从21世纪粮食危机看中国粮食安全治理现代化

钟 钰 巴雪真 李天祥

一、引言

21 世纪以来，全球经济一体化进程加快，农业合作程度日益加深。据世界贸易组织统计，2000—2021 年在全球农业贸易中进口额从5939 亿美元增加到21958 亿美元，年均增长6.5%。〔1〕全球每六人中就有一人依赖国际贸易获取食物，农业贸易日益成为改善全球营养健康和保障粮食安全不可或缺的重要途径。〔2〕在世界各国深度融入国际农业价值链的背景下，全球农业贸易的微妙变化可迅速向国内延伸。在共享国际贸易红利的同时，危机事件对农业产业发展和粮食安全的冲击通过供应链、价值链和金融市场等渠道传导至世界各地，引发国际社会的普遍担忧甚至恐慌。当前，国际粮食市场波动频繁，除了受自然灾害等传统因素的影响之外，突发公共事件导致跨国粮食供应链堵塞或中断风险加剧，使得粮食作为特殊商品的战略属性愈发凸显。粮价波动与粮食危机交互发生，给不同国家的粮食安全和社会稳定带来严峻挑战。部分国家因粮食供应紧张而引发恶性通货膨胀或社会动荡，一些发展中国家甚至出现了示威抗议、政权更迭等严重的社会危机。在2007—2008 年和2010—2011 年两次全球粮食危机期间，粮价飙升导致部分城市骚乱、政府倒台，引发从加勒比到中东地区的社会动荡；〔3〕2020年新冠疫情和2022 年俄乌冲突触发了食物消费端的恐慌情绪并产生连锁反应，导致一些国家和地区政局动荡、社会斗争频现，尤其是粮食进口依赖度较高和自给能力较弱的国家和地区。〔4〕与之相比，也有少部分国家粮食安全治理体系相对完善，应对危机有力，损失较小甚至免受危机干扰。以中国为例，因粮食持续增产、库存充裕、不依赖进口，国内粮价平稳，粮食安全保障能力进一步增强。英国经济学人智库发布的《全球粮食安全指数报告》显示，2021年我国粮食安全在全球113个国家和地区中排名第25 位，相比2012 年提高了13位〔5〕，强大的粮食安全保障能力使我国并未爆发部分发展中国家出现的社会危机。

总体来看，除了气候灾害、贸易政策、市场投机和地缘政治等对粮食供需的直接影响之外，历次全球粮食危机背后都有更加复杂、更深层次的制度原因。同样是在危机情形下，为什么有的国家饱受冲击，有的国家相对来说却能独善其身？粮食危机是一面镜子，能折射出一个国家的治理体系和治理能力问题。深入探索粮食危机爆发的原因及规律，深刻反思粮食安全治理的经验教训，对促进全球和谐发展、保障落后国家人民粮食权利、促进全球饥饿人群免受饥荒导致的生命安全威胁非常必要，对中国这样的人口大国而言也具有重要的警示和启发意义。

鉴于此，本文从比较视野切入，概述21 世纪以来四次全球粮食危机的基本情况，在梳理和归纳四次粮食危机在结果、原因、手段和响应等方面的异同点的基础上，深入总结粮食危机中的重要经验教训及其对我国粮食安全治理现代化的启示镜鉴，以期为我国全方位夯实粮食安全根基、牢牢把住粮食安全主动权提供参考。

二、21 世纪以来的四次国际粮食危机回顾

21 世纪以来全球粮食经历了四次危机，分别为2007—2008 年粮食危机、2010—2011 年粮食危机、2020 年新冠疫情大流行期间的粮食危机和与2022年俄乌冲突相伴而来的粮食危机。

（一）2007—2008年库存减少诱发的粮食危机

2007—2008 年粮食危机是21 世纪首次波及全球的粮食危机，粮食短缺、产量锐减和价格激增等使全球陷入恐慌。世界银行数据显示，粮食价格从2006年9月开始快速上涨，2008年4月达到峰值，全球粮食价格指数由70.68 点涨至156.64 点，累计上涨121.62%。其中，大米价格涨幅惊人，2008 年1—7 月泰国含碎5%和含碎25%大米价格分别上涨了94.82%和92.10%（见图1）。FAO 报告也表明，2007 年全球47 个国家陷入危机、需要紧急援助，近9.23 亿人遭受饥饿威胁；2008 年82 个低收入国家在粮食进口方面支出达1690 亿美元，比上年增加40%，是2000年的四倍多。〔6〕

图1 2007—2008年全球粮食、原油和肥料价格变动情况

回顾此次粮食危机，从供给端看，在世界粮食库存消费比达到30 年来最低水平的情况下，2005—2006 年极端天气又导致澳大利亚、加拿大等主要粮食出口国粮食连续减产，多国因担心国内粮食供应短缺，选择性地对粮食出口进行管制，进一步加剧了国际粮食价格的波动性和粮食市场的不稳定性。另外，石油价格快速上涨连带化肥价格涨了三倍多，生产成本增加导致粮食价格上扬。在需求端方面，随着全球人口规模的扩大，粮食消费需求持续增加，2005 年美国出台了新的能源政策法案，使玉米、大豆等粮食流向生物燃料。据FAO 估计，2007—2008 年用于生物燃料的粮食高达1 亿吨，占全球谷物总产量的4.7%；〔7〕加之美国次贷危机和美元贬值诱发投资者在农产品期货市场上大搞投机性买卖，推动国际粮价在短时间内大幅上涨，直至2008 年4 月粮价才随着投机资本的退出而缓慢回落。总体上，这场粮食危机是自然灾害和金融危机共振的结果，其根源在于作为生产生活必需品和重要战略物资的粮食演化出能源和金融属性，成为经济工具。

（二）2010—2011 年灾害减产带来的粮食危机

2010—2011 年是21 世纪国际粮食价格的第二次大波动期，此次粮食危机距上次危机仅有两三年时间。世界银行数据表明，全球粮食价格指数从2010 年6 月的81.96 点涨至2012 年8 月的153.69点，累计上涨87.52%。〔8〕从粮食细分来看，小麦、玉米和大米价格分别达到360.82 美元/吨、333.05美元/吨和615.25 美元/吨（见图2）。国际粮价持续上涨，全球粮食危机正在重演。

图2 2010—2011年全球粮食产量和价格变动情况

在此次全球粮食价格上涨期间，小麦和大麦价格最先受到影响，主要原因是俄罗斯和哈萨克斯坦遭受旱灾，粮食大幅减产，乌克兰、加拿大和欧盟等国家和地区粮食产量也因天气原因下滑，这些国家和地区恰是全球小麦和大麦的主要出口主体。2010 年8 月5 日，俄罗斯宣布暂时禁止粮食出口，小麦供求关系骤然趋紧，国际市场反应强烈，小麦价格大幅上扬。由于美国玉米单产低于先前预测水平，2010 年9 月玉米价格开始上涨，2010 年10 月玉米价格达到235.81 美元/吨，是上年同期的1.41 倍。2010 年10 月乌克兰和阿根廷等实行小麦、玉米出口配额政策，国际粮价不断升温，全球粮食安全问题持续发酵，直至2012 年粮食价格才缓慢下降。可见，这场粮食危机主要是由极端天气和贸易保护政策导致的国际粮食供应不足而引发的粮价高涨。

（三）2020年新冠疫情笼罩下的粮食危机

2020 年新冠疫情大流行再次对全球粮食体系造成严重冲击，特别是全球粮食供应链中断导致区域性粮食供给短缺，加剧了全球的粮食供给不安全性。如图3所示，此轮粮食价格从2020年6月开始快速上涨，到2021 年5 月达到阶段性最高点，全球粮食价格指数从88.91 点涨至133.68 点，累计上涨50.35%。新冠疫情初期国际大米市场动荡，新冠疫情和极端天气叠加，导致从2020 年3 月起多国暂停或禁止大米出口，推动国际大米价格在2020年4月涨至564美元/吨，较2020年3月上涨了14.17%。总体来看玉米和小麦价格也保持上涨趋势。2021 年5 月，玉米价格达到305.31 美元/吨；2021 年11 月小麦价格达到379.45 美元/吨，是上年同期价格的1.39 倍（见图3）。此次粮食危机或将成为第二次世界大战以来最严重的一次粮食危机，导致2021 年世界7.02 亿—8.28 亿人遭受饥饿，危机期间饥饿人数累计增加1.5亿人。〔9〕

图3 2020—2023年全球粮食、原油和肥料价格变动情况

此次粮食危机原因错综复杂，既有气候异常导致自然灾害频发的影响，也有新冠疫情蔓延引致世界经济停摆的因素，各国疫情防控措施限制了粮食在国家内部以及国家之间运输，引发国际粮食市场异常波动。〔10〕特别是新冠疫情导致的经济衰退使全球失业人数增加、失业率持续上涨，收入减少造成部分群体尤其是贫困人口和弱势群体粮食获取能力下降。2022年据《世界粮食安全和营养状况》预测，在新冠疫情影响下，2030年全球食物不足人数将比在未发生疫情的情况下增加7800万人。〔11〕

（四）2022年俄乌冲突引发的粮食危机

在新冠疫情持续冲击下，全球粮食安全风险积聚、放大。2022年2月，俄乌冲突爆发使全球粮食安全形势雪上加霜。冲突爆发后全球粮食价格迅速上涨，2022 年3 月全球粮食价格指数达到158.69 点，相比2022 年1 月增加了25.46 个点，2022 年5 月上升到169.04 点，达到1960 年以来的最高水平（见图3）。当前粮食价格整体还处在高位，全球粮食危机警报仍未解除。

俄罗斯、乌克兰是小麦和玉米主要出口国，2021年和2022年以上两国小麦、玉米出口量合计占全球出口总量的比重分别为25.55%和15.06%。〔12〕多条粮食贸易通道被阻断，两国粮食供应能力受制。在此背景下，多国为优先保障本国粮食需求采取自我保护手段，密集发布粮食出口限制新规，2022 年共有32 个国家以出口许可要求、出口税或关税、完全禁止或综合措施等形式实施了77 项出口限制政策〔13〕，这无疑给高涨的国际粮价又添了一把火。俄乌冲突还导致乌克兰粮食生产遭受重创。与2021 年相比，2022 年乌克兰粮食产量和出口量分别下降了约40%和30%，预计2023 年乌克兰粮食产量和出口量将比上年分别减少20%和15%。〔14〕此外，化肥禁运和能源供应不足也导致全球农资价格全线上涨（见图3），农资价格飙升致使2022 年全球农业投入品支出增加50%。〔15〕化肥和原油价格上涨推动全球粮价持续上扬，这场粮食危机的结束时间尚不确定。

三、四次国际粮食危机的共同点

从四次粮食危机演化过程来看，尽管每次粮食危机特点各异，但依然存在一些共性化和规律性的特征，在结果、原因、手段和响应等方面也具有一定的共同之处。

（一）从结果看，影响范围和危害程度逐渐扩大升级

在全球化背景下，世界各国相互依存、深度融合，粮食安全问题的传导性、联动性、跨国性越来越突出，粮食危机持续时间、波动幅度和危害程度呈扩大升级态势。

粮食危机持续时间逐渐拉长。2007—2008 年粮食危机持续时间较短，前后约两年。在此期间，国际粮价剧烈波动，但随着投机资本的退出，粮食价格在2008 年4 月以后逐渐回落。2010—2011年粮食危机持续时间较长，前后约四年。2010年6月危机出现苗头，2012 年粮食价格创历史新高，之后缓慢下降，2013 年粮食价格依旧高位运行，直至2014 年8 月粮食价格才恢复到危机发生前的水平。在最近发生的两次危机中，2020 年由粮食危机引发的蝴蝶效应至今仍在，2022 年俄乌冲突对全球粮食价格造成的影响在短时间内不会消散，未来甚至有进一步加剧的可能。

粮食价格波动幅度逐渐增大。在2007—2008年粮食危机期间，全球粮食价格指数最高峰为156.64 点；在2022 年粮食危机期间，全球粮食价格指数在2022 年3 月达到158.69 点，之后攀升至169.04 点，超出2007—2008 年粮食价格指数高峰值12.4 个点。在2007—2008 年粮食危机、2010—2011 年粮食危机和2022 年粮食危机中，玉米价格分别达到287.11 美元/吨、333.05 美元/吨和348.17美元/吨的高峰，波动幅度一次比一次加大。在2007—2008 年粮食危机中，小麦价格峰值为439.72 美元/吨；在2022 年粮食危机中，小麦价格峰值达到522.29 美元/吨，较2007—2008 年粮食危机时高出18.78%。

粮食危机危害程度逐渐扩大。历次粮食危机和粮价大幅上涨对贫困和营养不良人口的冲击往往最为剧烈。从全球来看，新冠疫情暴发后世界食物不足人数呈加速上升趋势，2021 年增加到7.39 亿人，相比2008 年增长了11.46%，为2006 年以来最高水平。〔16〕2023 年《全球粮食危机报告》数据显示，全球正处于严重粮食不安全时期，需要紧急粮食、营养和生计援助的人数已连续四年增加，2022 年全球超过2.5 亿人面临严重饥饿，七个国家的人口处于饥饿边缘，达到该报告出版七年以来的最高水平。〔17〕在四次粮食危机期间，贸易保护主义进一步抬头，新冠疫情和俄乌冲突加速了贸易保护主义回潮，2022 年全球粮食出口限制国家数量快速上升，在2022 年以16.12%的可贸易卡路里超过了2007—2008 年粮食危机期间的最高出口限制水平。〔18〕

（二）从原因看，内源困境与外生冲击相互交织

粮食危机是内外因相互影响、共同驱动的综合性结果，除极端天气事件、生物燃料挤出等与粮食安全直接相关的内因外，突发性危机事件、石油价格浮动和货币政策变动等外源性因素日益成为影响粮食安全的重要原因。

从内因看，极端天气事件可能会导致粮食减产和供给走弱。21 世纪以来，全球自然灾害发生次数显著增加，与20 世纪80—90 年代相比，2000—2021 年全球自然灾害发生次数增加了90%。〔19〕在2007—2008 年粮食危机和2010—2011 年粮食危机中，极度高温、极端降水和极度干旱等气象灾害是导致美国、欧盟和印度等粮食主产国或地区减产的重要原因，也是两次粮食危机产生的重要推力；在2020 年粮食危机中，拉尼娜现象导致全球重要小麦产区频繁干旱，2022 年非洲之角的持续干旱、巴基斯坦的毁灭性洪水以及非洲南部的热带风暴、旋风和干旱等造成了非洲、南亚部分国家或地区出现严重粮食不安全现象。更重要的是，自然因素引发的粮食减产往往成为发达国家干预粮食市场以及投机资本哄抬粮价的借口，为其操作手法提供了法理外衣。另外，发达国家生物能源发展迅速，不仅激化了“与人争粮”“与粮争地”的矛盾，还把能源市场与粮食市场紧密联系起来，使得能源市场价格波动以更快的速度传导至粮食市场，这无疑加剧了粮食价格预期的不稳定性，对粮食危机起到了推波助澜的作用。〔20〕有研究表明，生物能源发展对2008 年粮食价格暴涨的贡献率高达75%。〔21〕

从外因看，战争、疫情等突发性事件冲击粮食供应链稳定性。尽管全球粮食供需总体趋于平衡，但粮食生产在全球分布并不均衡，世界各国主要通过国际贸易来达成粮食供需平衡的基本格局，一旦主要粮食生产国和出口国发生突发性事件，必然影响全球粮食安全。第一，突发性事件已多次成为粮食价格大幅提升的核心诱因。在2010—2011 年粮食危机中，局部地区形势恶化推动了国际粮价上涨，新冠疫情蔓延下全球粮食物流环节受阻更是直接引发了2020 年粮食危机，2022 年俄乌冲突则导致全球粮食市场再度面临崩溃。第二，石油价格通过成本效应和替代效应与粮价共振。一方面，石油价格上涨沿着产业链传导，推动化肥等农资价格上升，农机作业成本增加，进而推动粮食价格上涨；另一方面，石油价格上涨又通过替代效应导致更多粮食被用作加工生物能源，加剧粮食供需紧张。在2007—2008 年粮食危机中，美国借助期货市场把美元与石油、粮食深度捆绑，享受粮价上涨带来的政治和经济利益。第三，货币政策变动是催化粮食危机的重要因素。经济周期更迭、美元币值变动对国际粮食价格具有重要影响，特别是2008 年金融危机以来，美联储推出的量化宽松货币政策与国际粮食价格走势密切相关。从历史经验看，宽松的货币政策会导致持续性通胀，对全球粮食价格形成长期性支撑。〔22〕如在2007—2008 年粮食危机中，美国等发达国家相继采取了量化宽松货币政策，导致全球粮食价格大幅上涨。

（三）从手段看，粮食政治化和武器化现象更加凸显

粮食具有生存必需品和战略物资的双重属性，决定了其既具有经济性又具有政治性，尤其是在国际交往过程中，粮食外交和粮食霸权往往并存，成为国际博弈中重要的战略力量。〔23〕美国前国务卿基辛格曾称，谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了粮食，谁就控制了人类。〔24〕纵观21 世纪以来全球四次粮食危机，不难发现危机背后总有一些国家甚至不乏有影响力的大国把粮食政治化、武器化，通过操纵全球粮食供给和粮食价格等转嫁国内危机、收割全球财富。

粮食危机期间，多个国家以出口禁令等强制手段限制粮食和化肥出口，以此隔绝国际粮食价格上涨对国内粮食价格的冲击，保障本国粮食供应稳定。虽然粮食出口限制政策在短期内可以起到保障国内粮食安全的作用，但这种“以邻为壑”的模式却成为国际粮食价格持续高涨的推手，最终通过蝴蝶效应影响本国粮食安全。历史证明，正是粮食出口限制政策将各种诱因打包，快速促成了粮食危机。如在2007—2008年粮食危机期间，各国出口限制政策引发大米价格在短期内翻了一番，之后扩展到其他粮食品种，导致粮食危机全面爆发。另外，粮食出口限制政策也是部分发达国家政治斗争的工具，如欧盟地区开辟“团结通道”导致乌克兰大量廉价粮涌入波兰市场，严重损害了波兰农民利益，波兰执政党即法律与公正党为获得本国农村选民支持，率先宣布禁止进口乌克兰粮食。

除粮食出口限制手段外，粮食危机背后还伴随着其他政治性博弈，以欧美为首的发达国家通过推行高额补贴挤压发展中国家粮食生产，并以公平贸易、比较优势理论和粮食援助等主张或手段弱化发展中国家粮食生产能力。如美国向非洲国家提供粮食援助时常附加条件，要求受援助国放弃粮食生产，转而种植香蕉、可可等经济作物，致使这些国家逐渐丧失粮食自给能力。2020 年和2021 年，非洲食物不足人数分别比上年增加3530万人和1520 万人。〔25〕粮食“武器化”是发达国家的惯常操作，特别是在2022年粮食危机中，对俄罗斯实施单边制裁，限制俄罗斯运粮船只通行。可以说，粮食已成为发达国家与其他国家政治、经济较量的“杀手锏”，是达成其战略企图的一把利剑。

（四）从响应看，应对措施由短期无序性向长期系统性转变

21 世纪以来四次粮食危机给世界经济发展与国际社会稳定运行带来了太多不确定性，应对和解决粮食危机是各国共同面临的紧迫课题。多个国家及国际组织采取了各种形式的防范和抵御措施，以降低危机爆发的可能性或危机带来的不利影响。随着粮食危机轮番上演，应对措施已逐渐从短期无序性向长期系统性转变。

为应对快速上涨的粮价和保障国内粮食供给，大部分国家倾向于在第一时间采取“头痛医头、脚痛医脚”的临时性、短期性措施，如降低粮食进口税、管控粮食出口、发放食物券、动用政府储备粮食等。2007—2008 年，约50%的国家降低了粮食进口税，50%以上的国家控制粮食价格或向消费者提供补贴，25%的国家对某种粮食实施出口限制，25%的国家动用了储备粮，但仍有16%的国家没有采取任何措施。〔26〕并非所有政策都能达到预期效果，在历次粮食危机中惯用的粮食出口限制政策往往增加了粮食价格上涨的风险。短期性政策治标不治本，单单依靠短期性措施难以修复粮食危机引发的复杂性、长期性问题。为进一步增强粮食风险应对能力，一些国家采取更为系统性的应对和防范措施，重点从强化粮食生产和粮食库存的韧性入手。如我国始终坚持“牢牢端稳中国饭碗”，在提升国内粮食综合生产能力的同时，积极拓展粮食供给渠道，谨慎防范粮食进口可供性、出口限制等潜在的风险，把握粮食进口主动权。印度为增加粮食供应，2007 年启动了国家粮食安全计划，农业生产方面预算支出增加25%，灌溉和防洪等方面预算支出增加13%〔27〕，并逐步建立了粮食生产、流通和消费环节三个层面的粮食安全政策体系，不仅在粮食生产环节加大了支持力度，还在流通环节增加了数量庞大的粮食缓冲库存，有效防范可能产生的粮食短缺风险。〔28〕

四、对粮食危机的几点思考

纵观21世纪以来全球经历的四次粮食危机，粮食短缺、粮价飙升等多种状况叠加造成了前所未有的粮食恐慌，不仅在短期内恶化了国际粮食市场形势和供求关系，而且导致一些国家粮食不安全程度骤然提高，甚至出现大规模游行、政治运动或政权更迭等社会危机。细数历次粮食危机，以下几个方面的问题尤其值得关注和思考。

（一）货币超发助长粮价上涨，放大供求关系偏移程度

历次全球粮食危机在表现形式上都有一个共同特征，即粮食价格在短期内暴涨或暴跌。考虑到粮食生产具有很强的周期性，粮价在短期内的大幅波动很难简单归咎于粮食市场供求基本面的调整和变动，其真实诱因往往与金融市场、货币市场的扰动高度相关。随着粮食金融化、能源化属性日益突出，粮食市场与金融市场、能源市场高度贯通，尤其是在粮食期货等衍生品市场快速发展的背景下，国际粮价对货币供应量、利率和汇率等各类金融变量的变化越来越敏感，甚至超过粮食供需基本面对粮价的决定作用。〔29〕金融因素不仅通过改变流动性、投机性以及市场预期等直接影响国际粮价，而且还通过国际能源价格间接影响国际粮价。〔30〕事实上，在历次粮食危机中都有美元超发的影子。21 世纪以来，美国广义货币供应量持续增加，2007 年增长率达11.71%，2020年增长率达17.20%。〔31〕美联储长期推行量化宽松的货币政策，导致大量热钱和投机资本不断涌入大宗商品市场，一旦出现粮食减产、库存下降或其他突发性事件，投机资本就会“顺市”炒作粮食期货和现货价格，导致粮食价格在短期内偏离供求基本面决定的趋势价格，出现不合理的起落。〔32〕同时，金融监管宽松、债务压力加大，一些依赖进口粮食、能源等大宗商品的低收入发展中国家财政负担急剧增加，粮食不安全程度陡增。国际货币基金组织（IMF）报告显示，受粮食和能源价格高企的严重影响，低收入国家持续面临艰难的债务状况，其中超过一半国家正面临或已经陷入了债务困境。〔33〕整体而言，全球货币超发、金融监管不力和债务危机加重等因素加剧了金融市场动荡，粮食金融化下粮价与供求基本面的偏离进一步放大了国际粮食供求关系偏离程度，国际粮食市场成为过剩金融流动性的“消纳场”。

（二）全球收入分配不平等为粮食危机提供了催化剂

粮食危机不是简单的供求问题，本质上是收入分配问题。在几次粮食危机期间，全球粮食总量并未出现明显短缺，之所以出现粮食安全问题，主要是粮食分配及供应链体系刺激卖方市场不断推高粮价，使得许多国家陷入“买不起粮”和“无粮可买”的双重困境。其中，粮食危机带来的粮价急剧上涨对粮食净进口方和低收入群体的影响最为严重，主要体现在三个方面。一是治理体系和治理能力落后的发展中国家在粮食危机中显得更加脆弱，发展中国家处于国际分工价值链的底端，恩格尔系数偏高，粮价飙升削弱了贫困家庭满足基本食品需求的能力；二是历次粮食危机通常伴随能源价格高涨，不但增加了粮食生产成本，还可能诱使农户减少化肥使用量，进而导致粮食减产，危机情况恶化；三是不少低收入国家的食品和农业生产资料高度依赖进口，在美联储持续加息和美元升值背景下，低收入国家外汇支出负担明显加重，脆弱群体的粮食安全进一步受到威胁。例如，2006/2007 销售年度低收入缺粮国家谷物进口费用增长35%，2007/2008 销售年度增长27%；〔34〕2022年全球农业投入品进口费用或超4200 亿美元，同比增长近50%，是2020 年的两倍以上。〔35〕由于国家之间分配不均衡，即便在粮食供给总量充足的情况下，低收入群体的食品获取能力也会更多地受粮食价格及其自身购买能力的制约。〔36〕

（三）受冲击国过度相信泛贸易主义，存有侥幸心理

从全球范围来看，由于人口和耕地资源分布不均，贸易在全球粮食供应和分配体系中发挥着关键作用。在人们摄入的卡路里总量中，有1/5 至少跨越了一国边界，跨界的卡路里数量比40 年前增长了50%以上。〔37〕然而，自由贸易往往是一把“双刃剑”，为全球粮食贸易提供便利的同时也引入了诸多不确定性因素，尤其是最近几年，经济全球化遭遇逆流，单边主义、贸易保护主义愈演愈烈，国际粮食市场面临的风险和不确定性明显增强，全球经贸摩擦形势严峻。《2022 年度全球经贸摩擦指数报告》数据显示，全球经贸摩擦整体加剧，所有月份的指数均处于高位，指数月均值比上年增加205 个点。〔38〕除关税、配额和许可证等常规情况下的贸易保护政策外，在突发事件情况下，为优先保障本国粮食供应，粮食进口国和出口国往往会单方面采取“以邻为壑”的贸易政策，扰乱正常的国际粮食贸易秩序，导致全球粮食粮价波动。〔39〕自2008 年粮食危机以来，全球农产品出口限制措施持续增加，越来越多的限制措施冲击着全球农产品贸易秩序。另一方面，粮食进口国在全球范围内大量采购粮食，加紧扩充粮食战略储备，进一步恶化了国际粮食供求形势。总体上，出于对粮食供求失调和粮价上涨担忧的“限出奖入”贸易政策，在短期内改变了全球粮食市场的供求关系，并形成示范效应，裹挟着担忧情绪进一步放大粮食供求矛盾，加剧国际社会缺粮恐慌，助推全球粮食价格上涨。

（四）粮食危机强烈的调整效应加速全球贸易格局变化

21 世纪以来数次全球粮食危机的爆发使国际粮食贸易形势变得更为错综复杂，也在一定程度上加速了全球粮食贸易格局的重塑。一方面，粮食危机成为发达国家和寡头企业对外扩张、收割世界财富的盛宴。美国嘉吉、邦吉、ADM 和法国路易达孚四大跨国粮商垄断了全球80%以上的粮食交易，牢牢掌控全球跨国粮食产业链和供应链，粮食危机成为其操纵全球粮价、打压竞争对手、重构产业格局、牟取巨额利益的有利契机。2007年，ADM、嘉吉和邦吉的利润平均上涨103%，全球三大种子和农药公司（孟山都、先正达和杜邦）利润同比增长91%。〔40〕2022 年俄乌冲突以来，粮商巨头借势全球粮食供应紧张和粮价高涨，再次大肆敛财。2022 年ADM 第一季度净利润为10.54亿美元，同比增长53%；第二季度净利润为12.36亿美元，同比增长74%，业绩增长势头强劲。〔41〕另一方面，粮食危机往往会诱发贸易保护主义，更有甚者，一些国家还将贸易问题政治化、武器化，试图在危机期间争夺全球粮食安全治理的话语权，或借机污蔑和抹黑竞争对手，达到孤立竞争对手和实施道义制裁的目的。全球粮食贸易体系频繁遭受单边主义、贸易保护主义冲击，使得一些国家对利用国际贸易保障本国粮食安全产生更大担忧，不得不在增加国内粮食生产、拓展粮食进口来源等方面加大投入力度，这在一定程度上诱发了全球粮食贸易及跨国投资格局的多元化。〔42〕如中东和非洲地区是全球小麦和玉米的重要买家，俄乌冲突导致其传统供应链受阻，促使其不得不加速开辟新的粮食供应渠道。与此同时，粮食危机也推动跨国投资格局加速多元化，如国际资本涌向撒哈拉以南非洲地区投资粮食生产。

（五）立足国内是防范和化解粮食安全危机的根本途径

在充分利用国际贸易调剂国内市场余缺的同时，也应清醒地看到，在国际形势愈发不稳定、不确定的背景下，一国只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权。一方面，较低的粮食自给率往往会加剧低收入国家或地区的粮食不安全程度。以非洲为例，2021 年非洲北部和撒哈拉以南非洲地区三大主粮自给率分别为34.1%和76.1%，均低于联合国规定的85%安全标准。〔43〕在新冠疫情冲击下，非洲饥饿人数增幅最为显著，食物不足人数占总人口数的比重为21%，是其他地区的两倍多。〔44〕另一方面，保证一定的粮食自给率对维护经济社会稳定起着关键作用，尤其是在极端情况下，立足国内能够有效防范和化解外部冲击对国内粮食市场的影响。目前在全球14 个人口过亿的大国中，俄罗斯、美国、印度和巴基斯坦等国的谷物自给率均超过100%〔45〕，较强的粮食保障能力为其面对剧烈变化的外部环境增添了更多底气。尤其是对我国这样拥有14 亿多人口的大国而言，寄希望于国际市场来保障国内粮食安全既不现实，也不可能。牢牢把握粮食安全主动权，必须确保“中国饭碗”主要装“中国粮”。我国粮食产量丰、库存足，即使在全球新冠疫情最严重时，粮食市场也是货足价稳，百姓米面无忧，这充分彰显了“以我为主、立足国内”的国家粮食安全战略的全局性、战略性、前瞻性，也为世界各国维护粮食安全提供了重要的经验借鉴。

五、未来保障我国粮食安全的主要举措

分析21 世纪以来的四次粮食危机可以得出以下结论：在粮食危机爆发期间，粮食供求基本面没有发生显著变化，粮食供求系统外的货币问题、收入分配问题等外源性突发因素是粮价飙升的罪魁祸首，加之全球化进程“开倒车”，贸易保护主义盛行，使得利用国际市场保障国内粮食安全面临更大的风险和挑战。这也意味着，真正的粮食危机是社会治理问题，不是农业生产问题，也不是社会福利问题。对于中国而言，作为全球最大的粮食生产国、消费国和进口国，在四次粮食危机期间我国粮食供应总体稳定，国内粮价波动较小，这与我国始终高度重视粮食安全紧密相关。特别是中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，形成了新时代国家粮食安全理论体系。在总目标“保障粮食稳定安全供给”、总要求“严格粮食安全责任制考核”、总任务“立足国内、统筹国际”、总方针“粮食安全是头等大事、国之大者”、总路径“两个积极性、‘两藏’战略、大食物观”的引领和实践下，国家粮食安全治理体系和治理能力现代化不断推进，国内粮食持续增产、库存充裕、供应充足、市场稳定、不依赖进口，有力应对了数次粮食危机的冲击。在向第二个百年奋斗目标迈进的新征程中，要牢牢守住粮食安全底线，从立足国内、培育主体、集聚要素、统筹内外、转变角色等方面入手，进一步提升国家粮食安全治理水平和保障能力，以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性，将“中国饭碗”端稳端牢。

（一）树立底线思维，形成“立足国内”的高度共识

2023 年是历经三年新冠疫情冲击实现经济恢复最关键一年，粮食丰收对提升经济景气度与社会信心、稳定市场预期、增强发展动力十分有利。要始终坚持“以我为主、立足国内”，狠抓粮食综合生产能力建设，不断夯实稳产保供的能力基础。一是坚持不懈地深入落实“藏粮于地”战略，加大耕地保护和农田建设力度，采取“长牙齿”的耕地保护硬措施，落实最严格的耕地保护制度，严防死守18 亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，加大对破坏耕地行为的打击和追责力度；加大农业基础设施建设力度，深入推动高标准农田建设，提高建设标准和质量，切实保护黑土地资源，提高黑土地耕层厚度和有机质含量，开展保护性耕作；要坚持节水、改土，利用好盐碱地、冬闲田和撂荒地，提升农业综合生产能力。二是坚定不移地深入推进“藏粮于技”战略，打好种业“翻身仗”和科技“攻坚战”。大力实施种业振兴行动，加强种源“卡脖子”技术攻关，从种质资源保护、育种科研攻关、种业市场管理等全链条各个环节发力，推动粮食生产从高产向优质、高产并重转变；提升农业生产的装备研发和应用水平，面向粮食全产业链配置科技资源，坚持农业科技自立自强，进一步提高农业生产专业化、标准化和集约化水平，不断为粮食安全注入新动能。三是加强防灾抗灾能力建设和制度保障，不断完善农田水利等基础设施建设。提高灾害风险监测预警能力，建立科学应急响应机制和综合性应急响应平台，加强防灾减灾体系建设；加大农业基础建设投入力度，加快推进旱涝保收、高产稳产“吨粮田”建设，提高农业防灾减灾能力。

（二）调整完善社会制度与政策，建立种粮农民职业化体系

确保粮食稳产保供，打造高素质的种粮队伍、充分激发农民种粮积极性是关键。一是大力培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。多渠道富裕农民、提高农民素质、扶持农民，让更多肩挑“金扁担”的新农民用新理念、新技术、新模式种粮，把“米袋子”装得更满，让“米袋子”成色更足，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。二是创新农业经营方式，发展多种形式适度规模经营。加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。鼓励新型农业经营主体在优化生产结构、采用推广先进技术、延伸产业链条上先行先试，完善主体多元、功能互补、便捷高效的社会化服务体系，提升农业现代化水平。三是强化主体联农、服务带农，不断完善利益联结机制。注重发挥新型农业经营主体带动作用，引导新型粮食生产经营主体联合小农户提升组织化程度和规模化经营水平，完善订单带动、股份合作、利润返还等利益联结机制，扶持小农户拓展增收空间。

（三）重塑粮食支持政策，促进要素自由流动

粮食生产支持保护政策是我国粮食安全保障体系的重要组成部分，最大化发挥政策性支持对种粮收益的支撑作用，建立健全城乡人、地、钱、技等要素的平等交换、双向流动的政策体系，对切实提高我国粮食安全保障能力具有重要意义。一是继续加大财政支农力度，落实好中央农资补贴和种粮补贴政策，及时拨付补贴资金，提高补贴的精准性，确保政策性补贴落到真正种粮的人手里。二是持续完善政策工具箱，为种粮农户织牢“收入保障网”。在完善稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、大豆生产者补贴政策的基础上，构建补贴、保险和信贷多维一体的联动支持政策体系；积极推动农业补贴向新型农业经营主体、粮食主产区、优质优价品种等倾斜；推动政策性农业保险扩面、增品、提标，逐步形成“财政补贴险+商业险”新格局，强化保险对农民收益保障的兜底功能；创新粮食生产经营信贷支持模式，开辟粮农产品信贷绿色通道，拓宽新型农业经营主体贷款的抵押、质押物范围。三是坚持城乡融合发展，坚决破除体制机制壁垒，畅通城乡要素流动。在“人”方面，健全农业转移人口市民化配套政策体系，让农业转移人口安心落户、融入城市，完善乡村地区人才引进、培养、使用、评价和激励机制，让返乡群体扎根乡村、创新创业；在“地”方面，深化改革农村土地制度，尽快在农村“三块地”改革上有更大突破，构建基于城乡人口流动的土地权益匹配机制，优化城乡土地资源配置；在“钱”方面，在加强财政资金支持力度的基础上，营造法治化、便利化的基层营商环境，引导更多社会资金、金融资本配置到农村发展的重点领域和薄弱环节，完善合作共赢的利益分配和共享机制；在“技”方面，改革科技成果转移转化机制，建立对涉农科研人员的激励机制，引导涉农科技成果入乡转化，推动科研院所面向市场需求开展技术创新。

（四）把握战略机遇期，寻求与粮食出口大国合作最大公约数

尽管国际政治、经济、贸易格局正发生深刻变化，国际粮食市场风险和不确定性有增无减，但也应该清醒地认识到，要保障我国粮食安全，无论是过去、现在和未来都不可能不利用国际市场和资源。必须努力提升“两个市场、两种资源”统筹利用效能，把握战略机遇期，牢牢掌握粮食进口主动权。一是加强与共建“一带一路”国家、RCEP 成员国和其他贸易协定伙伴国的农业贸易与投资合作，传递中国坚持对外开放和长期粮食贸易合作的积极信号。二是巩固与全球产粮大国的贸易合作关系，为确保粮食进口稳定性注入持久动力。充分利用和发挥我国超大粮食市场规模优势，释放稳定的进口信号，与美国、巴西等粮食出口大国形成锁定关系。三是拓展粮食进口渠道，构建多元化进口新格局。立足战略主动、安全可控，加快推进粮食进口多元化战略，推动粮食进口品种、来源、渠道和方式的多元化，分散集中进口风险，减少对单一市场的过度依赖，抵御粮食进口可供性、出口限制等潜在风险。四是强化全球粮食供应链建设，增强进口供应链韧性与柔性。加紧布局全球农业产业链和供应链，高度防范因运输中断造成的粮食进口不确定性，积极参与重要海上运输通道的建设和维护工作，从源头降低拥堵和中断风险；着力开发粮食进口新路线，拓展铁路、公路等多种粮食进口、流通渠道，降低对单一运输线路的依赖程度，分散粮食进口运输风险。

（五）在全球粮食安全治理框架中，从参与者向塑造者转变

保障粮食安全离不开稳定的外部环境和有秩序的国际粮食贸易市场。中国作为负责任的大国，始终秉承人类命运共同体理念，深入参与全球粮食安全保障体系建设，为建立更加公平公正的国际粮食贸易体系贡献更多中国智慧和中国力量。一是继续弘扬多边主义和共商共建共享的全球治理观，坚定地维护多边贸易体制。积极推动联合国粮农组织、国际农业发展基金会、世界粮食计划署等国际组织和机构在协调全球农业合作等方面发挥更加重要的作用，共同打造国际粮食安全治理合作新平台，共同维护全球粮食市场与贸易秩序稳定。二是在维护多边经贸合作的基础上，提高我国在国际粮食规则制定中的话语权。积极参与涉农领域国际规则谈判，争取对我国有利的制度安排，在空间上保留我国农业支持保护政策更大的自主性和灵活性；主动引领议题设置，积极参与甚至主导全球粮食安全相关协议和制度的讨论、起草和制定，推进全球粮食安全问题的有序治理。反对粮食禁运和出口限制等贸易保护措施，强化与国际社会的政策互信及政策协作，促进形成更加安全、稳定、合理的国际粮食安全新格局。三是积极参与全球粮食安全治理，加强国际农业合作。加速培育国际大粮商和全球性农业企业，支持农业企业“走出去”，深度融入全球粮食产业链，增强对国外粮食、资源、物流、仓储及供应链等关键领域、关键环节的控制权与话语权；深入推进南南合作，帮助发展中国家探索适合其国情的粮食安全发展道路；在共建“一带一路”框架下，加强与共建国家和地区粮食经贸合作，扩大对粮食增产潜力较大国家和地区的农业生产资金投入和技术输出，改善其农业生产条件，提高全球粮食生产和供给能力。