论生态损害赔偿磋商简易评估认定程序的规范进路

2023-12-07刘晓红唐启顺

商丘师范学院学报 2023年11期

刘晓红唐启顺

(合肥工业大学文法学院,安徽合肥230009)

一、问题的提出

生态损害赔偿制度改革是对十九大报告部署的“加快生态文明体制改革,实行最严格的生态环境保护制度”要求的具体实践。这也意味着我国将形成生态环境保护的“国益诉讼”“公益诉讼”“私益诉讼”并行,行政磋商与司法裁判相互衔接的多层次、多元化纠纷的解决机制[1]141。据相关统计,2021年运用磋商程序确定生态环境损害赔偿责任的案件比例高达94.37%[2]。磋商作为生态环境损害赔偿的制度创新之一,其目的在于就赔偿责任和修复方案等问题,及时与赔偿义务人协商一致,从而加速受损生态环境的修复工作。生态环境损害鉴定评估的结果是确定损害责任的前提,客观、公正的评估有助于激励潜在责任方积极磋商并履行修复义务。然而,有限的生态环境损害鉴定评估力量与高昂的生态环境损害评估费用互相抵触,还有一些责任关系较为明确、生态修复较为简单的案件并不需要进行复杂的专业鉴定和分析评估。针对这一情况,生态环境部联合最高法、最高检等14家单位2022年印发《生态环境损害赔偿管理规定》(以下简称《管理规定》),其中第20条对此作了繁简分类的规定(1)《生态环境损害赔偿管理规定》第20条:对一般案件,在调查期间可以委托环境损害司法鉴定机构、国务院相关主管部门推荐机构出具鉴定意见、鉴定评估报告;对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件,可以采用专家评估的方式,出具专家意见,也可以根据相关法律文书和监测报告等材料综合作出认定。。对于此类案件,赔偿义务人及时履行赔偿责任是第一要务,且将有限的资源及时用于生态环境的修复,对生态环境保护也是有益的。

《管理规定》和部分地方磋商性规范文件大都规定了简易评估认定程序。简易评估认定程序充分遵循了生态环境损害赔偿“以及时修复受损生态环境为核心”的制度初衷[3],在保证评估合理性的前提下,实现了生态损害价值与评估成本的帕累托最优。但目前对于简易评估认定的相关规则的厘定仅停留在原则层面,导致磋商实践中的问题不断。现有研究尽管不乏对生态环境损害赔偿磋商制度的关注,但大多将目光聚焦于磋商的法律性质、磋商与诉讼的衔接和磋商第三人角色定位[4][5][6],忽略了简易评估认定程序规则界定这一重要问题。基于此,本文以已经出台的中央层面和地方层面的赔偿磋商试行方案和生态环境部公布的赔偿磋商二十大典型案例为研究对象,梳理其中简易评估认定的识别要素,进而分析简易认定评估程序的实践困境,最后对简易评估认定程序进行规范构造,以此为生态环境损害赔偿磋商的完善提供管窥之见。

二、生态环境损害赔偿磋商简易评估认定程序的实践困境

简易评估认定程序是优化生态环境损害赔偿磋商机制的必然环节。但简易评估认定程序尚存适用范围不清、异议程序阙如和监督机制乏力等缺陷,削弱了磋商机制作用的发挥。

(一)公益之困:适用范围不清

我国生态环境损害赔偿磋商制度尚未实现法律化,相关规定处于分散化状态。对于生态环境损害赔偿磋商简易认定评估程序的内容,虽在部分法规规章以及行政规范性文件中予以规定,但较为遗憾的是概括性规范居多,不成体系化,无法为评估实践提供精确的指引。面对纷繁复杂的生态环境损害类型,国家层面的生态环境损害赔偿规范虽鼓励简易评估认定,但并未对简易评估认定程序的适用范围进行合理框定,各地结合实际工作需求纷纷对其进行了探索(详见表1、表2)。通过梳理可以发现,各地规范条文对于简易磋商案件适用的术语称谓大相径庭,例如《江苏省生态环境部门办理生态环境损害赔偿简易磋商案件程序规定(试行)(2020年)(征求意见稿)》第5条规定“小额案件”、《浙江省生态环境损害赔偿鉴定评估办法》(2021年)第24条规定“快速鉴定评估”、《广西壮族自治区污染环境类小型生态环境损害案件调查、评估与赔偿规定(试行)》(2021年)第1条规定“小型案件”等。由此可见,各地根据实际情况进行了广泛且有益的探索,为进一步明晰简易评估认定程序适用范围起到了铺垫作用。但是,由于缺乏明确的上位法规定,实践中违规适用的情况不断,这也会使及时修复生态环境的核心目的受到折损。究其原因,一方面源于忽略生态治理的系统性与整体性,另一方面是生态环境损害类型各异、生态环境所承载的社会性权益交叉等问题所致。此外,各地简易评估认定程序例外事项的区域差异及部分例外事项过于模糊也破坏了简易评估认定程序的效果。

表1 生态环境损害赔偿磋商简易评估认定程序相关规范

表2 生态环境损害赔偿磋商简易评估认定程序典型案例

当前,关于赔偿磋商简易认定评估程序的适用范围和评估手段,各地方均形成自身方案,独立观察,各省办法可称之为“因地制宜”,但着眼整体,则相对混乱,不利于为将来统一立法提供有效经验。总之,若不能为简易认定评估程序框定合理的适用范围,会对作为“公共产品”的生态环境造成不可挽回的损失。

(二)私益之困:异议机制阙如

合作评估是政府和责任方共同参与评估自然资源损害过程的一个或多个阶段,进而形成评估报告[7]。让利害关系人充分参与并辅助鉴定评估的合作模式,充分发挥了磋商制度的平等协商理念。但是实践中暴露出的重复鉴定以及执行力弱等问题,也反映出评估规则设置的不健全。第一,赔偿义务人异议机制的缺失。当前,异议机制(即赔偿义务人对生态环境损害简易评估认定报告有异议是否需要正当理由,异议条件以及异议次数的限制为何)鲜见于磋商评估规范文件中。对简易认定评估报告提出异议,应当作为一项基本权利赋予赔偿义务人,这也是兼顾公平与效率的应有之义。不过,异议权的启动也应当设置合理的边界,即赔偿义务人异议需要正当理由。正如国外辩诉交易中,被告人要求撤回有罪答辩被视为是一种对协商认罪的反悔,必须具备正当事由且法庭经审查认为符合条件的方予允许[8]。目前《管理规定》只规定赔偿权利人可以与赔偿义务人协商共同委托鉴定机构开展调查和鉴定评估工作(2)参见《生态环境损害赔偿管理规定》第20条。,也有不少地方文件将此项规定纳入规则设计(3)参见《浙江省生态环境损害赔偿磋商管理办法(试行)》第6条。。但由于缺少高阶位的立法作为规范指引,无法充分体现其合理性和正当性。第二,赔偿权利人异议机制的缺失。在政府环境责任理论中,国家机关具有防范生态环境风险,对受损生态环境进行修复的义务。赔偿权利人作为生态环境保护的专门机关,若出现环境损害评估明显不当的情形,当然具备对简易评估认定程序提出异议的权利。但是现有规定缺乏防止国家机关随意变更与撤销简易评估认定报告的机制。因此,国家机关异议权利的慎重行使亟须相应的机制予以规范。

总之,在损害评估阶段特别要注重与利益相关方协作,以为后续的修复工作作好铺垫。需要注意的是,合作评估能够提高评估的合理性,但也应当充分尊重赔偿义务人的意愿,毕竟评估结果事关其赔偿责任的大小。因此,在推进合作评估的同时,也要建立相应的配套制度,赋予赔偿权利义务人对评估结果的异议权,设计合理可行的赔偿义务人行使异议权的救济途径。

(三)国益之困:监督机制乏力

简易评估认定程序的精髓在于程序简化,但实践中随意或过分简化易导致程序价值折损。对于环境风险的预防和规制,司法部门、社会公众、新闻媒体等均有权参与监督。环境保护部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(2011年)(以下简称《若干意见》)中“科学严谨,维护公正”的工作原则,明确要求应及时对突发环境污染事件开展污染损害鉴定评估,强化职业道德建设,建立监督机制,确保鉴定意见和评估报告的独立性、科学性与公正性。美国路易斯安那州在此问题上规定,自然资源受托人必须以书面形式邀请责任方参与自然资源损害评估,并且其工作情况需要面对公众的公开审查和评论,必要时可以请求适当专家的帮助,直接与潜在责任方进行技术、法律、经济问题的对话,为潜在责任方提供早期参与实地调查和评估过程的机会[9]。反观我国,目前并没有为利益相关方提供早期参与实地调查和评估过程的机会的规定,这种状况对纠正鉴定意见可能存在的错误极为不利。此外,当前司法机关等监督主体对简易评估认定程序的监督主要依靠日常检查与举报信息,而未充分利用大数据、人工智能等技术规范赔偿权利人自由裁量行为。具体而言,简易评估认定程序监督技术支持的薄弱导致监督主体不能全过程、高效率地开展监督活动,难以及时对违法适用行为发出预警,环境风险领域的规制困局难以有效破解。

概言之,简易认定评估工作信息的公开是对其进行监督运行的基础。囿于目前简易评估认定程序监督的主体地位缺乏依据、监督手段较为单一、监督的效力不足,导致评估结果的公信力不足,减损了该程序适用的价值。因此,应将程序公正、程序公开与有效参与等其他因素纳入监督体系,尽可能填补监督上的漏洞,确保评估工作的专业性和客观性。

三、生态环境损害赔偿磋商简易评估认定程序的规范进路

生态环境损害赔偿磋商机制中应用简易评估认定程序,可提升环境损害的有效治理,实现生态环境的实体正义。因此,我国应从全流程效率视角出发,多维度优化简易认定评估程序,提升简易评估认定程序的整体效能。

(一)前提:明晰适用范围

简易评估认定程序的适用范围可以从积极要件和消极要件两个方面进行界定。

1.积极要件

2020年生态环境部等《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》第五部分中将简易评估认定程序的适用范围规定为“损害事实简单、责任认定无争议、损害较小”案件。之后发布的《管理规定》第20条第2款对此作出了同样的规定,即两者均要求同时具备上述三个积极要件。部分地方规范性文件也采用这一概括式立法模式(4)参见《河北省省级生态环境损害赔偿专家库管理办法(试行)》第13条、《吉林省生态环境损害赔偿制度操作规程(试行)(征求意见稿)》第16条、《上海市生态环境损害调查管理办法》第8条、《杭州市生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接工作指引(试行)》第4部分、《淄博市生态环境损害赔偿磋商工作办法》第7条、《郴州市生态环境损害赔偿制度改革实施办法》第4部分第2项、《关于推荐四川省生态环境损害赔偿鉴定评估专家的通知》第4部分第2项、《陕西省生态环境损害鉴定评估办法》第4条、《甘肃省生态环境损害调查实施办法(试行)》第7条、《银川市生态环境损害赔偿磋商管理办法(试行)》的通知》第8条、《吐鲁番市生态损害赔偿调查办法(试行)》第10条、《重庆市生态环境损害赔偿鉴定评估管理办法》第6条等。。从立法技术上看,将大量环境影响较小的案件囊括其中,体现了环境损害分类评估的倾向。但是上述规定不够具体,无法为评估实践提供明确的指引。

与之相对,另一部分地方规范性文件则通过概括加列举并存的模式,对前者的立法目的进行解释说明,两者之间呈现出顺承的关系。正面列举确定简易评估认定程序的适用范围,应同时重点考虑损害数额和公众可接受度两个因素。鉴于各地生态系统可容忍的风险水平差异大,损害数额的确定可借鉴民事诉讼法小额程序的做法,从改革试点的“定额制”转变为“比例制”。由于民众和专家对环境修复效益的认识不同,也有学者认为应该采用民主的方法,以民众意识为基础确定修复状况。这是一种重视市民参加和通过过程创造价值的想法,也是推进风险交流的方法。此外,在个案裁量时,赔偿权利人还应将赔偿义务人因侵害行为所获得的利益与其过错程度进行对比,注重法益相称性。

2.消极要件

此外,各地规范性文件大都列举了不适宜快速鉴定评估的生态环境损害赔偿案件具体情形。设置消极要件的主要目的是要防止生态环境利益被“贱卖”或“高估”,提高评估认定的公信力。结合各地立法和实践现状,本文认为可将以下几类案件排除在适用范围之外:第一,检察机关不支持适用快速鉴定评估的涉刑案件。检察机关在宪法上具有“法律监督机关”的定位,有权代表国家利益和社会公共利益,居于“裁判中立者”地位,通过行使检察监督的方式,落实“污染者负担”的基本法理[10]。由于重大疑难复杂环境刑事案件相关期限较长,并且结果存在不确定性,所以不符合简明性要求。第二,中央及省级生态环境督察反馈问题涉及案件。由于督察主体层级高、督察任务目标准、督察问责力度大,各地政府在受到环保督察后能够高度重视、高效响应,通过卓有成效的环保整改来应对环保督察所带来的阶段性纵向压力[11],这本身就表明损害程度及事实不符合简明性要求。第三,跨行政区域、跨流域等重大疑难复杂的案件。跨行政区域和跨流域案件,涉及多方复杂的利益关系,协调难度大,达成共识难,因而难以适用简易评估认定程序。第四,对损害量化金额估算超过一定数额的案件。第四种情形虽然并不直接影响损害事实及责任认定这两方面的简明性,但生态资源作为一种“公共物品”,对损害金额过大的案件需要谨慎对待。第五,较大及以上突发环境污染事件。此外,为保证开展的损害评估的合法性和合理性,可以借鉴美国的做法,在预评估阶段将生态环境损害程度并不严重的污染事件筛选出来,以保证修复工作的进展[12]。

概言之,采取“正面概括、肯定列举”的正面清单设计和采取“否定列举”的负面清单设计并用,是确定生态环境损害赔偿磋商简易认定评估之适用范围的科学方案。类型化有助于当抽象的概念及其逻辑体系不足以认知多样化的现象时,将不同内容规整为彼此关联的体系[13]347。为此,我国有关保护生态环境法益问题的研究需要以赔偿磋商实践为指向进行类型化思考。依照生态环境损害的内在逻辑,决定简易评估认定适用范围的因素为科学性与法律性,由此可以确定适用范围中的四大要素,即科学性简单、科学性复杂、法律性简单和法律性复杂。这四大要素构成适用范围等级划定的基础框架,对四大要素内容的确定和基础框架的拟定在适用范围分类分级中尤为重要(见表3)。

表3 磋商简易评估认定适用范围等级划分矩阵

(二)核心:构建异议机制

1.设置赔偿义务人异议的规范机制

在简易认定评估程序中设置异议机制,可以保证作为“公共物品”的生态环境利益不被随意处置,提升评估的合理性。作为救济途径之一,在发挥保障赔偿义务人自愿性功能的同时,为避免赔偿义务人趋利避害,也应当设置异议事由正当与否的标准与审查程序,以达到维护生态环境的根本目的。同意适用简易评估认定程序是赔偿义务人的权利,应当允许赔偿义务人具有正当理由地退出程序,但义务人选择进入磋商程序即对自身的行为负有责任。正当理由应当基于赔偿义务人“自愿与合法”展开。在充分保证义务人的知情权与获悉权的基础上,尊重义务人的程序主体性,体现程序自由价值。就赔偿义务人异议权的分类而言,考虑到不同阶段重新鉴定的成本和修复受损生态环境紧迫性的不同导致义务人异议权正当性判断的相应不同,义务人异议权的分类也应不尽相同(见表4)。

鉴于简易评估认定程序会因破裂而对生态环境损害赔偿制度有一定反噬的风险,以及程序适用过程中异议事由的较高证明标准,本文认为,考虑到检察机关作为生态环境保护主导部门的同时又承担着监督职能,应当引入检察院作为中立第三方对双方异议事由进行审查以明确其公正与正义价值。以环境司法能动性和谦抑性辩证统一作为指引,检察院应以谨慎、谦抑、中立的态度,严格审查程序启动的自愿性与合法性,合理划分正当行使异议权与权利滥用的界限,保障磋商权利主体在一种充分对话和沟通的协商程序中实现环境公正。

2.赔偿权利人的异议约束

国家机关应主动对损害环境公共利益的行为进行预防和干预,但频繁变更政令的行权方式,有悖于行政效能原则,所以对于国家机关擅自调整与变更简易认定评估模式的行为应当进行限制。

第一,从法理上讲,虽然我国环境法并未对生态环境损害赔偿磋商简易评估认定程序的终止、撤回给予直接、清晰的规定,但仍然应当肯定赔偿权利人、赔偿义务人均具有撤回事前合意之权利,具体表现为简易评估认定程序中的异议权。而在实践中,为提升赔偿义务人磋商的积极性,应对赔偿权利人行权予以限制。国家机关只有坚持禁止违反承诺原则,义务人才可无后顾之忧地根据损害评估报告要求,及时修复受损生态环境。第二,应当设有国家机关调整与变更简易认定评估模式的例外情形。评估完成后重大环境要素发生变化的、赔偿义务人隐匿重要鉴定材料的、适用简易评估认定程序明显不当等情形都可以囊括其中,以应对不断变化的损害评估修复工作。检察机关必须对例外情形进行严格审查,司法审查的主要目的是确保所有可能受到影响的(公共)利益在赔偿权利人行使法定职权的过程中被公平地代表。在磋商过程中,检察机关理应扮演两种角色,既是协商主体之一方,又是法律监督机关。

(三)保障:加大监督力度

1.增加监督主体

广泛的监督主体可以提升简易认定评估监督的实践效能。一般而言,“在作出决策和制定管理政策时,公众参与得越多,政策的可接受性越强,其所遭受的抗议和申诉的可能性就越低”[14],因此,要鼓励多方主体参与生态公共利益的维护,形成行业监管、行政监管、司法监督、社会监督四位一体的同步监督体制[15]。监督主体应对生态环境损害事实的认定及责任承担的依据等充分表达意见,并对最终结果产生事实上的约束力。首先,在广泛调动多元主体的自主监督过程中,司法和行政机关应探索提升简易评估认定程序相关数据的共享度,通过大数据分析增大对风险发生可能性的甄别,从而减小简易评估认定程序适用的阻力。其次,依托行业监管的专业性、独立性、客观公正性的特征,将其定位为内部审查的补充机制,提升监督效能。第三,激励专家学者为程序规范实施监督工作积极提出意见,充分挖掘社会公众的监督潜能。专家学者和社会公众参与磋商监督应当保持持续性和常态化,赔偿权利人应在官网等线上平台设置信息反馈模块,允许监督主体对那些涉及重大利益或者内容较为复杂的评估反馈意见,从而对程序适用的风险进行全过程的有效规制。第四,严格设定各种监督主体的法律责任,确保监督责任落到实处,真正实现环境正义。

2.优化监督手段

案例库的应用是优化生态环境损害评估监督手段的最佳方案。通过案例库可以更加快速地对一些小型环境损害赔偿法律问题作出回应,确定相关规则,实现类案同判,并最终为形成环境污染损害鉴定评估工作能力奠定基础。首先是要以案例群充实评估规则的供给。应在衡量采纳案例技术性与法律性关系的基础上,提升指导性案例的发布速度和增加发布数量。其次,运用人工智能构建多维案例索引方式。将案例中的损害行为、环境要素、过错程度等关键要素作为数据标签在人工智能系统中形成一套算法编程,为监督主体在实践中检索并发现相关指导性案例提供多维且全面的索引系统。人工智能中的类案检索功能及其类案推送系统为全面推进参照指导性案例监督发挥更大效应提供了重要的科技手段[16]。最后,确立背离论证责任制度。因生态环境损害案件牵涉范围广泛、问题复杂且新情况层出不穷,实践中难以避免地会存在一些需要与指导性案例相左的情形,为保障指导性案例的“参照”效力,有必要建立指导性案例背离论证责任制度,明确不参照指导性案例的说理论证,既便于规范评估主体的自由裁量权,又有利于提高案例的权威性。