电网投资项目效益管控机制初探

2023-12-06叶颖津朱雅芳陈莹张承圣

中国集体经济 2023年34期

叶颖津　朱雅芳　陈莹　张承圣

摘要：主业投资项目效益水平关系到电网企业可持续发展能力，因此成为电网企业的核心业务活动。基于此，文章从电网企业强化投资项目效益管控需求切入，分别从项目投资事前决策、事中执行以及事后评价等环节提出机制优化建议，以期望对电网投资项目效益管控水平提升有所裨益。

关键词：投资项目；资产组；后评价

在宏观经济高速增长时期，电网项目建成不久，往往就可实现高负荷运行，科学投资决策压力相对较低。但随着经济长期处于中低速增长，加之行业去产能、地区发展不均衡等情况的影响，电力需求增速持续放缓、结构不断变化，如果无法做到精准投资，容易形成低效、无效投资等资源低效配置问题。因此，电网企业需要建立涵盖投资项目事前、事中、事后的电网投资效益全过程管控机制，闭环指导投资需求评估、项目管控等各个环节，以优化资金投向、防控投资风险，有效提升公司电网投资决策管理水平。

一、电网投资项目效益管控面临的问题

（一）事前投资效益评价难，项目科学筛选机制有待强化

电网投资项目成本核算相对清晰，但是收益核算难以精准对应到项目层面，因此单个电网投资项目难以独立形成现金流量，這就容易造成部分地区电网轻载现象频现，投资边际效益下滑。为统筹电网投资项目建设的规模、速度和效益，在机制层面保障电网投入产出水平，迫切需要加强电网投入产出分析，强化项目事前筛选机制研究，落实电网精准投资策略，全面提升效率效益水平，防范化解经营风险。

（二）事中过程管控难，项目过程管理机制有待完善

项目管控是电网投资决策管理的关键环节，是确保投资落地的主要抓手。受电网投资项目分布广、数量多等因素影响，投资项目管理存在不够精细的情况，在安排基建、生产性技改等多种项目投资方式时，项目规划、项目储备、项目计划难以有机衔接，存在轻重缓急难区分，项目安排存在功能交叉的情况，迫切需要以规范项目决策的全构建规划库、储备库、计划库的联动模式，形成“整体联动、部门协作、快速反应、确保落实”的链式管理新机制。同时在项目实际执行过程中，需要加强项目建设过程的跟踪，确保项目建设成本得到有效管控。

（三）事后投资效益测算难，项目后评价管理机制有待健全

电网投资项目的后评价方法问题是长期困扰电网投资效益评价工作的难题，一套涵盖单项工程后评价、电网整体投资效益评价的方法对于健全电网投资全过程闭环投资决策管理体系，常态化开展投资评价管理工作，提升电网投资决策管理水平和投资效能，防控投资风险，至关重要，亟待完善。

二、电网企业投资项目效益管控机制构建

（一）投资项目规划环节，引入电网整体投资效益评价

为增强电网投资与宏观经济政策的适应性，满足电网发展优化投资决策需要，首先应引入电网整体投资效益评价机制，以便为合理把握电网投资方向、优化电网资产结构提供参考，进而提升和改善电网整体效益，促进电网科学发展。

具体来说，电网整体投资效益评价可根据省、市、县公司在电网投资管理中的职能定位，从投资、收益和资产三个方面，通过对经济和技术指标的设计，构建并建立与之相适应的电网整体投资效益评价体系，实现对省、市、县公司历史投资效益变化情况追溯、影响投资效益的主要因素筛查、对过度投资及需要提高投资利用效率区域提出警示。如单位资产售电量、单位投资增供电量、单位投资增供负荷、单位投资降损电量、单位投资新增收入等5项指标可从经济效益层面进行量化评价；供电区容载比、变电设备平均利用小时数、欠载变电站比例、10千伏互供率和户均配变容量五项类指标从技术层面细化到各电压等级进行量化评价。

（二）项目筛选环节，引入投资效益多维评价方法

首先，应对项目类型进行必要划分，界定投资优先权项目。具体来说，就是先将投资项目需求分成常规项目和特殊项目，其中特殊项目为公益性和应急性电网投资项目，由于具有投资优先权，可直接纳入年度投资计划。同时，对于这些保障供电需求、履行社会责任的特殊项目、紧急项目，在里程碑计划管理中调整优先级别，可迅速向相应的快速反应链条下达指令性提示，下一执行链条在接到紧急提示指令后，立即在最短的时间内进行处理或完成作业，确保事事有落实、件件有回音，加快推进项目进度控制，提高项目管控效率。

其次，引入更多评价维度，建立电网基建投资项目事前决策评价机制。可借鉴卡普兰平衡计分卡机理，分别从财务、内部运营、客户、学习与成长四个维度出发，结合项目投资决策的侧重点，将电网投资项目预期效益情况将其设定为价值创造、客户服务、内部管控、发展协调四个维度，并形成可操作衡量指标。其中：价值创造维度方面，用财务净现值、财务内部收益率、静态投资回收期和总投资收益率四个指标评估项目价值创造能力；客户维度，反映服务客户水平，由项目投资建设在客户服务方面发挥多大作用来衡量。内部运营维度方面，考虑电网投资项目的特点，进一步细化为市场需求、成本控制、供电可靠、电网安全四个方面。发展协调维度方面，重点考察容载比、是否解决供电瓶颈问题。

再次，基于多维评价指标（如表1所示），开展电网投资项目立项论证。电网企业发展部门通过对电网运行专业信息数据进行系统深度分析，全方位了解电网实际运行情况之后，确定电网亟须解决的问题，并对相关投资项目立项，可以从根本上提高项目立项工作的科学性。

最后，将财务能力和项目评价得分作为约束条件，在电网投资项目按电压等级分类基础上，分别筛选出入围的投资项目。业务部门与财务部门协同，明晰各级职责分工，层层技术把关，构建“财务+业务”专项审查机制，加强项目可研经济性、财务合规性的审核，确保项目技术可行性和经济合理性。

（三）项目库管理环节，实施项目动态管控

首先，建立规划库，集中管理评选入围项目。依据市场研判结果，开展中长期发展规划，经多维评价审定后的电网规划项目方可进入规划库。然后，根据结构转型期电力需求侧和供给侧呈现出的新特征，建立年度滚动规划机制，以适应需求侧、供给侧的新变化，保证项目库动态更新。

其次，建立储备库，提高项目储备力度和质量。规划库项目完成所有可研工作之后方可进入储备库。通过加大项目储备力度、项目库重要度排序、项目库标准化建设，统一工程项目建设标准，规范设计管理，保证设计质量，合理控制造价。按照早储备、全储备、常态化储备的原则，建立三年滚动储备项目库，根据规划库项目进展，县公司逐月开展项目储备，市公司按月进行项目审核，省公司按季度进行可研批复，将项目精准落实到每一个村、每一个台区，提升项目可行性和准确性。同时，储备库对储备库项目进行重要度、紧迫度排序，以实现与项目决策、投资决策的有效衔接。

再次，建立计划库，规范项目投资计划管理。储备库项目完成重要性排序后，结合投资决策的资金总额，便可确定计划库入库项目。计划库项目决策是对投资决策的落地环节。为加强纳入计划库项目管理的计划性，应梳理项目归口管理部门和关键控制节点，编制节点控制计划，提升项目管控水平。考虑到实施效率，需运用信息化手段开发项目里程碑全链条管理模块，增加建设项目里程碑辅助决策支持功能，将项目里程碑的关键控制点按照业务属性归并为项目状态、项目流程、项目进度三个部分，以项目进度为主题，分层级展現各关键节点里程碑计划完成情况，确保项目进度管理满足公司准确率指标考核，并配套开发项目预算检查功能，实现项目资金刚性控制。

最后，建立年度滚动规划机制。考虑到原有规划研究深度可能会不适应发展需要，为避免项目不能落地，影响电网项目决策及投资决策制定。在规划阶段必须论证项目建设落地的可行性，提前做好电力空间布局调整准备，把规划项目纳入各级政府的控制性详细规划。同时，规划项目自进入规划项目库起，设置项目唯一编码，依次在各库之间流转，可保证项目在规划库、储备库、计划库之间的有效衔接，避免违规添加项目以及各库使用不同项目名称造成的混乱，真正实现项目信息流、工作流合一，保障三库间的有效联通。

（四）项目执行环节，实行“事中”跟踪优化

在电网项目投资融资过程管理方面，立足电网发展需求，从投资能力测度、融资业务及风险管理、投资分配原则等方面，开展投融资过程管理，强化投资风险管控，拓宽融资渠道，统筹平衡电网投资能力和筹措资金规模，全力保障电网发展投入资金需求。第一，开展投资能力测度，合理确定投资模式。建立适应电力体制改革新形势的公司投资能力测算新体系，测度电网投资能力。考虑到在新一轮电力体制改革的大背景下，基于“购销电价差”的电网投资能力分析将不再适应发展需要，须建立一套基于“准许成本+合理收益”原则的投资能力测算体系，前瞻性测度电网企业投资能力，合理确定投资规模和方式。第二，开展融资业务及风险管理，保障投入资金需求。在外部环境监测方面，建立国家金融政策和金融市场动态跟踪机制，构建金融政策和金融市场动态监测指标体系，将资金市场划分为宽松、适中、偏紧三种类别，指导融资工作；在内部环境研究方面，研究企业内部资金流动规律，对公司阶段性的资金平衡与流动情况做深入研究，以利率市场化改革为契机，强化对融资业务的顶层设计，开展融资业务及风险管理，在保障电网投资项目资金需求的同时，做到企业资金链稳健运行，提高资金管理效率，防控投资风险。第三，开展投融资平衡测算，明晰投资分配原则。以资产总额、总收入、净利润、折旧、资产负债率等关键指标为约束，构建了省、市、县三级投融资能力评估体系，开展企业投融资平衡分析，衡量自我投资能力，结合投资需求，测算公司的投融资缺口，为电网建设资金的合理分配提供客观、定量决策依据。

在电网投资项目实施过程管控方面，通过按照项目编制里程碑计划是保证项目实施进度可控、在控的主要手段。在实际实施过程中，按月度开展项目物资招标、立项、开工情况等进度分析，可及时发现重要工程节点和投资项目完成情况，有助于及时协调解决施工现场问题，梳理总结项目投资执行全过程中存在延迟、存在不合规的问题，保证按期建成投产，发挥电网项目运营效益，早见实效。

在投资项目设计方案动态调整方面，要求省、地（市）县公司加强市场分析预测，对于重点项目、大客户的用电需求及时了解掌握，充分发挥“绿色通道”项目备案程序便捷性，对应急项目予以“特事特办”，通过“绿色通道”增补项目保证计划执行过程中突增负荷和投资刚性需求的及时满足，提高电网投资的灵活性，提高电网投资投入产出效益。

（五）事后效益后评价环节，优化效益评估方法

考虑到单个电网投资项目往往难以产生现金流量，为此可将资产组理念引入电网整体投资效益评价领域，进而对项目组合进行更为精确的效益后评价，实现省、市、县公司历史投资效益变化情况追溯、影响投资效益的主要因素筛查、对过度投资及需要提高投资利用效率区域提出警示等功能，增强电网投资计划与宏观经济环境变化的匹配度，为科学把握电网投资方向、优化电网资产结构提供重要参考，提升电网整体效益，促进电网科学发展。具体来说：

第一，划分资产组，构建电网资产设备组合。与单个电网资产不同，电网资产组既保留电网“网络化运行”特征，又可独立确认投入和产出的最小资产组合。因此，考虑电网资产精益化管理及其自身的物理与技术特征，可按电压等级将电网资产划分为：高压线路、变电站、中压线路、台区等四类可评估资产组，然后与财务部门资产卡片匹配，形成电网资产设备组合。

第二，对资产组进行唯一编码，统一规范资产数据。以各类资产组为颗粒编码，将资产设备组合作为主数据进行统一管理，并构建资产设备树。具体编码方式，可将不同资产组合，按“归属地－资产组编号”确定该资产组归属，遵循“电压等级-设备型号-资产组编码”的逻辑关系对同一层级资产组进行编号。

第三，以资产组为核算对象，设定投入产出要素归集规则。投入与产出要素的量化匹配，是进行资产组投入产出效益评价的数据基础。以资产组为数据归集单元，分别归集资本性投入、成本性投入和产出流入，是问题解决的关键。在实际设定归集规则和数据来源的操作过程中可按如下步骤开展：

第一步是设计资本性投入要素归集规则。反映电网投资项目形成资产的资本性投入指标主要为资产原值和线路资产的长度，对于资产组资产原值的归集相对简单，应为该资产组所有单个资产原值之和。對于高压输电线路资产原值应归集到高压线路资产组；对于变电站内变压器、换流设备、房屋应归集到变电站资产组；对于电压等级相对较低的10千伏等级线路资产原值可归集为中压线路资产组；对于电压等级最低的10千伏以下等级线路和设备资产原值应归集到供电台区资产组。

第二步设定成本性投入要素归集规则。成本性投入主要体现为资产组运维检修支出。其中，对于材料费、外包费可通过工单确定资产组后进行归集。具体来说，就是在ERP系统块中，按照不同资产组单独创建日常检修、设备大修、应急抢修等维护工单，进而实现相关成本支出自动归集至相应资产组。对于人工费等间接费用可以通过设计自动分摊公式的方式，通过系统进行自动分批归集。

第三步设计资产组产出归集规则。资产组的产出一般体现在经济性和可靠性两个方面。经济性产出可通过对各资产组的线路线损电量、变电站能耗、线路输电量以及台区供电量等信息予以归集，相关数据可从相关专业管理信息系统抽出。对于可靠性产出，则可以通过设备监测缺陷数据反映，具体数据可从设备管理部门管理信息系统抽取。

第四步将资产效率段位化分类。首先选取各资产组投入产出评价指标。为确保运营效率分析切实可行、科学合理，可遵循“目标一致性”“全面与重点相结合”“可操作性”等原则，运用专家打分法，设定各指标权重，形成资产组投入产出综合评价指标体系，然后按区分电压等级统计各类资产组实际指标数据，分别测算出各资产组的投入产出指标值，并借以对各资产组效率进行评价。

三、电网投资项目管理机制的保障措施

（一）组织保障，构建投资项目管控组织机构

电网企业可依据结构精简、权责明确、统一高效的原则构建电网投资项目管理需求优化现有组织架构，具体可建立由领导小组、控制小组和实施小组构成的三级管控组织，为电网投资项目规划、项目筛选、项目库管理、项目执行以及效益后评价工作的有序运转提供支撑。

（二）制度保障，创新开展投资效益对标管理

电网企业投资效率缺乏外部比较对象，内部对标管理是激励企业强化项目投资效益管控的重要手段。为此，首先应加强基础管理，从数据治理及资产效率维度设计对标指标，在制度层面规范对标规则与标准。然后根据对标结果，建立对标杆资产组典型设计参数的分析与总结制度，加强对标杆单位的运维模式、队伍建设等先进经验进行总结、提炼及推广，引导企业强化投资效率管控。

（三）系统保障，推进电网投入产出可视化管理

为保障电网投资投入产出评价工作的常态化开展，可根据管理要点和省、市、县三级应用需求，按照全省概览、地市分析、区县分析、指标敏感度分析和体系说明五个层次开发电网投资效益评价分析系统可视化功能界面，实现指标自动采集、模型自动计算、结果可视化展现、比对、钻取和分析。其中，电网投资效益评价指标体系展示采取简单、直观的方式，红黄绿灯清晰标识出需要关注的重点，便于管理人员发现问题，提升管理。另外，为起到更好的可视化效果，可引入GIS地图作为导航直观展示全省不同供电区域的电网资产组分布情况及关键信息，助力电网企业投入产出可视化管理。

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