深度老龄化阶段。2010—2020 年期间，东北65 岁及以上人口比例从9.1%上升至16.4%，而同期全国平均水平从8.9%上升至13.5%。〔24〕预计至2025 年东北65 岁及以上人口比例将达到20%左右。人口老龄化一方面使得东北发展的人力资源支撑弱化，另一方面也造成东北的企业成本、政府债务及社会保障负担加重。〔25〕东北地区人口流失严重、老龄化加速导致人力资本总量减少、有效劳动力不足，限制了技术的进步和劳动生产率的提高，将进一步阻碍东北经济发展。〔26〕因此，人口条件的持续恶化说明，东北地区已陷入经济发展相对滞后与人口“失血”的恶性循环，东北地区发展相对落后的趋势仍将继续。

图1 a 东北地区与全国人口规模变化趋势；b 东北三省人口规模变化趋势

东北新现象在城市层面的主要表现为主干城市的经济规模与人口集聚水平快速下降，城市经济带动乏力。沈阳、长春、哈尔滨、大连作为东北地区四大主干城市，其GDP 规模位次在全国36个主要城市中不断下滑，特别是2010—2020 年期间位次下降显著（见表2）。东北四大主干城市的人口要素聚集水平与东中西部的主干城市相比也存在较大差距。主干城市经济发展位次的持续下降意味着城市对省内经济、东北区域整体经济的拉动辐射作用进一步衰减。

表2 东北四市名义GDP规模和常住人口规模在全国36个主要城市排序位次

（二）东北新现象成因

东北发展滞后的根本在于发展内生动力不足，具体表现为产业竞争力式微、对内对外经济联系程度较弱。这既有传统体制机制的阻碍，也有经济发展模式的问题，是资源优势逐步丧失、市场化机制发育不健全、创新能力不足、对外开放水平下降等多方因素叠加的结果。

首先，资源条件恶化引发产业优势逐步丧失。由于东北地区的矿产资源开采时间较长，过去长期将重工业作为重要发展目标，将发展生产力建立在索取资源的基础上，超负荷运载，已探明的资源储备严重削减。〔27〕当前，东北地区的资源条件不断恶化，以资源开采为主导的城市面临资源枯竭困境，失业人员增加。2008 年、2009 年、2011 年我国分批确定的69 个资源枯竭型城市中，东北地区占20 个，超过总数的25%。2003 年东北振兴以来，东北石油基础储量减少了约20%，占全国的比例由2003 年的42.76%降至2016 年的25.76%。东北煤炭储量占全国总储量的比例由2003年4.77%降至2016年3.96%，同期铁矿资源的占比由29.85%降至27.99%，天然气占比由2007年的7.71%降至2016年的4.44%。〔28〕

其次，体制机制转型滞后导致东北市场机制发育不充分。长期以来，东北地区受计划经济思维影响较重，政府与市场的关系错位，营商环境不佳。一方面，东北地区国有企业改革不到位严重制约着国有企业自身与国有经济整体的发展。相当一部分技术水平高、产业基础好的东北制造类国有企业因企业经营管理机制转换不到位而破产重组，阻碍了国有经济发展。经测算，2020 年东北三省地方国有企业资产总额约为7万亿，仅为江苏一省的30%左右。另一方面，营商环境欠佳制约了东北民营经济发展。2023 年中华全国工商业联合会发布的报告表明，中国民营企业500 强中，东北仅有5 家，其中辽宁3 家、吉林1 家、黑龙江1 家；而同期东部地区有396 家，中部地区有58家，西部地区有41家上榜企业。〔29〕需要指出的是，2018 年东北三省有14 家民营企业进入500 强。因此，东北三省无论是国有经济还是民营经济都存在发展滞后的问题。造成这种局面的根本原因是，因体制机制改革滞后导致市场机制发育不健全，进而使市场机制在资源配置中没有起到决定性作用，压制了市场主体的创新潜能，限制了地区产业升级，导致东北三省作为老工业基地的制造业竞争力呈现明显衰落。此外，受传统计划经济影响形成的地方性文化阻碍了市场机制的有效运行及市场充分发挥资源配置的作用。例如，在居民就业偏好方面，对国有单位的就业偏好也限制了民营经济的发展；在商业文化方面，官本位思想严重和契约精神淡薄也导致市场机制发育缺乏文化支撑。总体来讲，市场机制发育不健全压制了东北经济发展的潜能，最终影响家庭收入增长及消费需求扩大。

第三，创新驱动能力不足是东北产业竞争力衰落的直接原因。2008年之后，创新成为各地区实现产业升级的关键因素。从创新能力综合指标排名来看，2010年后东北三省创新能力综合指标排名持续下降，辽吉黑三省的创新指数排名分别从第8 名、第15名、第16名，下滑至2021年的第20名、第19名和第26名，创新能力显著下滑（见图2a）。这也对应了该时期东北经济排名显著下滑的态势。其中，2001—2012年间，辽宁省创新能力排名基本稳定在全国前10位，而后辽宁省创新能力排名从全国第8位一直下降到第20位。尽管吉林省的创新能力综合指标得分排名在2021 年上升至19 位，但2001—2020年，吉林省创新能力综合指标得分的全国排名由第10 名下滑至第28 名。同期，黑龙江省的创新能力排名总体也呈现下滑趋势，2014年以来排名始终在20 名之后，2020 年已下降至29 名。根据创新能力分项指标测度及排名，创新环境不佳是制约东北地区创新能力提升的重要原因，辽吉黑三省的创新环境得分全国排名在2021 年分别为第25 名、第28名和第30名（见图2b）。

图2 a东北三省创新能力综合指标全国排名趋势；b东北三省2021年创新能力分项指标全国排名

创新能力不足是东北制造业整体竞争力较差的原因之一。根据中国企业联合会和中国企业家协会公布的数据，2022年中国制造企业500强，东部地区有362家，中部地区有73家，西部地区有55家，东北三省仅有10家上榜，与广西一省相当。〔30〕其中，辽宁4 家、吉林和黑龙江各3 家。从制造业民营企业500 强的区域比较来看，东北地区2021年仅有8 家，营业收入仅占1.51%；而东部地区有371 家，中部地区有76 家，西部地区有45 家上榜企业。〔31〕从制造业集群发展来看，在45 个国家先进制造业集群中，东部地区有30 个先进制造业集群，中部地区有8 个，西部地区有5 个，而东北地区仅有2个。〔32〕

第四，东北对外开放水平相对于其他地区持续下降，要素跨区流动和配置效率低下。2002年以来，东北地区进出口占全国的比重持续下降，已经成为我国对外贸易的边缘化地区。如表3 所示，2002—2021年，东北地区出口占全国出口比重由5%下降到1.9%，占比从高于中西部地区转为明显低于中西部地区；同时，东北地区进口占全国的比重也略有下降，从高于中西部地区转为明显低于中西部地区。

表3 四大经济板块进出口占全国比重

总体来看，资源条件恶化、市场化机制发育不完善、创新生态不优越、对外开放水平相对落后等因素导致了东北产业竞争力弱化。参与国内、国际“双循环”水平较低，最终导致经济发展内生动力不足，引发东北地区人才流失、人口锐减及投资、消费、进出口的增长缓慢甚至下降。

三、东北全面振兴的机制分析框架

在区域经济发展进程中，遵循生产力空间组织的客观规律是形成科学、高效经济空间结构及区域发展模式的基础，更是明确点线面关系、层次关系和轻重缓急关系的必需。〔33〕鉴于此，为了有效推进东北全面振兴，首先要构建基于客观规律的空间结构和发展模式。本部分基于“点—轴系统”理论与协同理论构建以集聚效应、扩散效应、协同效应、生产要素配置效应为核心的机制分析框架，剖析东北地区“点—轴系统”、协同联动发展模式形成的内生动力机理，为探索东北振兴的最佳空间组织模式和区域战略选择奠定理论基础（见图3）。

图3 东北全面振兴机制分析框架：基于“点—轴系统”理论与协同理论

（一）“点—轴系统”理论

“点—轴系统”理论是经济地理学家陆大道以中心地理论、增长极理论为基础于1984 年提出的区域空间发展理论，其中“点”是指各级中心城市，“轴”是指由交通基础设施干线等连接起来的集聚带，“点”内的社会经济要素沿着“轴”的方向和路径向外扩散。〔34〕

首先，“点—轴系统”反映了社会经济空间组织的客观规律，以“点—轴系统”模式进行要素资源的空间配置是充分利用经济集聚效应的客观要求。〔35〕经济空间结构是影响区域发展的重要因素之一，区域经济发展水平与生产力的地域组织模式紧密相关。改革开放以来，“点—轴系统”之所以会成为我国最有效的国土区域开发和空间发展模式、成为宏观经济布局的基本依据之一，主要原因在于集聚产生效益。〔36〕为追求集聚效应，各部门、各地区倾向于“集中力量办大事”，将有限的人力物力自主自发地投入少数“点”和地带，实行重点开发，并带动更多的产业和人口向“点”流动，这些“点”由线状基础设施联系在一起，当集聚到一定水平后进一步对周边地区产生扩散效应。〔37〕与此同时，诸多研究也指出，要素往往向主干城市流动，推动要素向域内主干城市集聚在提升主干城市竞争力、实现区域一体化等方面十分关键。〔38〕尤其是在经济发展水平较低的情况下或区域开发初期，资金投入和开发活动的重心应集中在少数中心和少数轴线上，区域经济效率得以提高，才能实现快速增长。〔39〕

其次，以“点—轴系统”模式发展可以充分发挥中心主干城市的作用，充分实现生产布局与线状基础设施间的有效融合。主干城市是区域的核心和统帅，区域整体的发展取决于其巨大的推动力，“点—轴系统”模式不仅将主干城市作为发展重点，同时利用节点之间的基础设施干线形成节点之间便捷联系，为城市间的协作分工、区域网络的形成奠定了空间基础。

“点—轴系统”理论为东北地区在集聚效应和扩散效应两大机制下构建空间组织模式奠定了基础，按照“点—轴系统”模式发展是东北振兴必须遵循的客观规律，也是提高区域整体经济效率的必然选择。

（二）协同理论

协同理论源自协同学，主要研究开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下基于协同效应形成在时间、空间和功能上的有序结构，从而有效提高整个系统的效率。〔40〕基于协同理论，区域协同发展的内涵为，随着物质、能量与信息的相互交换与传递，多个系统彼此共生，各类资源要素根据一定的组织形式协作、配合实现区域整体要素资源的最优配置和经济社会效益的最大化。根据协同理论，要素再配置存在两大机制，分别为协同效应内生机制与外生组织协同机制。

区域协同发展的内生机制在于通过系统内部各子系统间的相互作用而增加价值，本质在于子系统通过相互协调和协作相互影响，形成经济要素的优化组合和配置，从而产生超越子系统各自运行效益的总价值。没有要素资源的顺利流动，往往也就没有协同效应，甚至会损害到经济发展的效率与质量。即通过子系统的协同，扩展了要素的组合方式/组织方式和配置范围，产生1+1+1＞3 的协同效应。协同价值将支配区域内经济、社会发展主体间的经济活动，引导和带动区域整体向更高阶发展。区域协同发展的外生机制在于组织协调，主要作用是在区域协同发展过程中，政府相关部门是能够充分发挥组织协调作用的主体，这些机构部门通过制定各项发展规划和各类政策统筹规范、制定协同发展制度，为经济要素实现更大范围、更优的配置起到保障作用。一定的外部条件至关重要，只有当外部环境到达某种条件时，才会出现时间、空间及功能层面的自发有序演变过程。组织协调或制度协调实际上改变了外界的条件，当外界条件发展变化的情况下，系统会主动适应这种变化，引发子系统间新的协同，从而形成新的时间、空间或功能有序结构。〔41〕

因此，区域子系统并不能单独存在，也无法孤立、片面、单一地静止发展，必须从全局通盘考虑，处理好同级系统之间的协同合作关系，实行良好、有序、系统的组合，才能实现和发挥协同效应，并发挥新的、更大的系统功能。换句话说，点与点的割裂、点与轴的割裂将产生巨大的经济损失。要综合研究和规划，形成配套措施，配合行动、互相补充，保障各区域高度的自主性和良好的竞合关系，增强并稳固区域经济持续高效发展。

（三）基于“点—轴系统”理论与协同理论的东北振兴机制分析

“点—轴”结构的形成是主干城市与城市之间、主干城市与轴之间联动协同发展的空间结构基础，客观上利于主干城市之间及其与基础设施轴带之间的便捷联动。但是，仅生成“点—轴”空间结构却没有协同机制是不够的，当子系统长期“封闭”发展时，需要通过外生的协同条件触发协同效应。“点—轴”模式与协同模式是相辅相成的，政策等影响因素推动形成点轴空间格局以及点轴协同后，点轴又会反过来影响区域经济的发展。〔42〕按照“点—轴系统”模式发展是东北发展需要遵循的客观规律，也是实现最佳空间经济效益的必然选择。东北问题的应对要充分利用主干城市，实行重点开发战略，增强主干城市职能，按照“点—轴系统”科学模式发展，为要素资源高效流动、科学配置奠定空间结构基础。协同理论进一步指明，外生协同制度的制定和保障是协同联动模式形成、协同效应生成的必要条件。“点—轴”空间结构与协同联动模式相结合才能促使东北发展顺应集聚效应、发挥主干城市带动作用和协同效应，打破三省资源要素高效流动、优化组合及更大范围配置的“屏障”，进而形成东北地区的整体优势和内生动力。

四、东北全面振兴新思路：构建“哈长沈大”一轴战略

（一）“哈长沈大”一轴战略的内涵

基于以上分析，既要看到东北全面振兴的战略意义，也应正视东北当前发展面临的突出问题。习近平总书记在2023年9月7日主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会上强调，“新时代新征程推动东北全面振兴要牢牢把握高质量发展这个首要任务和构建新发展格局这个战略任务”〔43〕。在新发展阶段，东北全面振兴要积极探索新思路，构建东北全面振兴的新格局。根据上文的机制分析，本文提出构建“哈长沈大”一轴战略（以下简称“一轴战略”）。“一轴战略”的核心要义是打造东北地区哈尔滨、长春、沈阳和大连四大主干城市的协同联动发展模式，打破各主干城市“各自为战”的现状，引导资源与要素在更大范围地有序流动、优化组合和高效集聚，激活内生动力，增强区域内产业分工与创新协同，推动四市产业链、供应链、创新链、价值链深度融合，充分发挥主干城市的辐射带动作用，形成东北地区一体化发展模式，培育东北地区的整体经济优势，提升东北地区融入国家“双循环”发展格局的能力和质量。

（二）实施“一轴战略”的必要性和基础

在当前发展阶段，实施“一轴战略”对东北全面振兴具有必要性。目前，东北三省无论经济体量还是人口规模均低于河南一省的规模，如果黑吉辽三省不能形成发展合力，就难以激发地区集聚优势。“一轴战略”整合并链接了东北优势要素资源和核心力量，以四大主干城市为重要节点强化东北域内的经济互动和协作、提升区域整体竞争力和比较优势。从某种意义上讲，实施“一轴战略”就是打通东北全面振兴的“任督二脉”。

从四大主干城市的基础条件来看，“一轴战略”具备带动、影响东北整体经济发展的能力，能够充分发挥主干城市的带动作用，实现主干城市与轴带的融合，贯通内部资源流动，打破各自为政的状况，有助于东北地区依托四大主干城市的集聚外溢效应和产业协同发展，通过四市协同联动，夯实东北区域一体化与全面振兴的空间载体。首先，四大城市均为我国副省级城市，是东北地区的政治、经济、文化、创新和对外交流的区域性中心城市，也是全国重要的工业城市，产业基础好，对东北整体社会经济发展支撑能力较强。〔44〕其次，一轴区域是东北人口与经济的聚集地，四市人口总计为3500 万，占整个东北地区人口比重为36%；四市2020 年GDP 总量约为2.5 万亿，占东北地区GDP 比重为50%。①根据国家统计局数据库（http://data.stats.gov.cn/）相关数据计算得出。第三，四大城市交通连接便利。哈大高铁除覆盖这四大城市外，还途经6个地级市，从哈尔滨到大连交通最快用时仅4 个小时。因此，一轴区域是东北经济的“脊梁”“制高点”和“增长极”，对周边区域具有带动和辐射作用，可以成为东北全面振兴的新思路和重要抓手。

（三）“一轴战略”与重塑区域经济地理

实施“一轴战略”有利于重塑东北区域经济地理。从空间布局来看，“哈长沈大”一轴贯穿哈长城市群和辽中南城市群两大城市群，对接辽宁沿海经济带建设。“一轴战略”的实施有助于推进东北区域一体化，有助于东北地区融入国家“双循环”发展格局。东北地区应充分利用“一轴战略”主动协整内部循环，同时协同与国内其他市场、国际市场的关系，积极融入外部循环。

首先，实施“一轴战略”有助于增强东北四大主干城市的经济联系及产业协同发展，形成东北经济的内聚力，有利于整合区域内部优势，扩大域内要素配置范围，提高域内要素配置效率，进而提升东北地区对外部区域的产业输出能力，推进整个东北经济融入全国大循环体系。

其次，“一轴战略”有助于东北地区增强融入国际大循环的水平和质量。东北地区位于东北亚几何中心〔45〕，与俄罗斯、朝鲜、蒙古国接壤，与日本、韩国隔海相望，是我国面向东北亚开放的前沿区域。需要指出的是，东北亚是全球经济最具发展潜力的板块，是大国博弈、地缘政治错综复杂的地区。经济全球化与区域经济一体化的国际大趋势要求东北亚地区加强国际区域经济合作以应对全球化所带来的各种挑战〔46〕，促进我国东北地区融入东北亚经贸合作意义重大而深远。

第三，“一轴战略”有助于推进东北地区对接国家对外开放战略。充分利用《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）发展对日韩的经贸合作，特别是加强东北地区与日韩在先进制造业领域的合作，为东北三省更深程度融入东北亚经济圈创造新机遇。“一轴战略”也能够促使东北地区依托中欧班列增强东北与“一带一路”倡议对接能力，未来还将重点推进贯穿东北全境的中蒙俄经济走廊建设，直接与俄罗斯、蒙古国大力发展资源型产品和工业制成品贸易，进一步提升中国特别是东北地区在东北亚经济圈的战略地位。因此，打造“一轴战略”不仅有助于激活东北三省发展潜力，而且有助于增强东北地区参与国际大循环的整体优势。

总体来看，四大主干城市在推进东北地区融入东北亚经济圈上功能互补、各具优势。沈阳地处东北亚经济圈的中心区位，是国内其他区域物流和人口进入东北地区的枢纽，可辐射至环渤海地区和辽中南城市群。大连是东北地区最大的海港城市，不仅是东北地区海陆空立体交通枢纽，还是东北地区对外开放的前沿城市。北极航道开通后，大连将成为我国“冰上丝绸之路”的起点，将有力推进东北振兴与“一带一路”建设的有效衔接。哈尔滨位于一轴北端，占据东北亚中心位置，是中东铁路的重要枢纽，与哈大铁路形成“T”字格局，连接黑河、绥芬河、满洲里和珲春四个沿边开放城市，是东北地区通往俄罗斯的重要通道。目前已经开设的“哈尔滨—俄罗斯”和“哈尔滨—汉堡”两条中欧班列使得哈尔滨成为东北亚地区重要的经贸中心。长春处于哈尔滨和沈阳的中间区域，有条件发展成东北地区乃至东北亚区域重要的交通枢纽和物流中心，已经开设的“长春—满洲里—欧洲”中欧班列使得长春具有重要的区域战略意义。

五、“一轴战略”的实施策略

东北全面振兴取得新突破需要采取超常规发展战略，可以将“一轴战略”列为国家区域重大战略，重塑东北全面振兴的经济地理格局。“一轴战略”有助于形成东北全面振兴的新突破，促使原属于一省的资源和要素在更大范围和地域实现有效配置，从而推进东北三省统一大市场的建设，也有利于培育一轴区域的产业集聚能力以及对周边区域的辐射能力，形成多极互动协同发展模式，优化区域产业生态布局，最终构建东北地区高质量发展格局。从战略实施上讲，“一轴战略”要推进政策协同、产业协同、创新协同、开放协同。其中，政策协同是前提，产业协同是抓手，创新协同增强内生发展动力，开放协同增强外部发展动力。

（一）政策协同：完善“一轴战略”体制机制

一是依托东北振兴省部联席工作机制建立“一轴战略”工作组。通过建立和完善工作组运行机制，不断加强三省、四市规划衔接、实施协同，加强交通基础设施、生态环保、农业产业化、资源开发、制造业升级、文化旅游、数字经济等领域的合作机制。打造以“一轴战略”为品牌的博览会、投资促进平台、行业合作平台，并将合作机制扩展到周边区域，进而带动整体协同发展。

二是把共同打造良好的营商环境作为政策协同的重要领域。以建设高标准市场体系为目标，大力推进市场化法治化国际化营商环境建设，推动东北地区统一大市场建设。东北经济发展的一个重要制约因素就是对东北营商环境的刻板印象，大力提升营商环境对于促进东北民营经济发展至关重要。四市应当依托省部联系机制加强营商环境建设交流，开展建设营商环境竞争，摒弃有悖于市场公平竞争的不良地方性文化，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的发展生态，从根本上扭转对东北营商环境的刻板印象。

（二）产业协同：构筑东北产业竞争新优势

首先，东北全面振兴要以产业振兴为基础，夯实产业安全基础，依托省部联席工作机制推进各地区优势产业协同发展，积极促进传统产业升级，大力推进战略性新兴产业，打造若干个具有全国影响力的跨地区产业集群。例如，打造“沈阳—长春”新能源汽车产业集聚区、“沈阳—哈尔滨”机器人产业等。此外，装备制造业、高档数字机床、航天航空产业、医药制造等产业也是东北工业基础较好的优势产业，通过产业协同加强各地在相关产业上的产业分工、创新协同、国内外市场开拓等方面的合作，进而提升东北产业整体竞争力。

其次，大力推进东北农业现代化水平，以发展现代化大农业为主攻方向，推进农业产业化、机械化、智能化、绿色化发展。2021 年，东北三省的粮食产量、播种面积均约占全国的20%，但是第一产业占全国比重仅为9.0%。这表明东北地区第一产业的增加值水平较低。因此，在继续巩固东北对于国家粮食安全的条件下，提高农业部门的增加值率是东北农业发展的方向，而提高农业产业化水平有助于提高农业部门增加值率。推进东北统一农业大市场建设有助于提高农业产业化水平。此外，积极采用智能技术和绿色技术推动农业高质量发展也是东北农业发展的重要方向。东北三省还是我国森林覆盖率最高的地区，森林覆盖率超过40%，林木蓄积量占全国18%左右。①根据《2021 年中国粮食种植面积和产量数据分析》，2021 年12 月28 日，https://www.askci.com/news/chanye/202112 28/1005051706048_2.shtml，2023年9月10日，整理得出。因此，未来在国家推进“双碳”目标的过程中，积极发挥东北三省碳汇优势，将发展碳汇经济作为东北经济的新增长点。

第三，大力推进一轴区域资本市场一体化发展，鼓励各类金融实体在一轴区域创新金融服务，引导金融机构支持东北农业产业化、一轴区域产业集群以及民营经济融资需求。

第四，做强、做大龙头企业。目前东北仅有12 家企业进入中国500 强，其中辽宁10 家，吉林和黑龙江两省各仅有1家。这也表明东北三省整体缺乏龙头企业，这对于产业做大做强非常不利。因此，要积极通过市场化手段培育东北地区龙头企业，充分发挥龙头企业在产业布局分工的积极作用。培育一轴区域的产业协同发展与竞争优势，打造东北区域内产业链、供应链、价值链、创新链，以增强与外部区域对接能力，加强区域内循环，进而强化参与“双循环”战略。做强龙头企业的同时，积极培育“专精特新”企业，激活中小企业，实现央企、国企与民营经济协调发展的格局。

（三）创新协同：打造一轴创新协同体系

第一，充分发挥省部联席会议的协调功能，充分调用区域内高等院校等创新资源，打造一轴区域的创新生态体系，促进协同创新以及科技成果转化。东北振兴必须要走创新发展道路。随着创新对于经济发展的作用日益增强，创新能力不足将导致一个地区在分工格局上处于越来越不利的地位。东北地区近年来人才流失严重，创新资源不足，这已经成为产业竞争力提升的最大障碍。促进东北创新驱动发展，首先要激活现有创新资源，提升产业价值链分工位置。目前，东北三省双一流高校数共11 所（全国共147 所）、双一流学科共32 个（其中理工科学科为26 个）。此外，中国科学院在沈阳和长春设有分院，在诸多学科上拥有高水平的科研力量。这些创新资源主要分布在四市。因此，在机制上可以充分发挥省部联席会议的协调功能，构建四市的高校、研究机构、高科技园区、政府、企业等多方创新资源有机整合的区域创新生态体系，打造“一轴多点”创新资源集聚高地，发挥协同创新动能，推进科技成果转化，为科技创新以及创新成果转化创造良好的生态环境。

第二，大力推进东北地区数字经济发展。数字经济发展已经成为创新驱动的重要形式，东北振兴必须要积极适应这一创新发展态势。对此，应大力推进东北地区数字经济发展，依托省部联席工作机制做好四大城市数字经济发展的顶层设计，加快进行四大城市数字经济发展布局，推进各市的数字政府、智慧城市、智能制造等领域协同发展，打造一轴地区的数字经济创新链。目前，东北三省整体的大数据发展水平仍然不高，而大力发展数字经济是东北全面振兴的必要驱动要素。依托省部联席工作机制，做好四大城市数字经济发展的顶层设计，重点布局四大城市数字经济发展，大力完善数字经济发展的制度环境，协调推进各市的数字政府、智慧城市、智能制造等关键数字发展领域，推进数字技术对产业升级的赋能作用，大力发展数字产业化。推进四市数字化发展协作，推进政务大数据在部门间的互联互通，打造跨地区的数字经济创新链，提升东北地区整体数字经济发展水平。

（四）开放协同：增强东北融入“双循环”大格局

首先，立足东北全面振兴的大局，支持沈阳建设全国中心城市。目前东北是我国唯一没有国家中心城市的区域，而在东北设立一个国家中心城市对于部署东北发展布局、引领东北振兴全局具有重要意义。基于历史文化、交通区位、工业基础、金融发展、创新资源、辐射周边等方面的综合实力，沈阳更适合作为东北地区的国家中心城市，更具有集聚、辐射和带动能力。

其次，推进哈尔滨成为我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作中心枢纽。哈尔滨应当充分利用本地创新资源打造综合性国家科学中心，以创新引领建设国家重要的先进制造业基地。围绕黑龙江粮食生产优势，打造绿色农产品精深加工业，建设国家重要的区域性粮食交易中心。充分发挥中国（黑龙江）自由贸易试验区哈尔滨片区开放平台的引领带动作用，形成以对俄为重点、东北亚和中东欧全方位对外开放合作新格局，高质量建设国家对俄合作中心城市，深度融入“一带一路”建设，使黑龙江省作为我国对俄开放合作第一大省的地位更加突出。

第三，充分发挥大连作为东北地区向南开放的窗口作用。大连是东北海陆空立体交通枢纽，其港口、铁路与公路共同构成联系紧密的交通网络，对外交流和贸易的作用突出。积极支持大连建设海洋中心城市，探索建设大连自由贸易港，打造中日韩自贸区地方经贸合作示范区。在“一带一路”框架下，积极探索、参与北极航道建设，为东北地区对外开放创造新优势。北极夏季航道开通后，大连不冻港的地理位置和战略意义会更加凸显。

第四，强化长春在“一轴战略”中的枢纽地位，对于衔接三省融合发展发挥关键作用。长春在汽车、高端装备、光电信息、农产品加工、生物医药、新材料等制造业领域与辽宁和黑龙江两省的相关产业均具有巨大的合作空间，对推进一轴区域产业布局优化发挥重要作用。此外，长春也是东北亚重要的开放平台。依托中韩（长春）国际合作示范区建设，加强中韩两国在新能源汽车、医药、食品、5G 等领域的产业链协同合作，并通过复制推广自贸试验区改革试点经验深化改革创新，打造东北对外开放的新高地。

第五，加强一轴区域与京津冀、山东半岛、长三角区域的合作联动，推动形成更大地域范围的分工协作格局，以长三角一体化合作机制为样板，加强东北三省与东部江苏、广东、浙江三省以及哈长沈大四市与深圳、天津、北京、上海四市的对口合作，完善互助机制，构建全方位、立体化的对口合作体系。与此同时，东北要紧紧抓住RCEP 生效实施的新机遇与“一带一路”建设契机，深入推进东北与东北亚各国及其他RCEP 成员的经贸互动与合作，深入融合到东北亚、东亚和更大范围的国际经济大循环中，最终形成东北区域内循环、国内大循环、基于高水平对外开放的国际大循环三个层次的发展新格局。

综上，当前东北转型正处于关键时期，尤其是在当前中国复杂多变的内外部环境下，东北老工业基地面临的发展困境相较其他区域更为复杂、进程更加曲折。然而，也必须看到东北振兴有利于推动全国区域经济协调发展，有利于扎实推进共同富裕，有利于构建“双循环”发展新格局，有利于落实统筹发展与安全的要求。东北经济发展仍处于重要的战略机遇期，但机遇和挑战都有新变化，可以通过打造“一轴战略”进而落实新发展理念，创造东北发展新机遇，开创东北发展新格局，实现东北地区的高质量发展。