国家金监总局“三定”

陈洪杰

2023年5月18日，国家金融监督管理总局（下称“国家金融监管总局”）揭牌仪式在原中国银保监会南门举行，变身国务院直属机构。将近六个月后，“三定”（定职能、定内设机构和定编制）方案确定。

11月10日晚，国家金融监管总局“三定”方案发布，共27个正司局级内设机构。其中，裁撤了信托部、保险中介监管部、政策银行部等，新增了资管机构监管司、金融机构准入司、机构恢复处置司、科技监管司、行政处罚局、稽查局等。

同时，原政策银行部和大型银行部合并为大型银行监管司，原股份制银行部和城市银行部合并成立股份制和城市商业银行监管司，原统信部和风险处置局合并成立统计与风险监测司等。

在27大部门中，备受市场关注的是资管机构监管司及机构恢复处置司等。资管机构监管司将承担信托公司、理财公司、保险资产管理公司的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，覆盖的资管体量至少在90万亿元左右。

中国资管行业属于分业监管，但随着“资管新规”的推进，统一监管也势在必行。“把三类资管公司的监管纳入资管机构监管司，这是机构监管与功能监管相结合的体现之一。”中国社科院金融研究所财富管理研究中心主任王增武表示。

另外，2023年3月以来，硅谷银行、第一共和银行、瑞信银行等银行陆续破产，给全球银行业提出了新的挑战。中国的银行业也存在一些问题银行。化解已有风险是监管当局急需直面的问题。机构恢复处置司应运而生。

对比之前的中国银保监会，国家金融监管总局的金融监管权扩大不仅仅在于，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证监会的投资者保护职责划入国家金融监管总局。新“三定”方案更是提到了国家金融监管总局“职能转变”：加强和完善现代金融监管，转变监管理念和监管方式，坚持既管合法又管非法，消除监管空白和盲区等。

近期召开的中央金融工作会议指出，切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管。“在未来，无疑国家金融监管总局将承担更多的责任。”有行业人士称。

内设27大机构

相较于原中国银保监会的“三定”方案，当下国家金融监管总局的“三定”方案发生了哪些新变化？

首先，体现在机构属性上，原中国银保监会为国务院直属事业单位，而国家金融监管总局是国务院直属机构。

其次，相较于原中国银保监会设立了很多“局”“部”，国家金融监管总局27个部门大多改成了“司”，例如原政策研究局改成政策研究司，原农村中小银行机构监管部改为农村中小银行监管司等。还新设了一些局，如行政处罚局等。

再次，對原来监管部门进行合并。例如原有的政策性银行监管部被纳入此次的大型银行监管司，全国性股份制商业银行监管部与城市商业银行监管部合并为股份制和城市商业银行监管司等。

在2023年6月，有市场人士表示，将合并股份制银行和城商行监管的监管部门。“股份制银行和城商行以及民营银行的很多属性都很相似，没有必要那么多监管部门了。”一位金融机构人士称。

不过，对农村中小银行监管的改变不大。“原因在于，农村中小银行数量众多，有几千家，需要单独设立一个监管司管理。另外该类银行，尤其是农信系统的属性与其他银行的属性不同，涉及省政府、省联社甚至和其他部委的关系。”另一位分析人士称。

国家金融监管总局在多方面体现“职能转变”：加强和完善现代金融监管，转变监管理念和监管方式，坚持既管合法又管非法，消除监管空白和盲区等。图/视觉中国

另外，不再保留保险资金运用监管部、信托监管部、创新业务监管部。但新设了资管机构监管司，并新设科技监管司、金融机构准入司、机构恢复与处置司、行政处罚局、稽查局等。

在金融消费者权益保护方面和打击非法金融活动，国家金融监管总局作用也得到强化。本次“三定”方案中提到：国家金融监管总局牵头建立打击非法金融活动工作协调机制，组织建立非法金融活动监测预警体系，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作等；负责金融消费者权益保护，牵头建立金融消费者保护工作协调机制和金融消费纠纷多元化解机制等。

在机关行政编制上，国家金融监管总局共910名。设局长1名，副局长4名；司局级领导职数114名（含首席风险官、首席检查官、首席律师、首席会计师各1名，机关党委专职副书记1名，机关纪委书记1名）。

5月19日下午，人社部网站显示，国务院任免国家工作人员，其中，任命李云泽为国家金融监管总局局长，任命曹宇、周亮、肖远企、丛林（女）为副局长。

职能转变：既管合法又管非法

在之前的监管框架下，对新出现的金融行业、机构或领域可能缺乏有效的监管。国家金融监管总局将改变这一状况。其首要职责是：依法对除证券业之外的金融业实行统一监督管理，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，维护金融业合法、稳健运行。

在职能转变上，新的“三定”方案提出：加强和完善现代金融监管，转变监管理念和监管方式，坚持既管合法又管非法，持续提升监管的前瞻性、精准性、有效性，强化中央和地方监管协同，消除监管空白和盲区，加强金融消费者权益保护，加大对违法违规行为的查处力度等。

“随着金融创新不断深化，金融机构的产品和服务范围界限被逐渐淡化，如果仍按照机构监管模式监管综合金融业务可能会面临多重监管和监管真空并存的窘境。虽然原银监会和原保监会在2018年进行了整合，但并未完全消除机构监管和分业监管的通病，进一步调整金融监管模式及其框架成为必然。”国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地秘书长尹振涛曾发文称。

例如在2013年左右，掀起了一场互联网金融创新热潮，P2P（网络借贷）、互联网众筹及互联网理财等公司大量出现。由于这些网贷平台并未通过监管部门发牌设立，因此没有明确的监管主体和制度体系，处于监管视野之外的“无法之地”，导致一些风险的出现。

另外，根据新“三定”方案，国家金融监管总局将“加强金融监管内部治理，强化对权力运行的有效制衡，规范政策制定、市场准入、稽查执法、行政处罚、风险处置等工作流程，强化对重点岗位和关键环节的监督制约，打造一支政治过硬、专业精湛、清正廉洁的监管铁军”。

早在2023年5月，李云泽也谈及过类似的内容。他称，要转变职能、提升效能，坚定恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，不断研判具有中国特色、时代特征的监管指数、监管规则，为构建新发展格局、推动高质量发展提供有力支撑和坚强保障。落实服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大任务，依法将各类金融活动纳入监管，努力消除监管空白和盲区等。

当下，“防范系统性风险不发生”被提到更高的位置。如何维护金融安全？11月10日，北京大学国家发展研究院教授、副院长黄益平在公开演讲中表示，其一，明确监管的政策目标，金融监管的目标是保障公平交易、保护金融消费者、维持金融稳定。其他的一些政策目标，比如资产价格的水平、宏观经济的波动、金融行业的发展等，不是金融监管部门的责任，应该把发展的责任从监管部门分离出来。

其二，赋予监管部门一定的专业独立性与权威性。金融监管既有明确的政策目标，也是一门专业性很强的技术活。要赋予充分的权威性与丰富的政策工具，按照已经确定的政策目标来评价它们的工作，但不要干预它们的具体举措。

其三，对监管政策的实施进行问责。这几年金融体系出了很多风险，但几乎很少有监管官员承担责任，这样他们就缺少必要的负面激励。当然，追责的前提，一是明确职责，二是确保独立性和权威性。

其四，增加监管部门的编制与经费。这些年监管效果不好，还有一个重要的原因是监管资源严重短缺。人手不够，“顾不过来”就很正常。看市场结构、产品种类以及投资者数量，金融行业的复杂性更是明显增加，但监管部门的编制跟不上这样的变化。

国家金融监管总局与原中国银保监会内设机构对比

资料来源：国家金融监管总局“三定”方案、中国银保监会“三定”方案，《财经》記者整理。制表：于宗文

统筹90万亿元资管

2021年底“资管新规”过渡期正式结束，净值化转型改革成果显著，去嵌套、去通道、去杠杆、打破刚性兑付等一系列举措引导行业走入良性发展轨道。

在此次“三定”方案中，更是取消了原有的信托部，设立资管机构监管司。其主要职责是，承担信托公司、理财公司、保险资产管理公司的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

2023年三季度，市场上已经传言取消信托部，成立资管监管部门。“我们当时不知道将有多少类资产管理的公司被纳入进来，担心的是信托业在监管部门眼里的权重是否会下降。”一位信托行业人士表示。

按照最新数据，信托公司的总资产规模在22万亿元左右，理财子公司的规模在27万亿元，保险资产管理公司也超过24万亿元。若再加上15万亿元左右私行的资产管理规模，资管机构监管司覆盖的资金体量至少接近90万亿元。

在王增武看来，上述方案中提及了资管机构监管司职责的内容，但对智能投顾、尚未开设理财子公司的中小银行，以及服务信托的资管业务规定还不明确，另外对于保险公司、私行是否能够申请到家族信托的牌照问题，还有待在未来进一步细化。

在这三类机构中，理财公司的规模最大，但已被公募基金超过。中国证券投资基金业协会发布的数据显示，截至2023年二季度末公募基金规模27.69万亿元。这个数字已经超过了同期银行理财市场的规模。

作为一类新业态，不同于其他资管行业，市场和监管部门将银行理财赋予了“政治性、人民性，服务国家战略”。

“部分银行理财的人士认为理财产品随时有回流的可能，但实际上走势如何，能否重归资管行业第一的位置还不好判断。目前，银行理财子公司陷入多重目标的困境：既追求低波稳健，还要符合净值化管理要求，同时还要与公募基金相竞争。这很难做到。”王增武表示，其实银行理财子公司的根基还在，当前它们最主要的目标是提高自己的资产管理能力。

当下理财子公司存在的另一大突出问题是，为短期竞争追求规模，往往出现以同业同类产品而非产品基础资产结构、市场情况作为定价基准锚的现象，从而使得业绩基准失真，或者说“理财产品业绩基准设定存在一定范围内偏高的情况”。

“随着资管机构监管司的成立，理财产品的业绩基准、报备和信息披露指引有望统一标准，这会减少金融机构和消费者之间的信息不对称行为，提高金融产品和市场的透明度。”王增武表示。

处置高风险机构更进一步

当前在金融严监管及宏观形势变化下，中小金融机构经营压力较大，风险事件频发。而问题金融机构处置是维护金融稳定、完善现代金融监管体系的关键步骤之一。

对此，国家金融监管总局将专门设立机构恢复与处置司：拟订相关高风险机构风险处置制度、标准、程序，对出现严重风险、难以持续经营的机构开展风险处置等工作。

在中国信达资产管理股份有限公司不良资产首席研究员王洋看来，新“三定”方案明确金融监管总局职责包括，建立银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的恢复和处置制度，会同相关部门研究提出有关金融机构恢复和处置意见建议并组织实施。

之前，对于高风险机构处置主要是集中在中国人民银行的金融稳定局。金融稳定局的简介中提及：管理中国人民银行与金融风险处置或金融重组有关的资产；承担对因化解金融风险而使用中央银行资金机构的行为的检查监督工作，参与有关机构市场退出的清算或机构重组工作等。

进一步来看，金融稳定局的科室有：综合处、金融体制改革处、金融稳定评估处、金融部门评估规划（FSAP）秘书处、银行业风险监测和评估处、证券业风险监测和评估处、保险业风险监测和评估处、金融控股公司风险监测和评估处、中央银行资产处、存款保险制度处。

有行业人士认为，未来中国人民银行多在綜合分析和评估金融业系统性风险，国家金融监管总局的机构恢复与处置司侧重于微观机构的风险处置上。双方相互配合与协作。

“金融资产管理公司作为以化解金融风险处置不良资产为主业并且是总局监管的专业金融机构，可以在金融机构恢复和处置实施涉及的风险研判、尽职调查、不良资产处置等环节发挥经验和专业优势。”王洋表示。

中国人民银行发布的《2022年四季度金融机构评级结果》显示，高风险机构为346家。

从趋势看，截至2022年末，全国高风险机构数量较峰值已减少303家，现有346家高风险机构总资产占参评机构总资产的1.72%。

“问题金融机构处置有三个基本目标：维持金融体系整体稳定、保证关键金融功能可持续性、保护利益相关者。”

2023年6月，国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任郑联盛称，对于问题金融机构处置的核心要素，主要包括六个方面：确保处置速度、透明度和可预期性；持续提供金融服务；强化金融机构自救措施，明确处置资金来源和顺序；明确损失分摊机制；有效降低处置过程中的成本；保证市场参与主体的权益。

针对中国问题金融机构处置机制，郑联盛提出以下可进一步明确、改革或优化之处。问题金融机构处置的法律体系和相关制度规范；问题金融机构的判定标准、触发条件和处置流程；问题金融机构处置工具及其使用；公共资金使用机制；地方政府在问题金融机构处置过程中的角色。

另有行业人士表示，虽然当下中国高风险机构的数量和总资产占比不多，但如何处置好它们，还涉及与房地产市场、地方政府、地方融资平台之间的关系，尤其在经济下行中当属不易。