高质量发展视域下我国人口负增长带来的风险及应对策略

谢伦灿

中共二十大报告强调，要及时调整生育政策,优化人口发展战略。〔1〕在新时代的背景下，人口减少将对我国产生深远影响，不仅在自然环境、文化遗产、经济发展和社会稳定等方面留下复杂而深刻的痕迹，也给我们的思考和行动提出更加艰巨的挑战。

一、我国人口发展现状及发展趋势

尽管目前我国是全球人口最多的国家，但近年来人口增长速度明显减缓，人口红利正在逐步流失。人口出生率的下降与经济高速发展所需大量劳动力之间的矛盾日益凸显。中国人口与发展研究中心主任贺丹提出，当出生人口与死亡人口相差100万时，人口将进入零增长区间，预计在“十四五”期间，中国人口将进入零增长区间，并可能持续五年甚至更长时间，只有在人口变化趋于稳定之后，才能确定是否会进入负增长阶段。〔2〕第七次全国人口普查的结果显示，2020 年我国的育龄妇女总生育率为1.3，已经降至较低水平。而在2021年，这一指标进一步下降，仅约为1.15，创下了新的低点。〔3〕该数据显著低于国际通常视为低生育率的1.5 警戒线，如果持续下降并跌破这个水平，我国极有可能陷入“低生育率陷阱”中。

（一）劳动人口负增长先于总人口负增长

中国妇女的生育率早在1991 年降至低于人口“更替水平”，而进入21 世纪后更是下降到了极低的水平，已经陷入了所谓的“低生育率陷阱”〔4〕。由于20 世纪80 年代实施了计划生育政策，中国的夫妇通常只能生育一个孩子。这些独生子女现在正处于结婚、生育的高峰期。因此，许多家庭面临着所谓的“四二一”家庭结构，即一个孩子、两个年轻父母和四个老人。这种家庭结构会引发一系列问题，涉及家庭养老、社会保障等多方面问题，从而极大地增加了家庭面临的风险。孩子是家庭的核心，如果孩子发生意外，整个家庭将遭受巨大打击；如果夫妻双方中任何一方无法参与劳动并带来经济收入，家庭经济将面临困境。〔5〕

国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2005—2022 年，尽管于2015年底实施“全面两孩”政策，但实际出生人口与预期相比明显偏低。尤其令人担忧的是，2018 年的出生人口较2017 年减少了200 万人，而2022 年的出生人口较2019年减少了500万人，见表1。

表1 2005—2022年我国年出生人口总数统计表单位：万人

（二）劳动力规模不断缩小

以往有研究以中国庞大的人口和劳动年龄人口数量作为依据，强调中国在未来相当长的时间内不会面临劳动力短缺的挑战。〔6〕事实上，劳动力规模和劳动力供需之间存在着根本的差异，二者之间并没有必然关联。劳动力规模是人口学的一个概念，而劳动力供需则是经济学研究的重点内容，与经济发展和劳动力需求相对应。我国已经出现了人口结构“倒金字塔”的趋势，生育率显著下降。此外，劳动力受教育时间延长还导致新劳动力进入市场的时间被推迟，这促使劳动力供应和劳动力需求之间的矛盾激化，从而导致劳动参与率下降，进一步削减了劳动力数量。国家统计局的统计数据显示，2011 年以来，中国15—59岁的劳动年龄人口减少了345万人，这意味着劳动力资源的总量下降，劳动年龄人口持续减少。〔7〕

（三）社保养老基金亏空迅速增加

根据世界银行估算，中国的养老金缺口大约在8万亿—10万亿元，而不同智库提供的数据多数超过万亿。多种数据口径不一，使养老金缺口的总量变得更加复杂和不确定。〔8〕社保基金的亏损实际上是由多种社会因素导致的，其中包括退休人员数量的增加和普遍寿命延长等因素，同时还受通货膨胀等因素的影响。在社保基金支出大幅增加的同时，新增保险不能及时填补支出缺口，就构成了广义上理解的社保基金亏损。

（四）总人口负增长与老年人口正增长并存

表2中的数据显示，我国老年人口比重不断增加。在21 世纪初，我国步入了老龄化社会，并预计在2032 年进入人口负增长时代，届时老年人口规模将达到2.68 亿人。到2057 年达到峰值，老年人口将增至4.01 亿人，标志着我国进入了超级老龄社会阶段。此后，老年人口数量将开始缓慢下降，预计到21世纪末将仍保持在3.4亿人左右的水平。〔9〕有学者在第六次人口普查结果的基础上进行计算发现，到2030年家庭结构将发生显著改变，变为“少数人赡养多数人”的模式。这种趋势将导致人口结构的倒转，家庭结构也将随之颠倒。〔10〕随着老年人口数量的增加，社会面临着日益增长的养老费用压力。根据已有数据我们可以预测，如果总要素生产率每年增长3%，2010—2025 年，中国将面临人口老龄化的挑战，这可能导致经济增速下降幅度在2%—4%之间。而到21 世纪中叶，经济增速可能不足目前的一半。①该预测是在对诸建芳、程强、都业达的《中信证券宏观研究：疫情拖累出生率走低，人口政策或加快调整》和国家统计局的《国民经济和社会发展统计公报》（2005—2022年）等文献资料深入分析的基础上作出的。原本应用于促进社会再生产的资本将被转移用于老年人赡养，这一沉重负担势必会对经济发展造成限制，使其陷入瓶颈状态。

表2 2009—2022年中国65岁及以上老年人口比重（单位%）

二、引发人口负增长的主要因素分析

随着人口增长速度的逐渐放缓和长期低生育率的形成，我国面临着少子化和老龄化的人口结构问题，这已经成为人口发展中的主要矛盾。〔11〕历史上的人口过快增长已经不复存在，并预计在2025年前后达到约14.2亿人口的峰值。之后，我国也许将进入快速下滑通道，经历人口负增长的阶段。〔12〕

（一）育龄妇女群体规模下降

在我国实行计划生育政策40 多年后，“十三五”时期（2016—2020 年）20—34 岁的生育高峰期妇女年均减少了340 万人。而与2021 年相比，前一年的数字更进一步减少了473万人，成为导致出生人口数量下降的重要原因。在“全面二孩”政策放开之前，计划生育政策的长期影响导致我国育龄妇女的年龄结构逐渐呈现老龄化趋势。此外，根据第六次人口普查数据的推算，每年将新满50 岁的女性人口减去，并加入新满15 岁的女性人口，2011 年育龄妇女人数达到了峰值3.82 亿人，之后逐年减少，到2018年减至3.46亿人。〔13〕

（二）长期出生率偏低

早在1992 年，我国的育龄妇女生育率就已低于更替水平，之后呈整体下降趋势。2000 年以来，对中国“总和生育率”的研究数据显示，2000—2010 年，我国妇女的“总和生育率”大约在1.5—1.6，甚至一些研究显示在1.5以下，这表明我国长期以来一直处于低生育率水平。〔14〕未来我国的妇女生育率将继续下降，这种长期偏低的生育率提升了人口负增长的势头。不论生育率是低于1.5 还是高于1.5，都已经远低于2.1的更替水平，因此将面临巨大的低生育率风险，同时也意味着生育限制已经没有存在的必要了。〔15〕

（三）年轻人婚育观念变化显著

当前，95 后和00 后成为婚育的主体，可是许多人不愿意因为生育孩子而失去个人的自由。此外，有些年轻夫妇还会担心孩子破坏他们的夫妻关系，他们认为，在养育孩子的过程中，两个人会一切都以孩子为中心，不知不觉间忽视了彼此的感情。他们发现，有了孩子之后，两个人之间的浪漫和约会时间会越来越少，似乎他们的生活中只剩下了“孩子他爸”和“孩子他妈”，对方眼中的自己逐渐被孩子所取代。〔16〕

（四）生育养育教育成本偏高

近年来，住房、教育、就业等多种因素不断提高了生育、养育和教育的成本，这增加了年轻人生育的顾虑。年轻女性面临着巨大的工作压力，这也成为她们不愿意生育孩子的重要原因之一。社会竞争日益激烈，而生孩子需要付出巨大的精力，甚至可能面临失业的风险。此外，也有人由于经济条件的不充分，放弃生育孩子，因为许多人自己生活都比较拮据，更没有能力养孩子。

（五）年轻人对婚姻缺乏信心

近年来，离婚率的上升导致越来越多的女性对生育孩子怀有恐惧感。她们认为，如果将来离婚，一个人很难承担独自抚养孩子的责任。养育孩子的成本很高，而离婚后，男方再婚的概率更高，这也会影响他对于前妻所生育孩子的经济照顾。此外，还有的年轻夫妻在观察他人做父母的过程和教养模式后，决定不要孩子，这包括对自己父母的教养方式及原生家庭相处方式以及对朋友或他人父母行为的失望或不认同。在这一点上，女性比男性更容易受到影响，更容易对生育产生焦虑情绪。此外，还有些人在童年时期享受了幸福的家庭生活，受到了父母的关爱，后来在观察到父母为了养育自己而需要克服许多困难时，惧怕自己承担不了这些责任，因此缺乏对生育孩子的信心。

（六）疫情对婚育安排产生影响

中国人民大学人口与发展研究中心宋健指出，当前出生人口规模的下降受到多种因素的共同作用，其中疫情也起到了一定的作用。疫情对人口问题产生的影响可分为直接和间接两个方面。疫情引发的不安全感和不确定性增加，使得许多家庭对生育计划心存疑虑，削弱了生育意愿。同时，疫情暴发直接或间接导致家庭成员收入减少，进一步加大了育儿成本对生育意愿的冲击。在疫情期间，许多企业尤其是小微企业受到了重创，不仅影响了家庭成员的收入，还激化了工作和家庭之间的矛盾，加剧了民众对生育的焦虑，导致许多人选择推迟或放弃他们的生育规划。〔17〕2020 年和2021 年的就业人员失业率的调查数据显示，16—24 岁人口的年均失业率分别为14.2%和14.3%，明显高于2018 年和2019 年的10.8%和11.9%，这表明在疫情期间年轻群体就业遭受了明显的冲击，对他们的收入水平产生直接的抑制作用，直接影响了他们的生育计划。〔18〕截至2022 年四季度，居民消费支出与可支配收入之间的差距持续大于疫情发生之前的水平，这反映出一些居民对消费持有谨慎态度，缩减了可能原本计划用于生育支出的部分资金。

三、高质量发展视域下人口负增长的应对策略

中国式现代化是人口规模巨大的现代化。人口高质量发展是指人口总量充裕、人口整体素质不断提高、人口结构优化、现代化人力资源分布合理、人口长期均衡发展、与经济社会高质量发展相适应的人口发展。面对人口负增长可能成为不可争议的现实，如何精准施行对策是一个我们必须认真面对的重要课题。在本文中，将从以下八个方面提出一些思考。

（一）制定综合的人口发展战略和规划

我国在2013 年、2015 年和2021 年相继进行了三次生育政策的调整。然而，由于少生观念已经逐渐深入人心，生育率已经失去了弹性，对新政策的响应不积极，造成生育严重“遇冷”现象的出现。〔19〕当前的人口发展战略研究需要解决的是战略性问题。制定中国的人口发展战略需要首先考虑当前和未来人口发展所面临的主要矛盾和相应的发展目标，并将近期的工作计划与长远的战略追求结合起来。〔20〕保持一定程度的人口增长对于国家经济的持续健康发展具有深远的战略意义。人类的历史发展揭示了人类与自然环境之间相互协调的关系，人口和环境是一个既相互矛盾又相互协调的统一体，其共同发展贯穿社会发展的各个时期，并随着社会的不断演变而不断变换。

（二）变低龄老年人为高龄劳动力

为了充分利用老年人力资源，可以采取延迟退休、灵活就业、半时就业等多种方式，以增加劳动力资源的数量。根据联合国人口预测数据，2025 年60—64 岁老年人口将达到0.95 亿人，2032年达到局部峰值为1.18 亿人，之后逐渐下降，到2042 年降至0.87 亿人并继续下降，到2050 年将达到1.20 亿人。如果将退休年龄推迟至65 岁，2025年15—64岁劳动年龄人口为10.07亿人、2030年为9.86 亿人、2050 年为8.38 亿人，相比于15—59 岁的劳动年龄人口，至少增加了1亿人。通过这些措施能够充分利用老年人力资源，增加劳动力供给。〔21〕尽管开发低年龄段的老年劳动力资源无法改变劳动年龄人口总体规模减小的趋势，但可以在一定程度上减缓下降速度，并有助于丰富未来的劳动力数量。通过开发和利用这部分劳动力资源，可以在一定程度上缓解劳动力不足的问题。

其次，通过培养“银发经济”，可以促进老龄消费市场的蓬勃发展。从微观角度来看，人的消费需求在不同年龄阶段受生命周期影响会出现差异。而从宏观角度来看，社会老龄化的加深也将推动老龄消费市场的繁荣。预计整个社会将对医疗健康、保健养生、旅游文化等领域的需求增加，而房地产、汽车等领域的需求将会下降。随着20世纪60年代的“婴儿潮”一代逐渐步入退休年龄，老龄消费市场将迎来发展机遇。目前看来，长期照护、健康管理、医疗保健、身心康复、家政打理、养老金融等领域在供需匹配方面仍存在挑战，但也具备广阔的发展空间。〔22〕我国目前实施的退休年龄制度主要是建立在1951 年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》的基础上的，规定男性满60周岁，女性满50周岁（女干部为55周岁）退休。随着物质条件的改善和医疗条件的提升，我国人均预期寿命显著增长。根据现行退休政策，许多经验丰富且身体状况良好的劳动者过早地退出了劳动力市场。基于此，国家人社部门已经在加速推动梯度延迟退休政策的出台。这包括通过逐步提高法定退休年龄、鼓励退休再就业、灵活领取养老金等多种方式，来吸引健康状况良好且有劳动意愿的人群重新加入就业市场。

（三）切实贯彻三孩政策

为了尽早见到三孩政策的实际效果，一些地方甚至将生育与购房挂钩。2022年9月，甘肃省张掖市临泽县发布了《临泽县优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施意见（试行）》，对于生育二孩或三孩的家庭，不仅提供连续三年的育儿补贴，当在县城购买商品房时，政府将提供4万元的安家补贴；而在中心集镇等集中居住区购买商品房时，政府则提供3万元的安家补贴。这一措施为“三孩家庭购房补贴”拓展了新的思路。江苏省南通市海安市也出台了城乡统筹改善居住条件政策，为常住居民二孩和三孩的家庭在购买预售商品房时提供每平方米200元和400元的优惠。2022年12月，浙江省宁波市宣布自政策颁布起，对于生育二孩或三孩的家庭，在连续缴存住房公积金满两年后首次申请公积金贷款购买首套自住住房的，最高贷款额度由60 万元/户提高至80 万元/户。此外四川资中县于2022 年1 月24 日发布了一项名为“两奖一补”的实施方案，生育第二胎和第三胎的家庭购买商品房时可以获得不同面积的购房奖励，对于购买90 平方米以下的房屋，每套奖励10000元；对于购买90—140 平方米的房屋，每套奖励12000 元；对于购买140 平方米以上的房屋，每套奖励14000元。①《临泽县卫生健康局全面落实优化生育政策促进人口均衡发展》，2023 年5 月26 日，http://www.zhangye.gov.cn/wjw/dzdt/jckx/202305/t20230526_1052085.html，2023 年6 月10 日；《江苏海安出台购房惠民补贴政策三孩家庭每平方米优惠400 元》，《中国经营报》2021年10月16日，第2版；《多地发布住房政策支持二孩三孩家庭》，《广州日报》2022年1月6日，第3版。

根据国家卫健委人口家庭司在2021年7月公布的数据，当前我国3岁以下婴幼儿入托率仅为6%。估计有近4000 万婴幼儿处于家庭抚育状态。〔23〕其中部分女性无法就业是因为需全职照顾婴幼儿，这可能与公立幼儿园数量不足以及私立幼儿园质量不均、收费昂贵有关。因此，加快建设公立托育机构可以解决这一问题。从个人层面来看，这将有助于打消女性因抚育儿童而放弃就业机会和职业发展的顾虑，提高生育率；从社会层面来看，提供集约化婴幼儿照护服务将释放更多成年劳动力，从而促进就业。

（四）加快探索实施“生育成本社会化”

2021年11月以来，多地延长生育和育儿假期，“带薪产假”对母亲的产后恢复和新生婴儿的照顾起着重要作用。然而，现实却是一些育龄女性对享受法定产假仍存在一定的顾虑。她们担心企业不愿承担女性职工孕产假期的劳动成本，这可能会影响她们的后续工作安排和职业发展。此外，在招聘过程中，一些企业因不愿负担女性的生育和抚育假期的用工成本，可能存在性别歧视现象。为了消除女性享受法定假期的顾虑和性别歧视，预计各地将加快探索实施“生育成本社会化”政策。

此外，一些三方机构对“生育成本数据”的样本定时刷新公布将有助于确立生育相关假期成本的共担机制，确保国家、企业和家庭共同分担生育成本。通过直接补贴或税收减免等财税安排将会适当减轻企业负担女性职工孕产假期的用工成本，甚至鼓励企业雇佣更多女性员工。通过这种方式不仅可以消除性别歧视，还可以提升生育意愿。例如，日本就采取了货币化的育儿补贴措施来应对少子化问题。这些补贴主要包括一次性的42 万日元的生育补助和每个15 岁以下孩子每月1 万—1.5 万日元的补助。粗略估计，政府为每个孩子提供了约240 万—312 万日元的现金补贴，相当于13万—17万元人民币。〔24〕

（五）进一步加大人力资本存量

我国劳动年龄人口的平均受教育年限将持续增加。2020 年，15—59 岁人口的平均受教育年限为男性10.96 年、女性10.53 年。到2025 年，这个数字将提高到男性11.48 年、女性11.21 年；而到2035 年，将分别达到男性12.72 年、女性12.66 年；预计到2050 年，男性的平均受教育年限将达到13.99年，女性则将达到14.21年。尽管我国劳动年龄人口数量持续减少，但随着人均受教育水平的普遍提高，在2035 年之前我国的人力资本总量将继续增长。具体来说，在2020 年、2025 年和2035年，人力资本存量预计分别为97.96 亿人/年、99.46亿人/年和100.76亿人/年。〔25〕

（六）增加女性劳动力的参与

为了增加女性劳动力资源供给，首要是增加女性的受教育机会和就业机会。在女性劳动参与率较高的社会条件下，需要妥善解决女性在职业发展和生育意愿之间的权衡问题。根据世界银行提供的全球各国劳动参与率和总和生育率的数据，可以观察到在那些人口总量呈减少趋势的国家（总和生育率小于2.1）中，女性劳动参与率相对于男性劳动参与率的比重越高，社会的总和生育率越低。因此，这提示我们在提高女性劳动参与率的同时，也要关注并平衡好女性的职业发展和生育意愿之间的关系。〔26〕这表明在社会普遍期望女性参与劳动力市场、就业的情况下，女性在面临生育选择时所需付出的机会成本相对较高，这可能导致她们的生育意愿降低。因此，在推动生育政策时，除了降低家庭在生育、养育和教育等方面的实际成本外，还需要关注女性由于怀孕和照顾孩子而面临的就业困难和职业发展受限的机会成本。

（七）利用好国际化人力资源

自由移民政策是一种低成本的增加劳动力的方式，它能够有选择地吸纳本国所需的劳动力并增加人口数量。〔27〕为确保国际化人才“引进来、留得住、利用好”的正常推进，国家越来越注重全球人才一体化发展的相关策略。如果按照过去20 多年的增长速度持续下去，到2050 年，全球国际移民总量将达到4.05 亿人次。〔28〕根据相关报道，中国计划放松对外籍劳工的限制，并有意引入30 万名来自菲律宾的劳工，其中包括10万名英语教师。此外，中国还希望吸引菲律宾的厨师、护工、家政服务人员、音乐表演人员和护士加入。〔29〕

未来10—20年，劳动力资源一旦进入衰退期，势必对经济发展和社会进步产生重要影响。中国可能面临大规模移民潮，成为全球第二大接纳移民人口的国家。一些专家也建议我国应该有条件开放大门，接纳更多来自亚洲和非洲国家的劳务移民，以应对人口老龄化所带来的年轻劳动力不足的挑战。目前，广东地区已经出现了许多来自东南亚和非洲的移民劳工，他们被描述为“洋黑工”。特别是来自东南亚国家的移民，在地理位置接近和文化相似性高的情况下，较易进入中国。我国政府可以采取一些温和渐进式的移民政策，吸引蓝领产业工人、第三产业人员以及来自东南亚国家的“高精尖”技术人才移民到中国。〔30〕

（八）加大科技成果应用

科学技术日新月异，改变了人们的生活方式，提高了人们的生活品质。例如，现在许多工作可以由机器来完成。人工智能的发展为实现更多不可能的事情开辟了道路，机器人正在逐步渗入各个服务行业中。在国内，无人超市、无人餐厅、无人酒店和无人银行相继涌现，而更多职业也将被机器人所占据。另外，机器人能够存储和处理大量的数据，从而提高办公效率。〔31〕

我国在人工智能领域的研究取得了显著进展，这将使机器人在很大程度上取代人类成为主要的劳动力。同时，我国也在人工智能专利申请方面取得了领先优势，专利总量超过了美国和日本，同时也是专利布局最为广泛的国家之一。〔32〕在应用人工智能劳动力方面存在诸多优势。一是人工智能的应用将降低培训成本，因为它们能够自我学习，并且可以根据需要进行即时修改。此外人工智能运用虚拟技术提高了仿真性和安全性，大大提高了学习效率。二是人工智能劳动力可以降低人才流失成本，它们拥有强大的工作能力，可以有效减少企业因员工流失而带来的额外成本。三是人工智能劳动力能够降低劳动力使用成本，机器人能够替代人类从事危险系数高的工作，从而减少职业病的发生概率，同时由于机器人的高效率，它们可以在更短的时间内完成相同的工作量。广泛使用人工智能机器人可以推动企业实现高度自动化，从而减少对劳动力的需求，进一步降低人工成本。〔33〕

人口在经济发展的舞台上扮演着全局性、战略性和基础性的重要角色。〔34〕我国正处于人口发展由数量压力转变为结构挑战的关键时刻。与此紧密相关的还有90 后、00 后婚育观念正在发生变化。在审视人口变迁时，我们应将短暂的波动放置在历史纵深的时间轴上进行考察，不必为当前的低生育率过分担忧。发达国家在应对老龄化和低生育率问题方面比我们提前了四五十年，积累了一些宝贵的经验。尽管并非所有的经验都可以照搬，但我们可以借鉴发达国家的经验和教训。许多低生育率的发达国家都采取了各种措施来鼓励生育，其中经济补贴是最直接和常见的手段。然而，完全依赖于“印钞生娃”并不能有效应对将要来临的人口困境，而需结合我国国情进行深入论证、谨慎抉择。唯有如此，方能有效应对人口负增长的风险，实现人口高质量发展。