分类施策 优化服务 强化保障 推动湖北服务类救助提质增效

☉ 毕道丽

发展服务类救助是创新社会救助方式、丰富社会救助内容、更好满足困难群众救助需求的重要举措。由于起步较晚，湖北省服务类救助工作在服务能力、政策供给、协调保障等方面还存在一些短板，与湖北省委、省政府的工作要求和困难群众的期盼存在差距。为此，今年上半年，湖北省民政厅深入开展调研，剖析了湖北服务类救助的矛盾点，对标江浙沪先进经验，提出了推动湖北服务类救助提质增效的三方面工作建议。

下去找问题——湖北省服务类救助的三个矛盾点

调研组在武汉、鄂州、黄冈等地的部分区县开展了实地走访。调研发现，受经济社会发展基础、政府投入、政策供给、社会治理能力和水平等影响，湖北服务类救助发展面临诸多困难和挑战，其中有三个矛盾比较突出：

经济社会发展水平不高，社会救助工作压力较大。一是保障规模较大，面临保基本和促发展的双重压力。2022年底，全省共有低保对象、特困人员181.3万人（其中低保对象156.3万人，特困人员25万人），占全省常住人口的3.1%，救助对象人数分别是江苏、浙江、上海的2.1倍、3倍、10.6倍。二是保障标准不高，面临提升物质救助水平和加快服务救助发展的双重压力。2022年，全省城乡低保标准平均每人每月700元、522元，仍低于全国平均水平，比江苏、浙江、上海分别少103元、281元，383元、561元，720元、898元。同时，江苏、浙江、上海城乡低保标准已实现市域内城乡统一，而湖北城乡差异相对较大，2022年农村低保标准为城市标准的74.6%。相比物质救助水平，服务类救助投入更显不足。按照2022年低保对象和特困人员的平均值计算，全省13个市州（不含直管市、林区）服务类救助人均支出仅44元。三是保障能力不足，面临全面提升基层经办能力和服务能力的双重压力。据统计，2022年全省购买服务类救助实际支出7000万元左右。服务类救助支出较少的是荆门市、鄂州市、襄阳市，分别为100万元、130万元、150万元。个别县市甚至将服务类救助支出等同于救助经办工作支出。

2022年湖北省各市州低保、特困对象人均服务类救助支出

2022年湖北省服务类救助服务内容及占比

困难群众期望值高，社会救助政策供给不足。一是生活不能自理的分散供养特困人员照料服务政策执行效率不高。截至目前，在全省20.1万分散供养特困人员中，仍有3.6万名生活不能自理人员未集中供养。实地调研发现，这类对象中部分人员的生活质量不高，特别是身体瘫痪不能自理、患有精神疾病的对象生活质量难以保证，如缺乏个人清洁卫生、饮食起居等基本保障。二是低保、低保边缘家庭中生活不能自理人员的照料服务政策落实不够。目前，在全省低保对象中，约有重病、重残人员41万人，他们中还有相当一部分生活不能自理的人员需要专门照料护理。从入户走访的情况看，部分地方对低保等社会救助家庭中生活不能自理人员的照料服务救助措施不到位，有的低保家庭因照料病人放弃工作导致经济收入下降，有的低保家庭中重病重残人员日间独自卧床在家，衣食起居困难。三是困难群众临时性、突发性的照料服务需求容易被忽视。在全省社会救助服务热线接到的特困人员信访投诉中，生病无人照护的问题占大多数。从2022年全省63个县市开展政府购买社会救助服务的情况看，只有41个县市有“送医陪护”服务，且主要面向分散供养特困人员，很少涉及低保等其他社会救助家庭成员。

多样化、个性化救助需求增多，服务类救助供给不优。一是通过政府购买服务支持社会力量参与的财政投入不足。据统计，2022年全省购买社会救助服务支出1.4亿元，占社会救助资金支出比例约为0.99%，距湖北省《关于改革完善社会救助制度的实施意见》提出的5%预期目标还有较大差距。二是对承接社会救助服务的社会组织培育扶持力度不够。2021年底，湖北具有社会服务性质的社会组织有2523个，仅占社会组织总数的8%，与江浙沪等发达地区超30%的比例差距较大。从2022年全省购买社会救助服务情况看，仅64个社会组织和13家企业承接相关服务，且提供的服务种类少，能开展6～8项服务内容的项目不到30个；服务对象覆盖面窄，服务范围仅限719个乡镇（街道）的社会救助对象20.6万人，占当地低保、特困人员总数的11.4%。三是促进慈善力量和志愿服务队伍参与的机制乏力。一方面，“我为人人、人人为我”的慈善参与机制尚待健全，慈善参与主要依靠个人觉悟、有关机构和组织临时发动，难以持久稳定。另一方面，政府救助与慈善帮扶之间缺乏有效衔接沟通平台，慈善组织之间、志愿服务队伍之间也难以实现资源统筹、信息互通，重复性救助、非常态化帮扶难以满足困难群众多样化、个性化的需求。

出去找办法——江浙沪服务类救助的三点启示

调研组赴浙江省杭州市、江苏省苏州市和上海市等经济发达地区考察服务类救助发展情况。考察发现，江浙沪等地经济基础、发展环境决定其服务类救助工作起点高、观念新、效果好，对湖北省服务类救助工作有三点启示：

践行大民生理念，坚持在发展中保障和改善民生。三地公共服务场所以便民为根，公共服务设施以利民为本，公共服务水平以惠民为要，将公共服务场所选址在当地交通便利、人口密集地段，方便为群众办事服务。比如，上海市各街道的社区事务受理服务中心，充满了社区以居民为本、居民以社区为家的温馨氛围，服务功能和场所设置均体现了“去机关化、重人性化”。

构建大统筹格局，坚持在资源整合中实现弱有众扶。一是政策统筹。浙江省通过升级完善社会救助综合服务信息系统，实现救助事项全周期、全链条痕迹管理，在信息聚合中促进社会救助各项制度有效衔接。二是资金统筹。三地按照政府投入保基本、社会参与促发展的思路，在财政投入支持社会组织参与社会救助的同时，通过公益创投方式募集慈善资金，增强服务类救助活力。三是力量统筹。浙江省创新开展“助联体”建设，横向联动社会救助职能部门、特殊群体救助单位、惠民补贴相关单位、服务类社会力量，纵向贯穿县、乡、村三级，搭建了救助服务网络。

发展大服务体系，在分层分类救助中实现精准高效。一是服务对象范围广。三地坚持把救助服务对象范围覆盖到所有低保对象、特困人员、低保边缘家庭以及其他遭遇突发性、紧迫性困难的群众，惠及空巢老人、困境儿童、重度残疾人、重病患者等各类困难群体。二是服务内容类别全。上海市静安区从物质、健康、教育、就业、社会支持、家庭照顾6个维度设置10项综合救助帮扶评估指标，链接52家单位、124家社会组织的240个救助服务项目，满足困难群众住房改善、健康促进、照料护理、就业协助、社会支持、技能提升、行为改善等多种需求。三是服务供给方式优。杭州市针对特困人员数量少和以乡镇为单位进行救助供养运行成本高、效率低的实际，将特困人员委托专业养老服务机构供养，确保特困人员在本乡镇（街道）得到专业的照料护理。

提出新对策——加快湖北省服务类救助发展的三个关键点

湖北省服务类救助要实现提质增效，必须树牢“民政为民、民政爱民”理念，积极转变观念，在较好保证“物质+”的前提下，充分发展“服务+”，重点要做好以下三个方面工作：

落实分类施策，把握服务类救助发展重心。一是兜底落实照护类服务。分级分档确定分散供养特困人员照料护理标准，全面落实照料服务联系帮扶措施，健全完善照料服务长效机制。对社会救助家庭中生活不能自理、需要长期照料护理的人员，提供集中照料护理服务，所需经费由财政兜底，严防冲击社会心理和道德底线的事件发生。二是逐步发展生活类服务。按照低标准起步、分项目补贴、全覆盖保障的原则，综合考虑地方财力和困难群众实际需求，为所有分散供养特困人员、低保对象、低保边缘家庭人员提供助医、助洁、助餐、助浴等基本生活服务，逐步丰富服务内容、提高服务水平。三是项目式推进支持类服务。鼓励有条件的地方，统筹设定综合性服务项目或个性化服务项目，采取公开竞标引入、绩效评价淘汰的方式，不断吸引优质服务资源，形成优势服务品牌，推动能力提升、心理疏导、行为矫治、社会融入等支持类服务发展。

优化服务方式，健全完善多元供给机制。一是强化政府直接供给。改进特困供养机构管理服务方式，对生活能自理的特困人员按照基本生活费标准提供基本生活服务，让更多特困人员愿意住进来；大力提升失能、失智人员照料服务水平，确保救助对象住得下、留得住；通过专业机构提供精神疾病治疗、康复矫治等特殊、必要服务。二是培育市场供给渠道。适应困难群众多样化、个性化的生活类、支持类服务需求，调整优化政府购买服务方式，变政府向市场主体支付资金为政府向服务对象发放资金（服务券等），由救助对象按需选择服务，民政部门负责市场准入把关和服务过程监督。三是加快推进救助服务专业化。实施“社会救助+专业社工”工程，对专业性较强的服务内容，采取“以钱养事、以事留人”的方式，鼓励支持社工机构和社工参与，并委托相关专业机构开展绩效评价，实现需求评估专业化、服务供给专业化、效果评价专业化。

强化保障措施，确保健康可持续发展。一是加强政策保障。研究制定分散供养特困人员分级分类照料护理标准和生活不能自理人员照料服务办法，完善购买服务工作规范。通过实施积分制方式积极引导志愿者参与提供服务，研究建立“人人慈善为人人”的激励机制，加强政府救助与慈善帮扶有效衔接。二是加强组织保障。压实各级政府责任，将服务类救助发展纳入省对市州党政领导班子政绩考核；调整完善困难群众基本生活保障工作协调机制，压实各相关部门责任；完善低收入人口动态监测信息平台，加强基本生活救助、专项救助与民政其他保障政策的资源统筹、信息共享。三是加强经费保障。健全政府购买社会救助服务资金使用管理制度，建立政府购买服务类救助自然增长机制，加强资金使用绩效评价和结果运用。制定政府购买社会救助服务清单，规范购买流程，加强监督评估和结果运用。